進一步完善黨政機關(guān)厲行節(jié)約制度建設(shè)思考
——基于江西省南昌市的調(diào)查分析

王 玫

進一步完善黨政機關(guān)厲行節(jié)約制度建設(shè)思考
——基于江西省南昌市的調(diào)查分析

王 玫

本文立足江西南昌，全面了解厲行節(jié)約制度建設(shè)的現(xiàn)狀，總結(jié)厲行節(jié)約反對浪費的主要成果，剖析制度建設(shè)還存在的問題，研究提出進一步貫徹厲行節(jié)約反對浪費的措施，具體是三項為:(1) 切實強化行政成本控制理念，實行科學(xué)化精細化管理; ( 2) 建立健全績效考評，加強考核監(jiān)督機制; (3) 轉(zhuǎn)變政府職能，適度運用財政稅政策。

厲行節(jié)約；反對浪費；制度建設(shè)；行政成本; 節(jié)約型社會

在新的歷史發(fā)展時期，大力倡導(dǎo)黨政機關(guān)厲行節(jié)約是落實中央八項規(guī)定，著力加強全黨作風(fēng)建設(shè)的一項重要內(nèi)容。不久前，中央制定了推進厲行節(jié)約反對浪費制度建設(shè)工作方案，采取“1+20”的制度建設(shè)框架，涵蓋預(yù)算管理、公務(wù)接待、公務(wù)用車、因公臨時出國(境)、會議活動、辦公用房、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇、國有企業(yè)負責(zé)人職務(wù)消費以及審計、紀律監(jiān)督等各方面。整個工作方案最核心的就是《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》(簡稱《條例》)。這是中央首次將厲行節(jié)約上升到法規(guī)的高度，今后厲行節(jié)約反對浪費工作的推進也將有法、有據(jù)可依?！稐l例》可以說是一部關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的“基本法”。但實際效果如何，關(guān)鍵還在于貫徹落實。

一、貫徹厲行節(jié)約反對浪費的現(xiàn)狀

(一)南昌市厲行節(jié)約的財政制度建設(shè)

2014年2月，《南昌市黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例實施細則》(簡稱《實施細則》)頒布?！秾嵤┘殑t》針對《條例》的十二個章節(jié)六十五條規(guī)約講落實，易操作，進一步細化為十二章九十三條工作指南。5月，南昌市陸續(xù)出臺會議費、培訓(xùn)費、差旅費等經(jīng)費管理制度，與之前的“三公”經(jīng)費公開、公務(wù)卡強制結(jié)算目錄等一起，基本完成制度框架建設(shè)。

(二)厲行節(jié)約是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

遏止三公消費，推行厲行節(jié)約是過去一年來政府政治體制改革內(nèi)的一項重要內(nèi)容，它是一項關(guān)系到國計民生的重大決策。2013年南昌市財政總收入完成558億元，地方公共財政預(yù)算收入完成291.9億元，地方公共財政預(yù)算支出達417.8億元，收支基本維持平衡。但是南昌市在全國不屬于發(fā)達地區(qū)，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26151元，低于全國26955元的平均水平，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)分別為35.2%和42.9%。2013年南昌市有18.30萬人享受最低生活保障，占全市總?cè)丝诘?.5%，還有為數(shù)眾多的其他困難群眾。據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，全市65歲以上老人38.89萬人，我市已進入老齡化社會，老齡化程度不斷加劇。未富先老，全市科教衛(wèi)、社會保障、住房保障等重點事業(yè)支出均需要保持一個較快增長，財政收支壓力巨大。公共財政應(yīng)當(dāng)取之于民，用之于民。只有通過厲行節(jié)約，提高財政資金使用效益，政府可以將每年節(jié)省下來的錢用于公眾財政支出，提高城市建設(shè)，切實改善人民的生活水平。

(三)厲行節(jié)約對南昌市經(jīng)濟的影響

據(jù)南昌市統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值達3336.03億元，按可比價格計算，比上年增長10.7%，增幅較往年有明顯下降。據(jù)專業(yè)人士分析，由于中央銀行采取的緊縮財政和貨幣政策，加之利率上升，經(jīng)濟增長速度仍將保持低位增長。

盡管厲行節(jié)約反對浪費系列政策的出臺，短期內(nèi)對南昌經(jīng)濟造成了一定程度的影響，但是據(jù)統(tǒng)計局2013年公報，南昌市2013年地區(qū)內(nèi)企業(yè)(含中央、省屬公司)實現(xiàn)進出口總額97.22億美元，比上年增長17.3%，增長幅度是上年的3倍多。三次產(chǎn)業(yè)在固定資產(chǎn)投資中所占比重由2012年的1.1∶42.9∶56.0調(diào)整為2013年的0.9∶44.2∶54.9。投資結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。單單依靠“三公”消費來拉動經(jīng)濟增長是一種極度不正常的行為，不利于整個經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展。厲行節(jié)約有利于建立起一個健康的消費市場，實現(xiàn)將現(xiàn)有的投資主導(dǎo)型經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟增長，從而實現(xiàn)長期的穩(wěn)步發(fā)展。

