我國城市水務(wù)管理改革政策分析

國家行政學(xué)院 陳 慧

一、我國城市水務(wù)管理改革的背景

我國是世界上13個貧水國之一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，全球氣候變化影響加劇，我國水資源短缺的形勢更趨嚴(yán)峻，人均水資源占有量僅有世界平均水平的1/4，目前約有400多個城市供水不足，其中100多個城市水資源嚴(yán)重短缺。導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，如水資源自然稟賦的客觀制約、粗放型經(jīng)濟增長方式的推波助瀾、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等。新中國成立以來，我國水務(wù)行業(yè)一直是公益性的，由政府統(tǒng)一進行管理。政府既是政策的制定者和監(jiān)督者，同時也是水業(yè)務(wù)的重要經(jīng)營者，這樣的一種管理經(jīng)營體制形成了從執(zhí)行到政治上的壟斷。這一體制使得長期以來，我國供水企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生了效率不高，供水服務(wù)水平低、質(zhì)量差，供水普及率低，管水部門職責(zé)不清、責(zé)任不明等一系列問題。水資源短缺的嚴(yán)峻形勢與因長期對水資源的行政性壟斷造成的種種弊端，使得我國政府不得不考慮對水務(wù)管理體制進行改革。

我國的水務(wù)管理市場化改革最早可以追溯到1993年的深圳水務(wù)改革。20世紀(jì)80年代后期至90年代初，連續(xù)發(fā)生的旱澇災(zāi)害給深圳市造成了巨大的損失，使得深圳市政府深刻認(rèn)識到水務(wù)管理改革的重要性。深圳市政府充分了解到，在城市發(fā)展的實踐中，想要從本質(zhì)上解決水資源嚴(yán)重短缺問題，必須從水務(wù)管理的體制入手，對其進行改革創(chuàng)新。1993年7月，深圳市政府在借鑒香港地區(qū)成功的水資源管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，組建了深圳市水務(wù)局，變“多龍管水”為“一龍管水”，對城鄉(xiāng)一切涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理，并取得了顯著成效。深圳水務(wù)局是我國第一個水務(wù)局，它的成立掀開了我國水資源管理史上的一個新篇章。自此之后，水務(wù)管理改革在國內(nèi)不斷推行，并逐步取得了良好的效果。

據(jù)《中國發(fā)展報告2010》顯示，到2015年，我國城市化率將由目前的45%提高到55%。這就意味著到2015年我國城市人口至少會增加1.3億，大量城市人口的增加必然會導(dǎo)致對水資源以及基礎(chǔ)設(shè)施的大量需求。五年內(nèi)，國內(nèi)的城市將會達(dá)到98.5%供水普及率，供水能力將會上升4500萬立方米/天，其投資金額達(dá)7000億元。目前全國已經(jīng)有1000多個污水處理設(shè)施正在建設(shè)，在未來幾年內(nèi)，每個城市都要建立起污水處理廠，達(dá)到將近45%的處理能力，實現(xiàn)日處理污水量4000萬～5000萬立方米。*《中國發(fā)展報告2010》。這就需要投資上萬億元的資金用以建設(shè)眾多的供排水和污水凈化循環(huán)處理設(shè)施，并配套良好的水網(wǎng)管理系統(tǒng)，才能保證這一計劃的實現(xiàn)。而這樣大的投資，政府憑一己之力很難達(dá)到，不斷地改變政府對水務(wù)管理的職能，加快開放水務(wù)市場，深化水務(wù)管理改革勢在必行。

二、21世紀(jì)以來我國城市水務(wù)管理改革的主要政策法規(guī)梳理

1993年開始，我國城市水務(wù)改革逐步深化，特別是進入21世紀(jì)以來，中央政府先后出臺了一系列關(guān)于城市水務(wù)管理的政策法規(guī)，不斷推進城市水務(wù)管理改革。2000年以來我國城市水務(wù)管理改革的主要政策法規(guī)有：

2001年，由原國家計委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，允許并鼓勵合作、獨資、特許經(jīng)營等多種方式的外商投資和民間投資參與到經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性的事業(yè)項目的建設(shè)中。

