兩種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式評析

中國社會科學院馬克思主義研究院 崔 云

自中共十八屆三中全會釋放出新一輪土改信號后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起學界與社會上空前的熱議。各種觀點紛呈，歸納起來，有兩種主張十分值得關注:一種主張農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應在代表農(nóng)民整體利益以農(nóng)民為主體的集體組織主導下進行，另一種主張應在資本主導下利用工商資本的資金、技術、管理等優(yōu)勢實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一、集體組織主導型與資本主導型土地流轉(zhuǎn)方式概述

(一)集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)。

目前，關于集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)，學界并沒有明確的定義。根據(jù)現(xiàn)有資料，集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)通常是村集體在有能力的帶頭人或領導班子帶領下建立包含內(nèi)置金融功能的體現(xiàn)村民整體利益的集體經(jīng)濟組織;農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織集中經(jīng)營;集體經(jīng)濟組織憑借其內(nèi)置金融的融資能力，加大投入，實現(xiàn)集約化生產(chǎn)經(jīng)營;在收益分配問題上，堅持集體所有制，增值收益歸流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民共享，促進農(nóng)民就地就業(yè)增收。在這種集體經(jīng)濟組織中，農(nóng)民處于主體地位，集體經(jīng)濟組織的決策由農(nóng)民參與、民主協(xié)商決定。

以河南省信陽市郝堂村與郝堂村升級版湖北省張遠村為例。河南省信陽市郝堂村主要通過成立夕陽紅資金互助社和綠園公司兩個村集體經(jīng)濟組織實施土地流轉(zhuǎn)。夕陽紅資金互助社(一種內(nèi)置金融，農(nóng)民主導的金融，利息歸互助社成員)主要解決郝堂村養(yǎng)老和村集體、村民經(jīng)營活動等所需資金問題;綠園公司主要解決村民土地流轉(zhuǎn)和村莊發(fā)展建設問題。湖北省張遠村則是通過成立“金地融托經(jīng)服社”以存款、承包地、宅基地“閑置房產(chǎn)”入股、內(nèi)部信托等形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)?！敖鸬厝谕薪?jīng)服社”解決了村集體、村民所需資金問題和村民土地流轉(zhuǎn)問題等?！敖鸬厝谕薪?jīng)服社”基本上是將郝堂村資金互助社和綠園公司兩個集體經(jīng)濟組織的功能合而為一。

(二)資本主導型土地流轉(zhuǎn)。

資本主導型土地流轉(zhuǎn)通常是指工商資本將農(nóng)民土地以租賃、入股等形式流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營;工商資本憑借自身的資金、技術、管理等優(yōu)勢，實現(xiàn)集約化生產(chǎn)經(jīng)營;在收益分配上，按議定由工商資本的投資、經(jīng)營管理等各方、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民共同參與分配。在流轉(zhuǎn)過程中，由于與單個農(nóng)戶的交易成本較高，工商資本通常通過當?shù)鼗鶎诱?、村委會或農(nóng)民專業(yè)合作社等中間組織實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

目前，這類工商資本主要為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)(如湖北春暉集團、聯(lián)想佳沃集團等)、私人投資、土地流轉(zhuǎn)信托等。其中，關于土地流轉(zhuǎn)信托的討論最為熱烈。土地流轉(zhuǎn)信托是將農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權以及宅基地使用權等農(nóng)村土地使用權作為信托財產(chǎn)，在一定期限內(nèi)委托給信托公司進行經(jīng)營管理，通過資本化運作，實現(xiàn)土地受益權的標準化和憑證化，農(nóng)民可以憑證定期領取收益，最終實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、集體組織主導型與資本主導型土地流轉(zhuǎn)的比較分析

集體組織主導型與資本主導型兩種土地流轉(zhuǎn)雖然都堅持農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)民土地承包權不變，但各自都有自身的優(yōu)勢和問題。