二、南昌市完善厲行節(jié)約取得的成果

(一)改革創(chuàng)新財政體制，形成行政成本管控機制

南昌市各級財政部門實行科學(xué)化精細化，全面實行全口徑綜合預(yù)算管理，將部門所有收入和支出全部納入一本預(yù)算，嚴格實行收支兩條線制度，全面推進部門預(yù)算改革，不斷完善政府采購和國庫集中支付制度，切實加強部門財務(wù)管理，全面推行公務(wù)卡結(jié)算，從制度上堵塞漏洞，成立績效評價管理辦公室，對財政支出進行績效評價。

2013年南昌市行政支出83.92億元，其中基本支出70.81億元，與上年相比，行政支出總額上升僅達4%，而其中基本支出下降6%，表明我市行政成本得到有效控制。

行政成本中的三公經(jīng)費支出也有了大幅下降。2013年南昌市本級三公經(jīng)費決算支出13305.41萬元，比預(yù)算少了7409.34萬元，下降幅度達36%，支出總額比上年減少1619.82萬元，降幅達10%。三公經(jīng)費支出整體下降幅度都達到了中央要求的至少5%。

2014年南昌市繼續(xù)鞏固成果，著力開展公車、樓堂館所、論壇活動等清理清查，深入開展節(jié)能降耗和小金庫專項治理，行政成本將進一步降低。

(二)加強資產(chǎn)管理，降低行政成本

隨著辦公條件的逐步改善，南昌市各級行政機關(guān)占有資產(chǎn)數(shù)量不斷增加。2013年，南昌市成立了資產(chǎn)管理中心，將市本級178個單位的房產(chǎn)、土地和對外投資進行整合，評估總價值達235億元。這些資產(chǎn)被注入到城市建設(shè)投融資平臺，為城市建設(shè)節(jié)約了投入資金。資產(chǎn)管理中心還開展了資產(chǎn)招租資產(chǎn)出租備案工作，僅2013年就集中招租房屋面積28.09萬平米，租金達多9095.3萬元，極大地降低了行政成本。

(三)順利推行政府采購，節(jié)約資金巨大

2013年我市為貫徹厲行節(jié)約反對浪費政策，大力推進電子化政府采購管理和“區(qū)域聯(lián)動采購”工作。政府采購預(yù)算編制率由原來的50%提高到90%。2013年批復(fù)采購計劃5418件，較上年的712件有了大幅提高，采購規(guī)模達到43.43億元，實際完成39.65 億元，節(jié)約資金3.78億元，節(jié)約率達8.72%。

(四)紀檢監(jiān)督成果顯著，節(jié)約風(fēng)尚初步建立

為確保厲行節(jié)約等令行禁止，南昌市各級紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持“節(jié)假日必查、工作日抽查、重點問題專查”，對公款吃喝、奢侈浪費、超標準接待、公車私用、公款釣魚以及其他違反八項規(guī)定行為開展“拉網(wǎng)式”檢查。僅在今年春節(jié)期間，南昌就組織33個暗訪組進行暗訪，市一級就核查車輛1836部，并對102家酒店、賓館、娛樂場所、商場等進行了查訪。對核實認定占用公共資源的私人會所做出了關(guān)停3個，停業(yè)整改17個的處理決定。今年以來，南昌共查處各類違反八項規(guī)定問題14起，處理有關(guān)人員25人，其中給予黨紀政紀處分9人。通過這些專項檢查，南昌市行政機關(guān)節(jié)儉蔚然成風(fēng)。

三、厲行節(jié)約還存在問題

(一)厲行節(jié)約缺乏內(nèi)在動力

相對企業(yè)成本而言，行政主體的支出政治性和公共性特征十分明顯，來源又主要是稅收。這就導(dǎo)致一些行政主體往往偏重政治賬而輕視經(jīng)濟賬，很少考慮成本效益，在客觀上缺乏行政成本意識，不能形成降低成本厲行節(jié)約的自主行為。同時，由于長期受到傳統(tǒng)的消費習(xí)慣、文化習(xí)俗以及政治體制等的影響，有的行政主體甚至還存在花別人的錢給部門和給自己辦事的思想。