2002年5月，水利部主持的“水務(wù)管理體制改革研討會”在呼和浩特市召開，會議總結(jié)了水務(wù)管理體制改革的工作經(jīng)驗，研究了下一階段水務(wù)管理體制改革思路，推動了水務(wù)管理體制改革向深度和廣度上發(fā)展，將“以水資源的可持續(xù)發(fā)展利用為前提，統(tǒng)一一體化的管理水資源以及所有涉水的部門和設(shè)施，積極處理好政府與水務(wù)管理部門以及管理體制之間的微妙關(guān)系，確保社會與經(jīng)濟的進步”作為今后一段時間內(nèi)水務(wù)管理體制改革的方向和途徑。*陳慧：《中國城市水務(wù)管理體制改革述評》，載于《經(jīng)濟問題》2013年第5期。

2002年8月全國人大對《中華人民共和國水法》進行了修訂，這次修訂為強化城市水務(wù)管理提供了法律依據(jù)，該法強調(diào)水資源要實行統(tǒng)一管理，并發(fā)揮市場在水資源配置中的作用，加強節(jié)水和水資源保護的規(guī)劃與管理，強化流域管理，突出了水資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護。

2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實施意見》，在一定程度上解決了水務(wù)管理部門的生存以及公益性建設(shè)支出補償問題，標(biāo)志著水務(wù)管理體制改革在全國開始正式實施啟動。

2002年9月，原國家計委、原建設(shè)部和原國家環(huán)?？偩止餐“l(fā)的《關(guān)于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》，要求改革價格機制和管理機制，將產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向確立為城市水務(wù)的發(fā)展方向，進一步完善污水和垃圾處理收費辦法，按照運行維護費用和投資保本微利的原則，逐步提高收費標(biāo)準(zhǔn)。

2002年12月，原建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，指出要開放城市經(jīng)營性行業(yè)，建立政府特許經(jīng)營制度，提出社會資本、國外資金可以采取多種形式參與建設(shè)城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。

2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，允許非公有制資本進入法律法規(guī)未禁入的城市水務(wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域，同時實行政企分開、政資分開、政事分開。

2004年4月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，明確了水價改革的目標(biāo)、原則和政策要求，提出要建立多層次供水價格體系，加快城市供水管網(wǎng)更新改造步伐。

2004年5月，原建設(shè)部《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確了特許經(jīng)營的含義和范圍，確定了特許經(jīng)營的一系列制度。

2005年，水利部《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》，明確了水務(wù)管理體制改革方向是協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，推進水務(wù)統(tǒng)一管理；重申要建立政企分開政事分開的現(xiàn)代水務(wù)管理體制；大力推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進程，逐步建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)運行機制。*陳慧：《中國城市水務(wù)管理體制改革述評》，載于《經(jīng)濟問題》2013年第5期。

2005年，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(非公36條)，支持非公有資本積極參與市政公用事業(yè)投資、建設(shè)和運營，鼓勵非公企業(yè)參與公用企業(yè)、事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營方式改革。

2005年，原建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，明確了市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要性，指出了公用事業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容、組織、方式等。

2008年，全國人大修訂《中華人民共和國水污染防治法》(1984年頒布)，此次修訂確立了超標(biāo)違法原則和排污許可證制度，建立了跨界水污染賠付及水資源保護補償制度，并強化行政措施和完善了法律責(zé)任，對污水行業(yè)的健康發(fā)展具有積極地政策導(dǎo)向。

2008年，住建部《供水、供氣、供熱等公用事業(yè)單位信息公開實施辦法》，提出除保密事項外，涉及用水、用氣、用熱等群眾切身利益的和需要社會公眾廣泛知曉或參加的相關(guān)信息，均應(yīng)當(dāng)予以公開。

2009年，發(fā)改委、住建部《關(guān)于做好城市供水價格管理工作有關(guān)問題的通知》，對調(diào)整供水價格有關(guān)問題進行規(guī)范，實際上表明了政府對于上調(diào)供水價格、推進水價改革的支持態(tài)度。

2011年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出，實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強用水總量控制與定額管理；強化水資源有償使用，嚴(yán)格水資源費的征收、使用和管理，完善污水處理收費制度；繼續(xù)推進水價改革，完善水資源費、水利工程供水價格和城市供水價格政策；積極推行居民用電、用水階梯價格制度。*陳慧：《中國城市水務(wù)管理體制改革述評》，載于《經(jīng)濟問題》2013年第5期。

