中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”角色定位及其對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的治理研究

梁偉，梁柱平，張珺

●成果報(bào)告Original Articles

中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”角色定位及其對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的治理研究

梁偉1，梁柱平2，張珺3

“政社不分”的缺陷與限制是中國(guó)足球協(xié)會(huì)沒(méi)能有效承擔(dān)職業(yè)聯(lián)賽治理責(zé)任的重要原因。對(duì)此，以中國(guó)足球協(xié)會(huì)的角色錯(cuò)位為研究起點(diǎn)，將中國(guó)足球協(xié)會(huì)實(shí)體化改革、職業(yè)聯(lián)賽管辦分離等命題置于多中心治理研究范式框架內(nèi)，提出并論證中國(guó)足球協(xié)會(huì)角色定位于政府與市場(chǎng)利益主體雙向代理人”的研究假設(shè)，使職業(yè)聯(lián)盟成為具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員并自主運(yùn)營(yíng)聯(lián)賽，分置政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟的職能作為角色定位實(shí)現(xiàn)途徑，并依此構(gòu)建中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽的治理結(jié)構(gòu)，以期為中國(guó)足球的改革實(shí)施提供理論依據(jù)。

中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽；中國(guó)足球協(xié)會(huì)；職業(yè)足球聯(lián)盟；管辦分離

2014年1 月，中國(guó)足球協(xié)會(huì)在其會(huì)員大會(huì)上提交的《中國(guó)足球中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要》（征求意見(jiàn)稿）中提出：“要深化協(xié)會(huì)管理體制改革，力爭(zhēng)使足協(xié)管理科學(xué)化、制度化、實(shí)體化建設(shè)取得較大進(jìn)展”。同時(shí)，參加此次會(huì)議的國(guó)家體育總局副局長(zhǎng)蔡振華也提到：“現(xiàn)在中國(guó)足球協(xié)會(huì)已不再具體組織比賽，而是交給職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)組織，這將更加體現(xiàn)出我們的職業(yè)化”[1]。但是，從2012年《中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽實(shí)施管辦分離改革方案》（試行）所設(shè)計(jì)的行政審批層級(jí)明顯的職業(yè)聯(lián)賽治理架構(gòu)可以看到，中國(guó)足球協(xié)會(huì)“政社不分”的身份特征并沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化，只是政府管控方式的變相呈現(xiàn)，所以該份方案難以達(dá)到政事、政社、政企分離的聯(lián)賽管辦分離基本要求。2014年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議當(dāng)中提出，“要推進(jìn)職業(yè)體育改革、鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)聯(lián)盟”。隨后，國(guó)家體育總局出臺(tái)了《以運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，這些政策指引為我國(guó)職業(yè)足球的發(fā)展提供了改革的契機(jī)。那么，如何借此推動(dòng)中國(guó)足球協(xié)會(huì)的改革并給職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離改革帶來(lái)突破？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，本文以中國(guó)足球協(xié)會(huì)的角色錯(cuò)位作為研究起點(diǎn)，將中國(guó)足球協(xié)會(huì)實(shí)體化改革、聯(lián)賽管辦分離等命題置于多中心治理研究范式框架內(nèi)，提出并論證中國(guó)足球協(xié)會(huì)角色定位于政府與市場(chǎng)主體“雙向代理人”的研究假設(shè)，將職業(yè)聯(lián)盟成為具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員并自主運(yùn)營(yíng)聯(lián)賽，有效分置政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟的職能安排作為角色定位實(shí)現(xiàn)途徑，并依此構(gòu)建中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽的治理結(jié)構(gòu)，以期為中國(guó)足球的改革實(shí)施提供理論依據(jù)。

1 中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”角色定位的理論邏輯

1.1 中國(guó)足球協(xié)會(huì)在職業(yè)聯(lián)賽中的角色錯(cuò)位——“政府單向代理人”