(二)行政成本控制監(jiān)管約束力較為薄弱

雖然這幾年從上到下都建立了行政成本管控機制，但從總體上看，更多的是立足財政層面的制度建設(shè)，還沒有完全上升到法制層面、行政層面和整個社會層面。同時，財政層面的制度建設(shè)也存在不盡完善之處。從財政層面看，財政部門還沒有對行政成本做出統(tǒng)一界定，也沒有設(shè)置一個完整科學(xué)的類級科目，導(dǎo)致實際行政成本很難準確統(tǒng)計，不便衡量行政成本支出的高低。從法制層面看，還沒有形成建設(shè)節(jié)約型政府的法律框架。實際用于行政成本控制的規(guī)定主要限于規(guī)范性的文件。從行政層面看，真正意義上的行政成本績效考核標準沒有科學(xué)建立。同時，行政成本控制也沒有與政府考核等掛起鉤來。節(jié)約得不到獎勵，浪費得不到制裁，違反財經(jīng)紀律也得不到有效處罰。從社會層面看，行政成本還沒有向社會公開，難以對行政成本形成有效的外部監(jiān)督，容易誘發(fā)行政單位滋生奢侈浪費等現(xiàn)象。

(三)預(yù)算軟約束塑造“節(jié)約泡沫”

據(jù)報載，截至2014年1月23日，全國已有 28 個省、區(qū)、市公布了地方新一年“三公經(jīng)費”和行政經(jīng)費預(yù)算，與往年相比，數(shù)字上有一定降幅。浙江降幅為30%，南昌市本級下降21%，廣東、北京、湖北、上海、陜西等少數(shù)幾地下降超過10%，其他地方的“三公經(jīng)費”預(yù)算大多只降低了5%，有的地方甚至根本沒有明確提出要降的比例。

預(yù)算既然沒有明確限制，當(dāng)然不會有節(jié)約的實際壓力。很多地方之所以在“三公經(jīng)費”預(yù)算上相對寬松，可能是為了留出富余量，好在“三公經(jīng)費”決算時，有一個漂亮“政績”。建立在預(yù)算泡沫基礎(chǔ)上的“節(jié)約財政資金”，癥結(jié)就在預(yù)算軟約束。南昌市本級雖然總體較好，但是全市個別部門、個別地區(qū)這類現(xiàn)象還有存在。

(四)紀檢監(jiān)督等靠現(xiàn)象還是存在

多年以來，關(guān)于厲行節(jié)約、反對浪費的通知和禁令下發(fā)過多次，卻依然此起彼伏、屢禁不止，究其原因就是“帽子底下沒有人”，話說得很多，落實得很少。各級政府部門誰都說應(yīng)該反對浪費，但誰都不承認自己浪費。浪費不浪費，沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)矩。相互攀比，互相推諉，呈現(xiàn)“司空見慣就不是浪費，習(xí)以為常就不是浪費”的怪像。

目前，很多浪費現(xiàn)象還都陷于網(wǎng)友點題，記者調(diào)查，媒體曝光，然后才是有關(guān)部門處理。先外部，后內(nèi)部，先輿論，后處罰。因為外部發(fā)現(xiàn)和曝光的概率非常有限，許多浪費者抱有僥幸心理。中央政治局會議強調(diào)：“對鋪張浪費行為要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，堅決維護制度的剛性約束力”。因此，要想真正杜絕浪費，監(jiān)督部門就必須負起責(zé)任，千萬不能等和推。

四、進一步加強厲行節(jié)約的若干建議

(一)切實強化行政成本控制理念，實現(xiàn)科學(xué)化精細化管理

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責(zé)任?！?一個人如此，一些政府部門亦是如此。

為切實貫徹落實厲行節(jié)約實施細則的決策部署，應(yīng)進一步廓清行政成本控制的深刻內(nèi)涵，以理念的創(chuàng)新打牢行政成本控制的思想基礎(chǔ)。各級黨政機關(guān)進一步創(chuàng)新思路、標本兼治、加大力度，更需要各級各部門多管齊下、高度重視、協(xié)調(diào)一致、合力提升行政成本管控水平。提出三點建議：

一要強化成本率理念。行政成本率考慮了投入和產(chǎn)出；即要求節(jié)約投入，又要求獲得最大的行政成果，貫徹“節(jié)約支出是控制，提升效益也是控制”的理念，力求以最小的行政投入實現(xiàn)最大的行政產(chǎn)出。二要強化整體控制理念。行政成本既包括顯性成本，也包括隱性成本；既包括直接成本也包括間接成本；既包括行政作為成本也包括行政不作為引發(fā)的成本。這就需要象財政全口徑預(yù)算管理那樣，將現(xiàn)行行政的會計成本拓展到行政的經(jīng)濟成本和社會成本，以真實完整地反映行政成本的全貌。三要強化領(lǐng)導(dǎo)帶頭控制理念。行政成本控制的決策權(quán)、制定權(quán)和審批權(quán)均在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。這就需要各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭樹立成本意識、節(jié)約意識和控制觀念，以身作則帶好隊伍，管好一方，推動所有行政人員真正做到思想自覺和行動自覺。

