我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政投入現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

花楷，蘭自力，劉志云

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我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政投入現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

花楷1，蘭自力1，劉志云2

體育公共服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，是典型的公共產(chǎn)品。因此，財(cái)政投入是政府關(guān)于體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，關(guān)系到體育公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。采用文獻(xiàn)資料、邏輯分析和專家訪談等方法，在對(duì)我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政投入進(jìn)行詮釋的基礎(chǔ)上，探究當(dāng)前體育公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀和財(cái)政投入不力的主要原因，并依據(jù)以上分析提出完善策略。表明，當(dāng)前體育公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀為：財(cái)政投入雖然穩(wěn)步增長(zhǎng)，但總量仍然不足；財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均等；政府對(duì)體育公共服務(wù)多元投入的引導(dǎo)不夠。財(cái)政投入不力的主要原因是：社會(huì)和體育公共服務(wù)當(dāng)前所處發(fā)展階段的客觀體現(xiàn)；政府的體育公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)力不匹配；體育公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制和評(píng)價(jià)體系不健全；政府在體育公共服務(wù)多元化供給中的職能定位不準(zhǔn)確。完善財(cái)政投入體系、推進(jìn)體育公共服務(wù)發(fā)展的對(duì)策是：樹(shù)立體育公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，優(yōu)化體育公共服務(wù)財(cái)政投入的框架，健全體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，引領(lǐng)體育公共服務(wù)多元化供給。

體育公共服務(wù)；財(cái)政投入；均等化；多元化

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。體育公共服務(wù)是基本公共服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，《決定》對(duì)我國(guó)公共服務(wù)供給提出了改革思路和目標(biāo)，是今后體育公共服務(wù)發(fā)展總的綱領(lǐng)。同時(shí)，改革開(kāi)放歷經(jīng)35年，我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，目前正處于人均GDP由6 000美元到8 000美元的關(guān)鍵發(fā)展階段。人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品相對(duì)短缺之間的矛盾日益凸顯。這一矛盾在體育公共服務(wù)方面尤為突出。提高體育公共服務(wù)的水平和質(zhì)量是社會(huì)發(fā)展到這一階段必須面對(duì)的問(wèn)題，是公眾對(duì)體育公共服務(wù)的內(nèi)在需要。體育公共服務(wù)是典型的公共產(chǎn)品。根據(jù)政府基本職能、財(cái)政特性以及人力資本投資理論分析，都需要政府財(cái)政對(duì)其投入[3]。體育公共服務(wù)的財(cái)政投入是國(guó)家對(duì)體育公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)的重要方面，是體育公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是政府滿足社會(huì)體育需要的主要手段，是政府向社會(huì)提供體育公共服務(wù)財(cái)政工作指導(dǎo)原則的具體體現(xiàn)[4]。所以，研究體育公共服務(wù)財(cái)政投入是改善和提高當(dāng)前體育公共服務(wù)水平的首要前提。

現(xiàn)有國(guó)內(nèi)關(guān)于體育公共服務(wù)的研究大多來(lái)源于公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，研究視角也較多從政治學(xué)、管理學(xué)出發(fā)，但體育公共服務(wù)的政府財(cái)政投入作為體育公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)前存在的不足引起了一些學(xué)者的關(guān)注。李麗[5]、劉玉[6]和樊炳有[7]依據(jù)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、供給體制及各類供給模式，從宏觀上較為全面地論述了當(dāng)前體育公共服務(wù)財(cái)政投入的問(wèn)題。馮國(guó)有[8]、劉亮[9]、藍(lán)國(guó)彬[10]和胡偉[11]著重從非均等化角度，結(jié)合實(shí)證客觀理性地分析體育公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀、影響因素及完善途徑。朱毅然[12]、賴其軍[13]和馮維勝[14]分別從政府購(gòu)買和公共體育資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)角度對(duì)財(cái)政的多元化投入和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了論證。邵偉鈺[15]和何國(guó)民[16]分別運(yùn)用DEA模型和協(xié)整理論等數(shù)學(xué)建模手段對(duì)相關(guān)財(cái)政投入數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析。國(guó)外學(xué)者結(jié)合本國(guó)財(cái)政制度和體育公共服務(wù)供需現(xiàn)狀進(jìn)行研究。SHUMPETER[17]圍繞國(guó)家制度、財(cái)稅體制、社會(huì)變革與公共服務(wù)，研究怎樣借助國(guó)家財(cái)稅手段提高社會(huì)公共服務(wù)。STEWARTB[18]分析澳大利亞如何用體育公共服務(wù)三維主體機(jī)制改善政府財(cái)政投入體系及運(yùn)轉(zhuǎn)模式。ENJOLRAS[19]結(jié)合挪威體育生活白皮書“Changing Sport Life”，探討政府通過(guò)財(cái)政政策制定實(shí)現(xiàn)新組合主義模式（Neo-Corporatist Model）”。MICK GREEN[20]重點(diǎn)分析通過(guò)財(cái)政力量，借助經(jīng)濟(jì)手段，改變社會(huì)中上階層人群能夠更多機(jī)會(huì)獲得體育資源的現(xiàn)狀。總體而言，這些研究成果為改善我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政投入提出了寶貴建議。但目前，學(xué)界針對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政投入的研究成果較少，研究也多是針對(duì)體育公共服務(wù)的某一方面，用財(cái)政相關(guān)知識(shí)進(jìn)行分析，較少能夠著眼于財(cái)政本身，圍繞財(cái)政投入本質(zhì)內(nèi)容展開(kāi)全面闡述。