行業(yè)協(xié)會(huì)作為處于政府與市場(chǎng)及其衍生利益主體之間的中介組織，其基本任務(wù)是在于對(duì)本行業(yè)成員的服務(wù)管理、利益代言及協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，同時(shí)也承擔(dān)著填補(bǔ)政府治理空白、為本行業(yè)與政府職能部門(mén)的互動(dòng)交流提供平臺(tái)等任務(wù)。但由于我國(guó)多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)是以政府主導(dǎo)控制的方式所建立，因此一直被視為政府權(quán)力延伸的載體，其作用主要體現(xiàn)在執(zhí)行單向的政府管控思路，而不是整合、代理行業(yè)成員的需求與政府進(jìn)行雙向溝通與博弈。中國(guó)足球協(xié)會(huì)同樣具備上述“政府單向代理人”的身份特征。從中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展歷程看，這種身份特征的缺陷與限制是中國(guó)足球協(xié)會(huì)沒(méi)能有效承擔(dān)職業(yè)聯(lián)賽治理責(zé)任的原因之一。“行政主導(dǎo)型”性質(zhì)的中國(guó)足球協(xié)會(huì)，實(shí)際是作為政府管理足球行業(yè)的輔助工具，是政府通過(guò)轉(zhuǎn)移部分行政管理職能，使自身原有管理權(quán)的保存及其權(quán)力的延伸。同時(shí)，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》第3章第10條第1點(diǎn)和第4章第18條第2點(diǎn)規(guī)定：中國(guó)足球協(xié)會(huì)的會(huì)員資格是“各省、自治區(qū)、直轄市、足球改革重點(diǎn)地區(qū)或城市足球協(xié)會(huì)、各全國(guó)性行業(yè)、系統(tǒng)足球協(xié)會(huì)及中國(guó)人民解放軍足球運(yùn)動(dòng)組織”，職業(yè)聯(lián)賽俱樂(lè)部不具有中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員資格，只能作為沒(méi)有投票權(quán)的代表以列席方式參加會(huì)員代表大會(huì)。由此看出，中國(guó)足球協(xié)會(huì)本質(zhì)及功能主要體現(xiàn)在國(guó)家與地方的原有體制內(nèi)足球管理機(jī)構(gòu)的信息交互與管理，是政府的代理人及其行政指令“上通下達(dá)”的傳遞者，而不是銜接政府與市場(chǎng)利益主體的紐帶和橋梁。這樣，當(dāng)聯(lián)賽俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體與政府職能部門(mén)產(chǎn)生利益沖突時(shí)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)的行為選擇將更多地顧及、體現(xiàn)政府職能部門(mén)的想法和意愿，而非聯(lián)賽俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體的訴求與要求。過(guò)往出現(xiàn)的國(guó)家隊(duì)長(zhǎng)期集訓(xùn)制度、任意改變職業(yè)聯(lián)賽升降級(jí)制度、賽制和競(jìng)賽日程等都是實(shí)際例證。

1.2 中國(guó)足球協(xié)會(huì)在職業(yè)聯(lián)賽中的角色重新定位——政府與市場(chǎng)利益主體的“雙向代理人”