(二)建立健全績效考評，加強考核監(jiān)督機制

厲行節(jié)約反對浪費關(guān)鍵在于成本，控制行政成本關(guān)鍵在于執(zhí)行，而執(zhí)行的關(guān)鍵在于監(jiān)督。要在繼續(xù)加強財政內(nèi)部監(jiān)督和審計監(jiān)督、人大監(jiān)督的同時，重點健全三個機制：一要健全績效考評機制；要根據(jù)全面推行財政預(yù)算績效管理的具體部署，圍繞行政成本與行政結(jié)果比例承擔(dān)職能實現(xiàn)程度、服務(wù)對象滿意程度、社會公眾評價程度等內(nèi)容建立健全行政成本投入產(chǎn)出績效管理指標體系。完善事先、事中、事后績效評價程序，并充分吸收社會相關(guān)組織參與評價，以保證績效評價的公正性、科學(xué)性和合理性。二要健全信息公開機制；要本著能公開的都公開，不公開是例外的原則，明確行政成本的公開項目、公開形式、公開載體等。目前公開的“三公”經(jīng)費支出只是政府運行的成本費用之一，政府的辦公經(jīng)費也是政府運行成本的重要部分。加快編制政府財務(wù)報告，公布政府收入費用總表和成本費用明細表，增強行政成本透明度，主動接受社會各界的監(jiān)督和質(zhì)詢。三要健全獎懲機制；要把績效考評和監(jiān)督結(jié)果，作為下一年度預(yù)算安排的依據(jù)，并納入到部門年度目標管理和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核中去。將考核結(jié)果與預(yù)算安排、干部選拔任用等直接掛鉤，對于出現(xiàn)重大違規(guī)違紀行為的，從嚴給予黨紀政紀和法紀處分。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，適度運用財政稅政策

厲行節(jié)約絕不是簡單的省吃儉用，積累資本。省吃儉用的節(jié)約，是通過抑制消費增加投資。這種節(jié)約往往出現(xiàn)生產(chǎn)過剩，有效需求不足，陷入經(jīng)濟危機的怪圈，實質(zhì)上是一種浪費。我們倡導(dǎo)的厲行節(jié)約是與反對浪費相結(jié)合的，其根本是消除導(dǎo)致有效需求不足的根源，實現(xiàn)資源的合理分配。政府作為資源分配的一個主體，貫徹厲行節(jié)約反對浪費的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。由市場主導(dǎo)資源配置，政府建構(gòu)社會公平保障體系。

一是放棄要素壟斷收入。要素壟斷收入是政府對金融、土 地和礦產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)準入與行政許可等軟硬性資源直接控制的產(chǎn)物，是對資源配置的深度介入。政府應(yīng)打破國有銀行對借貸資本供給的壟斷，通過擴大金融主體、加強市場競爭降低存貸利差，削減融資成本。政府應(yīng)降低財政收入對售賣土地的依賴，緩解地價上漲壓力，并保障土地所有者權(quán)益。政府應(yīng)大幅減少行政審批、核準與備案范圍，減少對各類機構(gòu)及其活動的認定，通暢企業(yè)經(jīng)營。

二是實行結(jié)構(gòu)性減稅。政府應(yīng)通過稅收減免支持小微企業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在市場充分發(fā)揮選擇作用的基礎(chǔ)上降低市場選擇成本，以促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

三是試行結(jié)構(gòu)性增稅。其主旨是增加對生產(chǎn)資料(主要是財產(chǎn))的課稅，以替換對勞動報酬的課稅；增加直接稅，以減輕間接稅。但結(jié)構(gòu)性增稅需謹慎，做到減增平衡，以減為主和保護中低收入者財產(chǎn)性收入，加強對高收入者的監(jiān)管。總的來說，財稅制度調(diào)整應(yīng)著眼于兩點，一是實現(xiàn)投資主體由政府向個人的轉(zhuǎn)換，從而加強市場的基礎(chǔ)性作用；二是在人與人之間公正分配剩余，以保障勞動者對剩余的占有與累積。

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王玫(1976-)，女，南昌人，碩士，南昌市財政局，經(jīng)濟師、統(tǒng)計師。主要研究方向：財政、金融。