(一)集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢和問題。

農(nóng)民的主體地位始終得到尊重。通過建立包含內(nèi)置金融式的集體經(jīng)濟組織，奠定村集體的經(jīng)濟基礎，在土地流轉(zhuǎn)過程中，以村集體經(jīng)濟組織為主導，以農(nóng)民為主體，尊重農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民成為參與主體、決策主體、授予主體。例如，雖然郝堂村所在地各級黨委、政府和有關局委對于郝堂村資金互助社與綠園公司均給予了很大的關心支持，綠園公司在土地流轉(zhuǎn)中也引入私人商業(yè)資本，但與其他地方不同的是，郝堂村走的是村集體主導下農(nóng)民自主建設開發(fā)的道路，農(nóng)民的主體始終得到了尊重，如土地流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)給誰、甚至流轉(zhuǎn)后土地的用途等都由村集體和農(nóng)民參與決定。此外，資金互助社資金來源、資金用途、章程也由村民社員共同參與決定，村基層組織和農(nóng)民作為村莊開發(fā)建設的主體始終得到尊重，從村莊規(guī)劃、房屋改造，到道路選線、學校選址，村里都召開村民代表會議征求群眾意見，由基層組織和村民說了算。這與當下許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由政府主導或資本主導，農(nóng)民被土地流轉(zhuǎn)有所不同。

土地用途變化較小，農(nóng)民承擔風險較小。土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權通常歸村集體經(jīng)濟組織或當?shù)剞r(nóng)戶，土地用途變化不大，可解決當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)問題，且土地經(jīng)營權由農(nóng)民參與決定，一般信譽較好，比較可靠，因此農(nóng)民承擔風險較小，農(nóng)民收入增長比較穩(wěn)定。

村集體經(jīng)濟力量增強，村公共產(chǎn)品供給增加。集體組織的經(jīng)濟力量能得到較快加強，有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，如村莊道路建設、衛(wèi)生環(huán)境建設等，有利于提高整個村莊治理環(huán)境。

農(nóng)民貸款難問題得到基本解決。內(nèi)置金融使得農(nóng)民貸款難的問題得到基本解決。例如在郝堂村，年輕人可以從資金互助社貸款創(chuàng)業(yè)，種茶葉和板栗，養(yǎng)豬，等等。貸款年息15.6%，金額上限10萬，期限最長1年。貸1萬以下，找兩位入社老人簽字擔保。貸2萬以上，除找老人擔保外，還可拿林權證或土地使用證抵押。因在一個村莊內(nèi)，風險可控?；鸹ブ绲?名理事和監(jiān)事，對村莊里的人知根知底，對于那些銀行有貸款的、家庭不和睦的、信用不好的，互助社一律不予放貸。此外，一旦農(nóng)民無法償還貸款，互助社就可將土地承包經(jīng)營權在村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)——這些對銀行來說難以變現(xiàn)的資產(chǎn)，對于同在一個村社的村民來說，卻是有價值的?；ブ绯闪⒁詠?，還未產(chǎn)生過不良貸款。而這在過去是無法想象的。因農(nóng)民貸款存在規(guī)模小、風險難控、農(nóng)民抵押財產(chǎn)經(jīng)營和變現(xiàn)難等問題，商業(yè)金融機構等外置金融針對農(nóng)民的貸款通常審批時間長，貸款成本較高，“貸一萬要送一千塊的禮”的現(xiàn)象普遍存在，郝堂村很少有人能從信用社或是商業(yè)銀行獲得貸款。資金互助社基本上解決了農(nóng)民貸款難的問題。

集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要為:集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)的實施依賴集體組織帶頭人或領導班子的領導能力，而這一點可遇不可求;土地流轉(zhuǎn)過程較慢，流轉(zhuǎn)范圍主要在村級范圍，規(guī)模較小;內(nèi)置金融資金主要來自村民，資金數(shù)量有限;農(nóng)民經(jīng)營管理水平較低，集體經(jīng)濟組織容易被“內(nèi)部人”控制。

(二)資本主導型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢和問題。

1.資本主導型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為如下兩個方面:

(1)緩解了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金短缺問題，提高了農(nóng)業(yè)技術和經(jīng)營管理水平，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的現(xiàn)代物質(zhì)條件、先進的科學技術、現(xiàn)代組織經(jīng)營管理等，離不開大量資金、高水平技術與經(jīng)營管理人才等的有力支持，與分散的農(nóng)民家庭相比，工商資本在這方面具有先天優(yōu)勢。工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)，可以在很大程度上緩解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金短缺問題，有利于采用新型農(nóng)業(yè)機械、建設新型農(nóng)業(yè)基礎設施、采用先進農(nóng)業(yè)技術、推廣農(nóng)產(chǎn)品種植新品種、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營模式，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。

(2)實現(xiàn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，解放大量農(nóng)村勞動力。因資金實力較強，工商資本能在較短時間內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，從而解放出大量農(nóng)村勞動力。

2.資本主導型土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要為:

(1)農(nóng)民主體地位弱化，農(nóng)民承擔風險較大。在強勢資本面前，作為單個勞動者的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于弱勢地位，雖然流轉(zhuǎn)價格可以討價還價，但農(nóng)民在資本面前議價力較低，且一經(jīng)流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權通常不歸當?shù)剞r(nóng)民，農(nóng)民不再參與決定相關土地經(jīng)營活動，農(nóng)民主體地位難以得到體現(xiàn);土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民收益風險較大，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民要承擔土地流轉(zhuǎn)后獲得經(jīng)營權的經(jīng)營管理方所帶來的經(jīng)營風險，一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題，農(nóng)民利益將直接受損。

(2)大規(guī)模流轉(zhuǎn)致使失地、失業(yè)農(nóng)民增多，影響社會穩(wěn)定。資本主導型的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，通常為整村連片流轉(zhuǎn)，在解放農(nóng)村大量勞動力的同時也意味著依靠土地為生的農(nóng)民失去了最為重要的生產(chǎn)資料，失業(yè)農(nóng)民增多。目前流行的說法是流轉(zhuǎn)農(nóng)民可以被獲得承包經(jīng)營權的一方雇用，或外出打工等，即在農(nóng)業(yè)內(nèi)或外實現(xiàn)充分就業(yè)，獲得工資收入。但這只是理論家的一廂情愿，是一種理想狀況，對于相當一部分年老體弱、有家累或非農(nóng)業(yè)就業(yè)能力差的土地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，這是難以實現(xiàn)的。因此，在一定意義上說，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，失地農(nóng)民越多，失業(yè)農(nóng)民也越多。這就進一步加劇了農(nóng)民的弱勢地位。此外，失地農(nóng)民為謀生計進城務工，導致留守人口老齡化以及留守兒童無人照料，這些都不利于社會的穩(wěn)定。

土地用途變化較大，“非農(nóng)化”常有，“非糧化”嚴重，國家糧食安全遭受威脅。資本的逐利性決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途常常被改變，通常先是從糧食作物轉(zhuǎn)向蔬果等所謂高附加值經(jīng)濟作物，然后就是搞觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、度假村等，最后把耕地變相變成遠離農(nóng)業(yè)的非農(nóng)用地。“在有些地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，15%的耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，真正用于種糧的耕地只占6%左右?！雹俟鶗曾Q、廖祖君:《加強風險防范完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制》，載于《中國社會科學報》，2011年10月27日，第7版。這將嚴重威脅國家的糧食安全。從各地關于工商資本土地流轉(zhuǎn)的報道看，土地流轉(zhuǎn)后用于種植經(jīng)濟作物和發(fā)展觀光旅游呈不斷擴大的態(tài)勢，“非糧化”現(xiàn)象嚴重，威脅著國家的糧食安全。