那么，隨著國(guó)家體育總局《以運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》的制定出臺(tái)，基于職業(yè)聯(lián)賽管辦分離趨勢(shì)和要求的中國(guó)足球協(xié)會(huì)改革走向選擇是什么？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，本文試圖在政府與市場(chǎng)利益主體對(duì)待聯(lián)賽管辦分離改革的基本態(tài)度中尋求答案。對(duì)于政府而言，職業(yè)體育聯(lián)賽既是一種市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)也是承擔(dān)社會(huì)義務(wù)與政治責(zé)任的社會(huì)政治組織。2013年12月，國(guó)家體育總局局長(zhǎng)劉鵬在全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議中既闡述了“3大球”職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革的必要性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了不能因?yàn)楦母锒雎灾袊?guó)競(jìng)技體育所承擔(dān)的弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神、增強(qiáng)民族自信心與凝聚力等政治責(zé)任和社會(huì)義務(wù)[2]。2014年11月，中央第十一巡視組在向國(guó)家體育總局反饋巡視情況時(shí)提出“要認(rèn)真解決行政、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)不分問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政事、政社、政企分離，管辦分離”的整改意見(jiàn)，也提出要“大力弘揚(yáng)體育精神，正確處理好競(jìng)技體育與群眾體育的關(guān)系、舉國(guó)體制與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系”等對(duì)體育工作的建議[3]。所以，政府對(duì)待聯(lián)賽管辦分離改革的態(tài)度是政府依舊主導(dǎo)，但會(huì)逐步精簡(jiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能并放權(quán)讓利，既要吸納并適應(yīng)原有體制之外的市場(chǎng)和社會(huì)力量以推進(jìn)改革，也要對(duì)由此形成的新興利益主體進(jìn)行控制和引導(dǎo)，以做到職業(yè)聯(lián)賽改革在政府可控范圍內(nèi)的穩(wěn)定與漸進(jìn)。對(duì)于聯(lián)賽俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體而言，其以利益最大化為基準(zhǔn)，體現(xiàn)出兩面性的態(tài)度。既期望通過(guò)自主成立職業(yè)聯(lián)盟以解決職業(yè)聯(lián)賽當(dāng)中“資本權(quán)力錯(cuò)配”的現(xiàn)象，以及經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)要素由政府掌控、配置等行政干預(yù)問(wèn)題，同時(shí)也不愿意完全脫離政府的管控體系，畢竟中國(guó)職業(yè)足球發(fā)展所需要的后備人才培養(yǎng)、社會(huì)氛圍培育等基礎(chǔ)條件還需要政府運(yùn)用行政手段給予支持[4-5]。另外，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“有問(wèn)題，找政府”的路徑依賴(lài)也讓俱樂(lè)部在面對(duì)內(nèi)外部利益糾紛時(shí)，找不到除政府以外的“裁判員”和協(xié)調(diào)人。如2014賽季，廣州恒大俱樂(lè)部與青島中能俱樂(lè)部的球員轉(zhuǎn)會(huì)爭(zhēng)端最終經(jīng)國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心的介入才得以解決。通過(guò)對(duì)雙方基本態(tài)度的理解可以析出，政府與市場(chǎng)利益主體其實(shí)既是博弈對(duì)手也是伙伴相依，只要對(duì)政府行為與市場(chǎng)行為的權(quán)限范圍達(dá)成共識(shí)，雙方在職業(yè)聯(lián)賽中并非不可共存。劉祖云認(rèn)為，政府與市場(chǎng)利益主體達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)是在于，要有一個(gè)處于雙方之間并將兩者聯(lián)系起來(lái)的中觀層面組織。這個(gè)組織一方面能代表市場(chǎng)利益主體的意愿，與政府職能部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，通過(guò)有序、有組織的表達(dá)影響政府的決策選擇，從而為市場(chǎng)利益主體的利益代言；另一方面，也能積極發(fā)揮仲裁與處理社會(huì)公共事務(wù)的作用，并形成有助于公共秩序穩(wěn)定運(yùn)行的影響能力，從而實(shí)現(xiàn)政治參與[6]。因此，中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)改革方向的要求應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變其“政府單向代理人”的身份特征，成為獲得政府與市場(chǎng)利益主體雙重賦權(quán)的“雙向代理人”。一方面，要獲得政府對(duì)于原有控制的執(zhí)行性、技術(shù)性與操作性職能的實(shí)質(zhì)委托和授權(quán)；另一方面，也要獲得代表和維護(hù)市場(chǎng)主體利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)、內(nèi)部利益關(guān)系協(xié)調(diào)的權(quán)利，以博弈平臺(tái)和載體的形式體現(xiàn)出一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)所應(yīng)當(dāng)具備的政府與市場(chǎng)的橋梁與紐帶功能[7]。既保證了政府對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的控制引導(dǎo)，也要充分保障市場(chǎng)利益主體的自由發(fā)展；既是規(guī)范化政府與市場(chǎng)利益主體博弈的載體，也要成為“縫合”雙方差異，以達(dá)成共識(shí)的交流互動(dòng)平臺(tái)。

2 中國(guó)足球協(xié)會(huì)成為政府與市場(chǎng)利益主體“雙向代理人”的實(shí)現(xiàn)途徑

2.1 中國(guó)足球協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型成為自主性的公共治理主體

結(jié)合李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中對(duì)職業(yè)體育的闡述，以及國(guó)家體育總局針對(duì)直屬事業(yè)單位行政、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)四位一體現(xiàn)狀的改革思路，可以看到，中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽改革發(fā)展變遷的趨勢(shì)為：雖然政府保持對(duì)聯(lián)賽管控能力這個(gè)根本性前提沒(méi)有變化，但是轉(zhuǎn)變政府職能、降低管制行動(dòng)水平以提升制度效率的改革思路表明政府將會(huì)轉(zhuǎn)變管控方式，也就是政府通過(guò)制度化管控與引導(dǎo)、政策刺激，由原來(lái)資源掌控和分配者轉(zhuǎn)型成為宏觀管理的調(diào)控者。此外，雖然當(dāng)前中超聯(lián)賽的市場(chǎng)利益主體開(kāi)始逐步認(rèn)識(shí)到政府對(duì)于職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展的不可或缺，于是由原來(lái)的與政府非合作對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞑┺囊垣@取利益滿(mǎn)足，但如果中國(guó)足球協(xié)會(huì)不與政府職能部門(mén)有效分離而成為一個(gè)獨(dú)立自主的公共治理主體，那么，聯(lián)賽俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體的需求和要求其實(shí)最終仍然會(huì)由政府職能部門(mén)接納并給予回應(yīng)。內(nèi)部成員的關(guān)系協(xié)調(diào)也依然需要政府出面解決，這就意味著本已被精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)變的政府職能將很可能在“宏觀協(xié)調(diào)、規(guī)范市場(chǎng)、保持穩(wěn)定”的名義下重新擴(kuò)展、回歸。這樣，職業(yè)聯(lián)賽管辦分離將會(huì)步入“放權(quán)—難以管理和協(xié)調(diào)—權(quán)利回收”的改革困境。因此，中國(guó)足球協(xié)會(huì)要做到對(duì)政府與市場(chǎng)利益主體的雙向代理，首先就是要將自身轉(zhuǎn)型為一個(gè)處于中觀領(lǐng)域的自主性公共治理主體，與政府治理主體脫鉤，形成合作伙伴而非上下級(jí)附屬關(guān)系，雙方通過(guò)合作、博弈互動(dòng)形成多中心治理網(wǎng)絡(luò)中的一環(huán)，由此對(duì)政府的行政干預(yù)產(chǎn)生約束與限制，以資源交換和對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)知與追求實(shí)現(xiàn)對(duì)足球職業(yè)聯(lián)賽及其我國(guó)男子足球職業(yè)化進(jìn)程的控制目的[8]。