本研究緊緊圍繞財(cái)政投入的4個(gè)基本問(wèn)題（財(cái)政投入“達(dá)到什么目的”、資金“怎么來(lái)”、政府“怎么用”、行業(yè)“怎么管”），分析體育公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出完善體育公共服務(wù)財(cái)政投入的政策建議。（1）“達(dá)到什么目的”是指向公眾提供高水平、均等化的體育公共服務(wù)。（2）在資金“怎么來(lái)”方面，目前我國(guó)體育公共服務(wù)還是由各級(jí)政府主導(dǎo)投入，主要包括2個(gè)部分：由本級(jí)政府投入，這是財(cái)政投入的主體；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于本級(jí)政府的財(cái)政能力相對(duì)固定，那么“增量”則體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付上，這同樣也是體育公共服務(wù)均等化的主要手段。（3）在財(cái)政資金“怎么用”方面，主要考慮財(cái)政資金如何使用才能達(dá)到最大效率和投到哪些具體項(xiàng)目中，涉及財(cái)政資金在體育公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)和政府在多元化供給中的職能定位和作用發(fā)揮。（4）行業(yè)“怎么管”包括2個(gè)部分：政府自身的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)和政府對(duì)體育公共服務(wù)的市場(chǎng)監(jiān)管[21]。同時(shí)，體育公共服務(wù)的詞眼是“公共”兩字，為了滿足無(wú)差別的公眾對(duì)體育的需求，緊緊關(guān)系到最基本的民生問(wèn)題，是除個(gè)人一切特質(zhì)，每個(gè)無(wú)差別的人對(duì)于體育的需求，即為體育公共服務(wù)最本質(zhì)的所指。學(xué)界一般將體育按照職能與對(duì)象劃分為競(jìng)技體育、學(xué)校體育和群眾體育。學(xué)校體育具有其界定標(biāo)志——學(xué)校，對(duì)象是特定的學(xué)生；競(jìng)技體育則具有強(qiáng)烈的行業(yè)和職業(yè)特征；而群眾體育對(duì)象正是無(wú)差別的公眾。因此，群眾體育是體育公共服務(wù)最本質(zhì)的內(nèi)容。在當(dāng)前對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政投入尚未進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)的前提下，采用群眾體育財(cái)政投入為例論證體育公共服務(wù)財(cái)政投入具有代表性和可行性。

1 體育公共服務(wù)財(cái)政投入的現(xiàn)狀

1.1 財(cái)政投入雖然穩(wěn)步增長(zhǎng)，但總量仍然不足

雖然在當(dāng)前的體育公共服務(wù)供給中，初步形成了企業(yè)、個(gè)人、非營(yíng)利組織等多種市場(chǎng)和社會(huì)主體參與的局面，但政府的財(cái)政投入仍然是體育公共服務(wù)最主要的來(lái)源，特別是基本體育公共服務(wù)項(xiàng)目幾乎完全依靠政府財(cái)政投入。所以，財(cái)政投入決定了體育公共服務(wù)水平。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)政府可支配資金逐年增加，對(duì)體育公共服務(wù)的財(cái)政投入也呈逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。由中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2009—2011年）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年我國(guó)群眾體育經(jīng)費(fèi)投入為211 944.4萬(wàn)元，2010年為223 684.8萬(wàn)元，2011年為266 174萬(wàn)元，但總量仍然不足，表現(xiàn)在2個(gè)方面。（1）人均體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足。2009年，我國(guó)人均群眾體育經(jīng)費(fèi)為1.59元，2010年為1.67元，2011年為1.97元，雖然人均經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步提升，但仍然不足2元，尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)更加短缺，完全不能滿足基本體育公共服務(wù)需求。（2）體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入占體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)比例較小。雖然當(dāng)前體育公共服務(wù)逐漸引起社會(huì)重視，但其在體育事業(yè)投入中所占比重沒(méi)有與其重要地位相對(duì)等。2009—2011年我國(guó)體育事業(yè)與群眾體育財(cái)政投入對(duì)比可知，體育公共服務(wù)投入占整個(gè)體育事業(yè)投入比例相對(duì)較?。ㄒ?jiàn)圖1）。