三、結論及對策建議

從上述關于兩種土地流轉(zhuǎn)方式的分析可知，兩種流轉(zhuǎn)方式均有自身的優(yōu)勢和問題。從目前的發(fā)展狀況看，呈現(xiàn)出集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)弱、資本主導型土地流轉(zhuǎn)強的勢頭。對二者的分析表明，集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)雖然土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、過程慢，但農(nóng)民的主體地位始終得到尊重，集體經(jīng)濟的力量得到加強，土地用途變化小，農(nóng)民貸款難問題得到基本解決;資本主導型土地流轉(zhuǎn)雖然有利于利用工商資本增大農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)業(yè)效率，但大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)卻帶來嚴重的糧食安全問題和社會穩(wěn)定等問題。因此，必須揚長避短，發(fā)揮出兩種土地流轉(zhuǎn)方式最大的正能量，既要積極支持集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)，又要有效利用、引導工商資本到農(nóng)村適度發(fā)展，嚴格規(guī)范其土地用途和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。相關對策建議如下。

政府應積極支持發(fā)展集體組織主導型土地流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。黨中央十八屆三中全會決定明確指出:“堅持農(nóng)村土地集體所有權，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?！奔w組織主導型流轉(zhuǎn)是集體經(jīng)濟的一種經(jīng)營組織方式，發(fā)展集體組織主導型流轉(zhuǎn)也就是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。因此，政府應給予支持，尤其是對于資金、人才等集體經(jīng)濟組織最為缺乏的要素，應給予政策方面的大力支持。這將有利于增強集體經(jīng)濟組織資金實力，有利于集體經(jīng)濟組織采用先進的農(nóng)業(yè)技術，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，壯大集體經(jīng)濟力量。需要注意的是，政府要支持但不要干預，應尊重農(nóng)民的主體地位，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題。

建立健全相關工商資本土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)。目前，對于工商業(yè)資本是否能夠大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)，特別是通過大規(guī)模承包、租賃等形式長期占有農(nóng)地等，我國尚未有明確的法律規(guī)定。這與美國、日本等國家嚴格限制工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)的法律規(guī)定形成鮮明對比。建議在鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村適度發(fā)展的同時，嚴格規(guī)范工商資本進入農(nóng)業(yè)的土地用途管制，工商資本土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要適度，嚴格限制工商資本長期超大規(guī)模進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，避免土地非農(nóng)化和非糧化。

土地流轉(zhuǎn)中應保留部分農(nóng)地供不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)民耕種，土地流轉(zhuǎn)后要優(yōu)先解決“失地”農(nóng)民就業(yè)問題和基本生活保障問題。人多地少是中國基本國情，小規(guī)模農(nóng)戶在中國必然會長期大量存在。在土地流轉(zhuǎn)中，要始終尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民自愿的前提下，推動農(nóng)村土地合理有序適度流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時，可通過調(diào)整農(nóng)地位置、保留部分農(nóng)地等靈活做法，照顧到小農(nóng)戶的利益，使愿意耕種農(nóng)地的農(nóng)戶仍有地可種，讓家庭小農(nóng)戶仍能在工商大資本轟轟烈烈的下鄉(xiāng)運動中得以繼續(xù)生存和發(fā)展。此外，建議在土地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權歸屬方在聘用務工人員時要優(yōu)先考慮土地流轉(zhuǎn)后的“失地”農(nóng)民，盡可能為其提供各種工作機會。對于再就業(yè)十分困難，無法保障基本生活的失地農(nóng)民，建議由勞動保障部門按月發(fā)放失地補貼。

建立能夠代表土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民整體利益并可與工商資本平等對話的組織，切實維護農(nóng)民權益。與強勢的工商資本相比，單個農(nóng)民處于弱勢地位，難以與工商資本平等對話，自身利益難以得到有效維護。因此，需建立能夠以平等的身份與工商資本討價還價的組織，切實有效維護農(nóng)民利益。

［1］李昌平:《村社“內(nèi)置金融”在村社共同體中的作用——郝堂實驗的啟示》，載于《銀行家》2013年第8期。

［2］李響:《土地流轉(zhuǎn)信托現(xiàn)狀與前景》，載于《中國國土資源報》2013年11月9日。

［3］樊殿華、王萍:《資本下鄉(xiāng)VS村社互助，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩派試驗》，載于《南方周末》2014年1月16日。

［4］鞏曉雯:《試論資本介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策》，載于《法制與社會》2013年12月(上)。