2.2 職業(yè)足球聯(lián)盟成為具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員

中國(guó)足球協(xié)會(huì)成為政府與市場(chǎng)利益主體雙向代理人的另一個(gè)條件是，獲得市場(chǎng)利益主體的信任并賦權(quán)。由聯(lián)賽俱樂(lè)部自發(fā)組織成立職業(yè)足球聯(lián)盟是實(shí)現(xiàn)這個(gè)條件的可行途徑，但職業(yè)足球聯(lián)盟的角色該如何定位？在歐洲地區(qū)的足球職業(yè)聯(lián)賽當(dāng)中，國(guó)家層面的足球協(xié)會(huì)與職業(yè)聯(lián)盟的相互關(guān)系大致可分為2種類(lèi)型。（1）以英格蘭足球超級(jí)聯(lián)賽為代表。英超聯(lián)賽公司（The Premier League）是由20個(gè)俱樂(lè)部合股成立的私立企業(yè)（joint venture），除了遵守英國(guó)足球總會(huì)（The FA）制定的競(jìng)賽規(guī)則以及準(zhǔn)許其持有無(wú)收益分配權(quán)的公司金股之外，公司與足總并無(wú)依附關(guān)系。雙方只在競(jìng)賽事務(wù)（on-filed matters）方面有所交集，英超聯(lián)賽的商業(yè)事務(wù)、人事架構(gòu)安排、利潤(rùn)分配等事宜及其發(fā)展規(guī)劃和策略完全由20家俱樂(lè)部組成的董事會(huì)自主決策[9]。（2）以德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽為代表。德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽委員會(huì)（Die Liga-Fu?ballverband e.V）作為德國(guó)足球協(xié)會(huì)（DFB）27個(gè)會(huì)員之一，自主成立職業(yè)聯(lián)賽公司（Deutsche Fu?ball Liga GmbH，DFL）并負(fù)責(zé)運(yùn)作德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽（甲級(jí)、乙級(jí)聯(lián)賽）的各項(xiàng)具體事務(wù)。但職業(yè)聯(lián)賽委員會(huì)不僅要遵守德國(guó)足球協(xié)會(huì)的規(guī)章制度和會(huì)員管制，同時(shí)也要向德國(guó)足協(xié)上繳3%的聯(lián)賽門(mén)票與轉(zhuǎn)播權(quán)收入，并向地方足球協(xié)會(huì)上繳0.5%的門(mén)票收入和100萬(wàn)歐元的一攬子其他費(fèi)用（1 mio lump sum），并且還要執(zhí)行德國(guó)內(nèi)政部體育事務(wù)局所制定的政策與制度[10]。由上述2國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽治理結(jié)構(gòu)的分析認(rèn)為，值得借鑒的是德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽的協(xié)會(huì)會(huì)員制而不是英超聯(lián)賽的私立公司制。這是因?yàn)?，近年?lái)作為私立公司的英超聯(lián)賽對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化追求已經(jīng)嚴(yán)重影響英格蘭足球的核心利益，如國(guó)際賽事成績(jī)下滑、后備人才匱乏等引發(fā)了社會(huì)和政府機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈質(zhì)疑與批評(píng)，這體現(xiàn)了英國(guó)足總的金股持有制度已經(jīng)難以對(duì)英超聯(lián)賽實(shí)施有效的制衡[11]。與之形成鮮明對(duì)比的是，綜合考量市場(chǎng)與國(guó)家利益要求，設(shè)計(jì)各方制衡機(jī)制與綜合治理架構(gòu)的德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽不僅獲取了良好的經(jīng)濟(jì)利益，也提升了德國(guó)男子足球的整體水平和國(guó)際賽事成績(jī)。2012—2013賽季，德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽（甲級(jí)、乙級(jí)聯(lián)賽）經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到21.72億歐元；2014年，德國(guó)男足國(guó)家隊(duì)獲得世界杯和歐洲21歲以下青年歐錦賽冠軍就是德國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽治理機(jī)制的成功證明[10]。因此，我國(guó)職業(yè)足球聯(lián)盟的定位應(yīng)當(dāng)是作為擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員，專(zhuān)注于收集與接納聯(lián)賽俱樂(lè)部的需求、要求與訴求并給予反饋，同時(shí)積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)俱樂(lè)部之間的互動(dòng)關(guān)系以形成一個(gè)職業(yè)聯(lián)賽自治系統(tǒng)。并且，作為中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員的職業(yè)足球聯(lián)盟既要通過(guò)使用投票表決權(quán)等權(quán)利與其他協(xié)會(huì)成員的合作博弈以影響中國(guó)足球協(xié)會(huì)的決策行為，同時(shí)也要明晰自身的會(huì)員身份并服從中國(guó)足球協(xié)會(huì)的決定與安排。