圖1 2009—2011年體育事業(yè)與群眾體育財(cái)政投入對(duì)照?qǐng)D

1.2 財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均等

1.2.1 地域之間差距較大通過(guò)“中部崛起”“西部大開(kāi)發(fā)”等戰(zhàn)略，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有了長(zhǎng)足發(fā)展，但與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距仍然明顯。根據(jù)財(cái)政“量入為出”原則，政府自身財(cái)政能力的差距導(dǎo)致在體育公共服務(wù)投入總量、人均經(jīng)費(fèi)上造成了較大差距。由2011年部分省市人均群眾體育投入情況可以得出，不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致體育公共服務(wù)投入差距明顯。如上海人均群眾體育投入達(dá)到11.4元，北京5.3元，但反觀欠發(fā)達(dá)省份，如安徽人均為0.8元，貴州0.9元，最低的青海省人均只有0.1元（見(jiàn)圖2）。

圖2 2011年部分省市人均群眾體育投入統(tǒng)計(jì)圖

1.2.2 城鄉(xiāng)、項(xiàng)目投入水平不合理當(dāng)前在農(nóng)村與城市的優(yōu)先投入和具體項(xiàng)目的優(yōu)先選擇之間存在不合理偏向。前者主要表現(xiàn)在，財(cái)政投入對(duì)城市體育公共服務(wù)有所偏向。農(nóng)村地區(qū)由于自身財(cái)政能力有限，較城市相比，在信息傳遞和溝通上存在天然弱勢(shì)，加上政府追求政績(jī)、快出顯性成果的需求，導(dǎo)致在體育公共服務(wù)投入上優(yōu)先對(duì)城市“錦上添花”，而忽視對(duì)農(nóng)村、貧困地區(qū)的“雪中送炭”。后者主要表現(xiàn)在，政府將財(cái)政投入重點(diǎn)放在標(biāo)志性的大型運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館或賽事方面，而忽視公眾身邊日常具體的體育公共服務(wù)，導(dǎo)致公眾不能便捷地享受到體育公共服務(wù)各項(xiàng)設(shè)施與大型現(xiàn)代體育場(chǎng)館閑置的矛盾，使體育公共服務(wù)難以真正惠民。

1.3 政府對(duì)體育公共服務(wù)多元投入的引導(dǎo)不夠

當(dāng)前體育公共服務(wù)軟硬件不斷改善，公眾體育鍛煉積極性不斷提高，體育公共服務(wù)水平持續(xù)提升，這些成績(jī)的取得絕大部分應(yīng)歸功于政府的直接投資。但各級(jí)政府所提供的體育公共服務(wù)已經(jīng)不能滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求，積極引導(dǎo)市場(chǎng)投入是擴(kuò)大體育公共服務(wù)供給的重要途徑。但就現(xiàn)狀來(lái)看，體育公共服務(wù)整體存在市場(chǎng)化程度和參與層次不高等不足，主要表現(xiàn)在2個(gè)層面。（1）在體育公共服務(wù)開(kāi)展相對(duì)較好的城市，政府對(duì)市場(chǎng)缺乏科學(xué)引導(dǎo)和整體規(guī)劃，導(dǎo)致參與個(gè)體規(guī)模小而散，難以形成合力，市場(chǎng)能力不強(qiáng)，仍處在初級(jí)階段。（2）在體育公共服務(wù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，沒(méi)有或只有少量企業(yè)和個(gè)人從事體育公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)處于萌芽階段，無(wú)論從量，還是質(zhì)上，都存在很大差距，供給幾乎完全依靠政府。

2 體育公共服務(wù)財(cái)政投入不力的原因

2.1 社會(huì)和體育公共服務(wù)當(dāng)前所處發(fā)展階段的客觀體現(xiàn)