2013年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》，全面推動最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作。

2014年，水利部會同國家發(fā)改委、環(huán)保部、住建部、農(nóng)業(yè)部等10部委印發(fā)《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實施方案》，細(xì)化了考核內(nèi)容、考核程序、考核評分等，將嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證、嚴(yán)格實施取水許可、嚴(yán)格水資源有償使用、嚴(yán)格地下水管理和保護、強化水資源統(tǒng)一調(diào)度、嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理、加強飲用水水源保護、推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)等內(nèi)容作為考核指標(biāo)。

三、我國城市水務(wù)管理改革政策分析

1.在水務(wù)行政管理體制上，由部門條塊分割、城鄉(xiāng)分割向推進以區(qū)域涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理為標(biāo)志的水務(wù)管理體制方向轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)水務(wù)管理體制的一個特點是城鄉(xiāng)分割和部門分割，造成了“九龍治水”的困局，導(dǎo)致涉水規(guī)劃不協(xié)調(diào)，水源工程與水源配置和調(diào)度不統(tǒng)一；供水與排水、節(jié)水設(shè)施建設(shè)不同步；污水處理與再生水回用不一致，極大地?fù)p害了水資源的配置和利用效率。由部門條塊分割、城鄉(xiāng)分割向水務(wù)一體化管理方向轉(zhuǎn)變，既是水資源開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求，符合水資源的自然屬性和經(jīng)濟屬性，也是水資源優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護的體制保證。

2.在水務(wù)管理運作機制上，由行政控制向政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的方向拓展。原建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》詳細(xì)地說明了開放城市經(jīng)營行業(yè)主張，隨后水利部的《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》也指出要區(qū)分水務(wù)行業(yè)中的公益性項目與經(jīng)營性項目，確定不同的投資機制與運營模式。對于公益性項目，可以采用政府采購的方式，招標(biāo)選擇經(jīng)營者，由公共財政支付費用。對于后者，可以采取市場機制，通過利用特許經(jīng)營、投資補助、招標(biāo)拍賣等方式，吸收社會民間資本參與開發(fā)和投資，在公開、公正、公平的原則下，選擇有資質(zhì)的合格投資者或經(jīng)營者。特許經(jīng)營者在確保提供城市水務(wù)產(chǎn)品或服務(wù)的同時，通過合法經(jīng)營取得合理回報并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險。可見，充分發(fā)揮市場機制在水務(wù)設(shè)計建設(shè)與運營中的作用，推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進程的政策導(dǎo)向是明晰的。

3.在市場結(jié)構(gòu)上，由行政壟斷向市場調(diào)節(jié)和有效競爭轉(zhuǎn)變。這些年水務(wù)管理的基本導(dǎo)向是努力發(fā)展水務(wù)市場化與產(chǎn)業(yè)化，從而進一步建立政府起主導(dǎo)作用、社會大力多元化投資、完整合理的市場運作、企業(yè)高效開發(fā)的水務(wù)機制。向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變的一個基本標(biāo)志是水價調(diào)整政策的完善。從《關(guān)于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》，到《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，再到《關(guān)于做好城市供水價格管理工作有關(guān)問題的通知》，水價調(diào)整的市場化導(dǎo)向越來越明晰，目前，我國的水資源費征收管理政策、污水處理收費政策和城市用水階梯價格政策已經(jīng)基本確立。此外，在水務(wù)行業(yè)內(nèi)引入有效競爭機制已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。針對這種趨勢，水利部的《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》還進一步提出了利用投資主體的多元化改革，以市場為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合的政策主張。

4.在投資體制方面，由投資主體單一化向多元化、多渠道、多層次的水務(wù)投融資機制建設(shè)方向轉(zhuǎn)變。隨著城市水務(wù)開放格局的形成，我國城市水務(wù)正在逐步形成多元化的投融資體制。鼓勵和吸引民間資本以多種形式參與城市水務(wù)建設(shè)已成為有效增加水務(wù)設(shè)施的資金投入，保證城市水務(wù)市場化改革順利進行的重要途徑，從原國家計委2001年下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，到國務(wù)院的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(非公36條)，再到國家“十二五”規(guī)劃綱要，都突出和強調(diào)了水務(wù)多元化的投融資政策導(dǎo)向。