綜上所述，在中國(guó)足球協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型為處于中觀領(lǐng)域的、自主的、與政府是合作伙伴而非上下級(jí)附屬關(guān)系的公共治理主體的基礎(chǔ)上，使職業(yè)足球聯(lián)盟成為具備實(shí)質(zhì)權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員，給予其自主管理運(yùn)作職業(yè)聯(lián)賽的權(quán)利并通過(guò)協(xié)會(huì)章程等規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行管理和制約，是轉(zhuǎn)變中國(guó)足球協(xié)會(huì)“政府單向代理人”身份特征，成為獲得政府與市場(chǎng)利益主體雙重賦權(quán)“雙向代理人”的基本前提（見(jiàn)圖1）。

2.3 有效分置政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟的職能安排

圖1 本研究的中國(guó)足球協(xié)會(huì)雙向代理政府與市場(chǎng)利益主體的基本理論解釋

中國(guó)足球協(xié)會(huì)雙向代理政府與市場(chǎng)利益主體的實(shí)現(xiàn)前提是，成為獨(dú)立自主的公共治理主體并將職業(yè)足球聯(lián)盟納入為具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的協(xié)會(huì)會(huì)員身份。而實(shí)現(xiàn)這種角色定位的方式則在于要對(duì)政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、職業(yè)足球聯(lián)盟在中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽中的職能安排實(shí)施有效分置。

徐家良[7]從企業(yè)和政府雙重賦權(quán)的研究視角，將我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能定義為政府的社會(huì)公共職能和企業(yè)難以獨(dú)自承擔(dān)但又與其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)的職能向行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行移交而形成的行業(yè)公共職能。他同時(shí)也詳細(xì)闡述了企業(yè)移交的是代表職能、維護(hù)職能與服務(wù)職能，政府移交的屬于中觀與微觀層次，帶有執(zhí)行性、技術(shù)性與操作性的職能，而屬于宏觀層次的決策、規(guī)劃、調(diào)控職能仍由政府自行處理。依據(jù)上述觀點(diǎn)，雖然當(dāng)前成立了職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)和中超聯(lián)賽有限責(zé)任公司，中國(guó)足球協(xié)會(huì)在形式上獲取了代表、維護(hù)和服務(wù)聯(lián)賽俱樂(lè)部的職能，但這并非源于俱樂(lè)部的自覺(jué)、自愿、自發(fā)移交，而是職業(yè)聯(lián)賽在“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”這個(gè)產(chǎn)權(quán)設(shè)置不清、歸屬不明的狀態(tài)下，中國(guó)足球協(xié)會(huì)以“政府單向代理人”身份強(qiáng)制獲取的。此外，中國(guó)足球協(xié)會(huì)“行政、事業(yè)、社團(tuán)”集于一體的現(xiàn)狀，也模糊化了政府行使社會(huì)公共職能與行業(yè)協(xié)會(huì)提供行業(yè)公共職能之間的界限，因此聯(lián)賽俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體的自身職能并非主動(dòng)“移交”給中國(guó)足球協(xié)會(huì)，由此所引發(fā)的不滿(mǎn)、質(zhì)疑與爭(zhēng)議導(dǎo)致雙方關(guān)系演變成長(zhǎng)期的對(duì)抗與非合作博弈。所以，中國(guó)足球協(xié)會(huì)首先要通過(guò)實(shí)體化改革與政府職能部門(mén)進(jìn)行脫鉤分離，承接政府職能部門(mén)“移交”的執(zhí)行性、技術(shù)性與操作性職能，以一個(gè)具有自主性公共治理主體性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)為包括職業(yè)聯(lián)賽在內(nèi)的我國(guó)足球行業(yè)提供一般性的行業(yè)公共職能。而政府在宏觀層次的決策、規(guī)劃、調(diào)控職能則需要借鑒職業(yè)體育發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，由行政介入轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)強(qiáng)調(diào)事前主導(dǎo)和事后規(guī)劃的政策制定與制度設(shè)計(jì)進(jìn)行干預(yù)。其次，要明確中國(guó)足球協(xié)會(huì)所獲取的代表、維護(hù)、服務(wù)俱樂(lè)部的職能是源于俱樂(lè)部自覺(jué)、自愿、自發(fā)的移交。結(jié)合本文前述提出的“賦予職業(yè)足球聯(lián)盟中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員的身份權(quán)利，并由其自主管理運(yùn)作職業(yè)聯(lián)賽”，如果將針對(duì)于職業(yè)聯(lián)賽的行業(yè)公共職能分置給身份為中國(guó)足球協(xié)會(huì)成員的職業(yè)足球聯(lián)盟，那么作為聯(lián)賽俱樂(lè)部的權(quán)益代表，職業(yè)足球聯(lián)盟能真實(shí)表達(dá)他們的利益訴求和意愿要求，有利于獲取俱樂(lè)部自覺(jué)、自愿、自發(fā)移交的代表服務(wù)等職能。最后，得到俱樂(lè)部賦權(quán)的職業(yè)足球聯(lián)盟以具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的會(huì)員身份與其他協(xié)會(huì)成員在中國(guó)足球協(xié)會(huì)這個(gè)整體框架內(nèi)進(jìn)行博弈、合作，對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)提供足球行業(yè)公共職能的決策設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程施加有效力的影響，切實(shí)維護(hù)俱樂(lè)部的利益。這樣才能通過(guò)理清各方的職能權(quán)限邊界，明確定位中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”的角色。