我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的中期階段，政府處于由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是完善公共服務(wù)供給的重要階段。政府原有的執(zhí)政理念、發(fā)展模式以及政績(jī)觀還沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。而財(cái)政對(duì)體育公共服務(wù)投入不能為GDP帶來(lái)直接提升，并且體育公共服務(wù)最重要的內(nèi)容是群眾性日?；A(chǔ)體育的開(kāi)展，是一個(gè)“潤(rùn)物無(wú)聲”“細(xì)致入微”的形式和過(guò)程，具有見(jiàn)效較慢、投入較多的特點(diǎn)。這與當(dāng)前政府“唯GDP”和快出成績(jī)、出顯性成績(jī)的要求有所背離。同時(shí)，我國(guó)體育公共服務(wù)也正處在剛剛起步階段，在制度、設(shè)施、投入、管理和保障等方面都存在不足、亟待提高。所以，公眾日益增長(zhǎng)的體育公共服務(wù)需求不能得到很好的滿足是當(dāng)前社會(huì)和體育公共服務(wù)所處發(fā)展階段的必然體現(xiàn)。

2.2 政府的體育公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)力不匹配

各級(jí)政府在履行體育公共服務(wù)職能中所擔(dān)負(fù)的事權(quán)與其具有的財(cái)政能力存在不對(duì)等現(xiàn)象。在體育公共服務(wù)事權(quán)方面，我國(guó)是五級(jí)政府架構(gòu)，雖然憲法原則上對(duì)中央和地方政府的職責(zé)作了相應(yīng)規(guī)定，但實(shí)際兩者事權(quán)大致相同，地方政府所承擔(dān)的事權(quán)可以看作是中央事權(quán)的地方縮小版。在財(cái)力方面，我國(guó)從1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制，各級(jí)政府分灶吃飯、自求平衡，總體上財(cái)力向高層政府集中，產(chǎn)生了上級(jí)政府分享下級(jí)政府稅收的財(cái)政收入“層層上收”的現(xiàn)象，加大了低一級(jí)政府的財(cái)政壓力。上下級(jí)政府出現(xiàn)了體育公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)力錯(cuò)位，上級(jí)政府集中較多財(cái)力，下級(jí)政府集中較多事權(quán)。同時(shí)，隨著事權(quán)下移，特別是在體育公共服務(wù)事權(quán)得到?jīng)]有明確規(guī)定的情況下，自然由下一級(jí)政府承擔(dān)，這進(jìn)一步加劇了下一級(jí)政府的財(cái)政困難，出現(xiàn)了基層政府體育公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)力不匹配的現(xiàn)象。

2.3 體育公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制和評(píng)價(jià)體系不健全

到目前為止，各級(jí)政府沒(méi)有針對(duì)體育公共服務(wù)投入規(guī)模和所占比例出臺(tái)明確的規(guī)定和要求，沒(méi)有與公共服務(wù)總投入或GDP等硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相關(guān)聯(lián)來(lái)確保對(duì)體育公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入。如政府規(guī)定教育投入要占GDP的4%，這是在制度和規(guī)定上對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入進(jìn)行了保障和要求。當(dāng)前制度和規(guī)定的缺失，造成政府在體育公共服務(wù)投入方面出現(xiàn)了較大的隨意性，為投入的保障帶來(lái)困難。在日常政府工作中，通常根據(jù)所在政府的實(shí)際財(cái)政條件和領(lǐng)導(dǎo)的主觀意愿采用所謂的“一事一議”制度，財(cái)政投入存在極大的不穩(wěn)定性。同時(shí)，體育公共服務(wù)也缺乏較為權(quán)威、具有實(shí)際可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致其評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性存在疑問(wèn)，得出的結(jié)果不能客觀反映現(xiàn)實(shí)情況，不能指導(dǎo)體育公共服務(wù)的科學(xué)發(fā)展，最終影響政府投入的積極性。

2.4 政府在體育公共服務(wù)多元化供給中的職能定位不準(zhǔn)確

我國(guó)政府因其發(fā)展歷史上的客觀原因，一直都是所謂的“全能政府”，導(dǎo)致在體育公共服務(wù)多元化供給中往往出現(xiàn)所謂的“泛化”現(xiàn)象。政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)對(duì)幾乎所有的體育公共服務(wù)事務(wù)進(jìn)行管理。在體育公共服務(wù)供給市場(chǎng)化中，政府事無(wú)巨細(xì)地直接投入、管理，身兼投資者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者多種職能，沒(méi)有找準(zhǔn)自身定位。政府過(guò)多直接參與體育公共服務(wù)的各項(xiàng)事務(wù)，沒(méi)有積極引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)主體參與，沒(méi)有充分“放權(quán)”給市場(chǎng)，特別是在市場(chǎng)能夠做好的領(lǐng)域，政府仍然涉及，甚至出現(xiàn)了與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。政府在體育公共服務(wù)多元化供給中職能定位不準(zhǔn)確，加大了原本有限的財(cái)政資金壓力，造成體育公共服務(wù)供給上的困境。