但是，上述政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟在職業(yè)聯(lián)賽當(dāng)中的職能分置安排設(shè)計(jì)其實(shí)還處于較為抽象的理想化模型階段，因?yàn)楹暧^、中觀、微觀職能的定義較為寬泛，所以將職能這個(gè)概念延伸到實(shí)際中的具體化操作層面時(shí)，很可能會(huì)出現(xiàn)不符合理論模型所設(shè)定職能分置的初衷。如很難界定出政府職能部門(mén)的行業(yè)政策制定與指引行為當(dāng)中是否包含不當(dāng)?shù)?、越位的行政干預(yù)，同時(shí)在行業(yè)協(xié)會(huì)自身內(nèi)部，由于成員個(gè)體的現(xiàn)狀與訴求差異，也會(huì)存在“什么權(quán)利和職能可以賦予協(xié)會(huì)，什么不能賦予協(xié)會(huì)而由成員獨(dú)立行使”的爭(zhēng)議。從當(dāng)前國(guó)家對(duì)依法治國(guó)、依法執(zhí)政的強(qiáng)調(diào)，到規(guī)則與信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制基石和道德基礎(chǔ)的社會(huì)共識(shí)，可以析出，只有通過(guò)詳細(xì)的規(guī)則制定與制度安排，才能具體化、細(xì)節(jié)化各方的職能安排，有效防止某一方的職能越位行為。為此，本文將聯(lián)賽俱樂(lè)部、職業(yè)足球聯(lián)盟、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、政府職能部門(mén)、國(guó)家司法與立法機(jī)構(gòu)由微觀到宏觀分列層次后提出，每個(gè)層次的行為者以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)相互博弈、協(xié)調(diào)、妥協(xié)、合作而在高一級(jí)的層次中形成制度安排，由此做到各方在足球職業(yè)聯(lián)賽中職能分置這個(gè)問(wèn)題的抽象到具體化。制度安排形成的具體思路為，首先由聯(lián)賽俱樂(lè)部自主成立職業(yè)足球聯(lián)盟，締結(jié)聯(lián)盟的章程或公約，并共同約定遵守這個(gè)制度安排。其次，上升到中國(guó)足球協(xié)會(huì)層面時(shí)，職業(yè)足球聯(lián)盟與協(xié)會(huì)其他成員通過(guò)博弈、溝通、協(xié)調(diào)形成足協(xié)章程等制度規(guī)范。這樣，無(wú)論是職業(yè)足球聯(lián)盟或是中國(guó)足球協(xié)會(huì)，一方面在聯(lián)賽或是足球行業(yè)公共職能獲取與行使的過(guò)程中會(huì)受到制度規(guī)范的約束；另一方面，通過(guò)這種得到基本認(rèn)同的制度也可以有效引導(dǎo)和協(xié)調(diào)成員的行為與矛盾。最后，中國(guó)足球協(xié)會(huì)與政府職能部門(mén)作為相互獨(dú)立的公共治理主體在進(jìn)行賦權(quán)、職能提供、職能移交等互動(dòng)行為時(shí)，受到國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)提供以及司法審查制約。綜上所述，各方以相互博弈、協(xié)調(diào)、妥協(xié)、合作的方式，將職能分置的具體細(xì)節(jié)體現(xiàn)在每一個(gè)層次的規(guī)章制度安排當(dāng)中，從而明晰各方職能的行使界限及其利益權(quán)限，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在法律、規(guī)章、制度的框架內(nèi)使市場(chǎng)在職業(yè)聯(lián)賽資源配置中起決定性作用以及更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用（見(jiàn)圖2）。

圖2 政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟在聯(lián)賽中的職能分置安排設(shè)計(jì)

3 基于中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”角色定位的中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽治理結(jié)構(gòu)

本文基于前述對(duì)中國(guó)足球協(xié)會(huì)成為政府與市場(chǎng)利益主體“雙向代理人”的假設(shè)論證，以及政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟在我國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽中的職能分置析出[12-13]，嘗試設(shè)計(jì)有助于實(shí)質(zhì)達(dá)成“政事、政社、政企分開(kāi)，管辦分離”的中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽治理架構(gòu)。

首先，針對(duì)俱樂(lè)部等市場(chǎng)利益主體，應(yīng)當(dāng)在俱樂(lè)部聯(lián)合賦權(quán)組建職業(yè)足球聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，允許聯(lián)盟以成立職業(yè)聯(lián)賽公司的方式對(duì)中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽進(jìn)行自治管理和運(yùn)營(yíng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種職業(yè)聯(lián)賽公司與當(dāng)前政企不分，只是聯(lián)賽內(nèi)設(shè)商業(yè)部門(mén)的中超聯(lián)賽有限責(zé)任公司有著本質(zhì)差異。該公司必須是一個(gè)完全由聯(lián)賽俱樂(lè)部作為股東組成，并由股東進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)和債務(wù)承擔(dān)的有限責(zé)任公司，公司的股東大會(huì)是公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。公司運(yùn)營(yíng)必須具備的重要事項(xiàng)表決、利益分配、人事任免、股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完全由公司內(nèi)部自主決定，職業(yè)聯(lián)賽的基本事務(wù)、對(duì)具體事項(xiàng)決策等歸置于公司自治的框架中，依據(jù)公司章程進(jìn)行。由此，中超聯(lián)賽俱樂(lè)部投資人從市場(chǎng)交易獲得并以特定的生產(chǎn)組織形式為載體投入到中超聯(lián)賽收益價(jià)值形成過(guò)程中的主體分離性勞動(dòng)，其作為中超聯(lián)賽經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)要素必然能夠得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，凸顯出職業(yè)體育聯(lián)賽“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的理念，從而保障聯(lián)賽俱樂(lè)部投資人的權(quán)利和基本要求[5]。

其次，針對(duì)作為政府職能部門(mén)的國(guó)家體育總局及其下屬單位足球運(yùn)動(dòng)管理中心，應(yīng)當(dāng)依據(jù)2013年11月施行的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。與中國(guó)足球協(xié)會(huì)人事安排、財(cái)務(wù)制度等脫鉤并向其移交行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)許可等一系列執(zhí)行性、操作性和技術(shù)性的行業(yè)公共職能，將工作重心移到中國(guó)競(jìng)技體育領(lǐng)域及其足球領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略、政策等制定、實(shí)施與監(jiān)管等宏觀職能方面。

再次，中國(guó)足球協(xié)會(huì)，依據(jù)《國(guó)際足球聯(lián)合會(huì)章程》的規(guī)定，以及我國(guó)“舉國(guó)體制下競(jìng)技體育職業(yè)化”的框架限制，中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽隸屬于中國(guó)足球協(xié)會(huì)的管理權(quán)限范圍之內(nèi)。但足協(xié)的管理應(yīng)當(dāng)是以協(xié)會(huì)內(nèi)部管理規(guī)章制度安排、聯(lián)賽授權(quán)、協(xié)議聯(lián)賽利潤(rùn)上交等制衡職業(yè)足球聯(lián)盟的方式進(jìn)行，而不是直接介入中超聯(lián)賽的具體事務(wù)，干預(yù)或影響職業(yè)足球聯(lián)盟及其職業(yè)聯(lián)賽公司的自主和自治。

最后，依據(jù)2014年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，政府職能部門(mén)、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、職業(yè)足球聯(lián)盟、俱樂(lè)部以及其他與中超聯(lián)賽具有利益關(guān)系的利益主體都必須遵守相應(yīng)的法律規(guī)章制度，主體間的關(guān)系互動(dòng)和行為、內(nèi)部章程規(guī)則制定與實(shí)施過(guò)程都要受到立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的司法審查、監(jiān)督，對(duì)各方在中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽當(dāng)中的活動(dòng)進(jìn)行法制約束（見(jiàn)圖3）。

圖3 基于中國(guó)足球協(xié)會(huì)“雙向代理人”角色定位的中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建

4 結(jié)論

得到政府與市場(chǎng)利益主體的雙重信任與賦權(quán)是一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的存在基礎(chǔ)，也是行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要依據(jù)。因此，中國(guó)足球協(xié)會(huì)的改革方向必然是要將自身定位于政府與市場(chǎng)利益主體的“雙向代理人”，這樣才能既做到市場(chǎng)在職業(yè)聯(lián)賽資源配置中起決定作用，也保證政府對(duì)聯(lián)賽發(fā)展的規(guī)制和引導(dǎo)。而這種角色定位的實(shí)現(xiàn)途徑是在于使職業(yè)足球聯(lián)盟成為具有實(shí)質(zhì)權(quán)利的中國(guó)足球協(xié)會(huì)會(huì)員并自主管理運(yùn)作職業(yè)聯(lián)賽，并且在各種法律、規(guī)章和制度的約束框架內(nèi)分置政府、中國(guó)足球協(xié)會(huì)與職業(yè)足球聯(lián)盟在職業(yè)聯(lián)賽當(dāng)中的職能安排。由此才能有效實(shí)現(xiàn)中國(guó)足球協(xié)會(huì)實(shí)體化改革目標(biāo)，以及中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離。

[1]新華網(wǎng).訪(fǎng)蔡振華（上）：協(xié)會(huì)實(shí)體化是趨勢(shì)，不無(wú)為而治[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/sports/2014-01/21/c_126039656.htm.

[2]華奧星空.劉鵬在2014全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議上講話(huà)（全文）[EB/OL]. http：//www.sports.cn/zt/2014juzhanghui/ywsd20 13-12-24/2298026_3. html.

[3]國(guó)家體育總局.中央第十一巡視組向國(guó)家體育總局反饋巡視情況[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1227/5843489.html.

[4]梁偉.基于資本權(quán)力錯(cuò)配與重置的中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽股權(quán)管辦分離研究[J].體育科學(xué)，2013，33（01）：17-22.

[5]梁偉.基于經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)要素全周期價(jià)值貢獻(xiàn)的中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽收益分配機(jī)制研究[J].體育科學(xué)，2014，34（06）：42-48.

[6]劉祖云.政府與市場(chǎng)的關(guān)系：雙重博弈與伙伴相依[J].江海學(xué)刊，2006（02）：106-111.

[7]徐家良.雙重賦權(quán)：中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的基本特征[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，5（01）：34-38.

[8]任丙強(qiáng)，曹慶萍，雷強(qiáng).“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展路徑研究：治理理論途徑的建構(gòu)[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，24（01）：6-10.

[9]DELOITTE LLP.Premier League handbook season 2014/2015[M].London：The Football Association Premier League Limited，2014.

[10]CHRISTIAN P.BundesLiga Report 2014[R].Frankfurt：Deutsche Fussball Liga GmbH，2014.

[11]HOUSE OF COMMONS，CULTURE，MEDIA AND SPORT COMMITTEE.Football Governance：Seventh Report of Session 2010-12[R]. London：The Stationery Office Limited，2011.

[12]梁偉，梁柱平.中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽經(jīng)濟(jì)收益分配機(jī)制[J].西安體學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）：7-11.

[13]鄭璐.中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律處罰制度設(shè)計(jì)研究[J].西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）：31-34.

ChinaFootballAssociation’sDual-AgencyRoleintheGovernanceStructureofProfessionalFootballLeague

LIANG Wei1，LIANG Zhuping2，ZHANG Jun3
（1.Dept.of PE，Jinan University，Guangzhou 510632，China；2.School of PE，Guangxi Normal University，Guilin 541004，China；3. School of Economy，Jinan University，Guangzhou 510632，China）

China Football Association did not able to assume responsibility for professional league management effectively because its relationship with govern?ment subsidiary.So the reformation of China Football Association has become a crucial issue to the development of professional league.In this study，propose to the China football association“dual-agency”as the hypotheses.And precipitation professional football guild to be the member of China Football Association and run the league independently，then re-allocate the functions between the government and the China Football Association and the professional football guild in the pro-football league.Finally，design the governance structure of the China football Super League.

Football Professional League of China；China Football Association；professional football guild；division between government administration and market operation.

G 80-05

：A

：1005-0000（2014）06-484-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.06.005

2014-06-14；

2014-10-26；錄用日期：2014-10-27

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13CTY005）；國(guó)家體育總局體育社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：1708SS12101）

梁偉（1981-），男，廣西桂林人，博士，副教授，研究方向?yàn)槁殬I(yè)體育。

1.暨南大學(xué)體育部，廣東廣州510632；2.廣西師范大學(xué)體育學(xué)院，廣西桂林541004.3.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632。