3 完善體育公共服務(wù)財(cái)政投入的對(duì)策

3.1 樹(shù)立體育公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的理念

3.1.1 統(tǒng)籌基本均等化的供給“底線”與多元化的發(fā)展“主線”體育公共服務(wù)有2個(gè)發(fā)展目標(biāo)：（1）實(shí)現(xiàn)基本體育公共服務(wù)均等化，即政府向公眾提供標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)一致的基本體育公共服務(wù)，這是最低要求，是“底線”；（2）多元化，相對(duì)于均等化的“底線”，多元化是進(jìn)一步的發(fā)展目標(biāo)。從體育公共服務(wù)個(gè)性化和多元化出發(fā)，密切了解公眾需求，依靠市場(chǎng)、借助競(jìng)爭(zhēng)，是未來(lái)體育公共服務(wù)發(fā)展的“主線”。實(shí)踐中，要充分理解體育公共服務(wù)的基本均等，不是平均主義，既不能“鞭打快?！?，也不能“養(yǎng)懶漢”，注意防止冒進(jìn)思想，要充分考慮實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，分清輕重緩急。統(tǒng)籌好2個(gè)層次的工作，在守住、做好均等化“底線”的同時(shí)，注意“多元化”的發(fā)展，切實(shí)做到底線和主線相互促進(jìn)、統(tǒng)籌發(fā)展。

3.1.2 統(tǒng)籌公平和效率體育公共服務(wù)的公平是指，公眾無(wú)差別地享受基本體育公共服務(wù)；效率是指，資金投入與為公眾帶來(lái)體育享受提升的比例。在體育公共服務(wù)財(cái)政投入中要處理好兩者之間的關(guān)系。首先，要客觀地、分階段地理解兩者的定義和目標(biāo)。其次，科學(xué)辯證地看待兩者之間的關(guān)系，實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)到體育公共服務(wù)在地域之間、人群之間的現(xiàn)實(shí)差異。在發(fā)展中統(tǒng)籌好公平和效率，讓效率為公平服務(wù)，讓公平促進(jìn)效率發(fā)展，共同為體育公共服務(wù)發(fā)展服務(wù)。再次，政府應(yīng)綜合運(yùn)用財(cái)政、行政、市場(chǎng)等多種手段，而不僅依靠行政命令，特別要注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升效率。最后，在具體方式中，在保證效率的基礎(chǔ)上，充分考慮該種模式對(duì)社會(huì)公平有無(wú)妨礙，在效率與公平中找到平衡。

3.1.3 統(tǒng)籌管理與服務(wù)體育公共服務(wù)的管理與服務(wù)是同一問(wèn)題的2個(gè)方面。政府要兼顧管理體育公共服務(wù)事業(yè)和向公眾提供體育公共服務(wù)，要站在服務(wù)型政府的高度來(lái)審視管理與服務(wù)的統(tǒng)一性。只有正確把握兩者的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，才能抓住體育公共服務(wù)發(fā)展的主流和主要矛盾。首先，體育公共服務(wù)管理和服務(wù)在主體和客體方面是同一的，管理者即服務(wù)者，被管理者即服務(wù)對(duì)象。體育公共服務(wù)的管理者是政府，同時(shí)政府也是服務(wù)者；被管理者是公眾，同時(shí)公眾也是服務(wù)對(duì)象。其次，體育公共服務(wù)管理與服務(wù)的最終目的也是同一的，都是為了向公眾提供更好的體育公共服務(wù)。所以，要把握好“管理就是服務(wù)”“寓管理于服務(wù)中”，統(tǒng)籌好兩者之間的關(guān)系，在管理中注重增強(qiáng)服務(wù)理念，使體育公共服務(wù)的管理更加科學(xué)化、人性化、規(guī)范化。

3.2 優(yōu)化體育公共服務(wù)財(cái)政投入的框架

3.2.1 加快服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，努力提高公共服務(wù)能力（1）轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念。只有理念的轉(zhuǎn)變才能帶動(dòng)整體工作的改進(jìn)，特別是要改變政府原有的“唯GDP”政績(jī)觀，為體育公共服務(wù)發(fā)展提供寬松環(huán)境。（2）科學(xué)地做好政府職能分析，合理規(guī)劃和界定政府體育公共服務(wù)事權(quán)的邊界，建立各級(jí)政府的職能目標(biāo)體系。（3）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，運(yùn)用多種手段和方式拓展供給來(lái)源。（4）進(jìn)一步簡(jiǎn)化事務(wù)性管理程序。源頭上，劃清各個(gè)部門在體育公共服務(wù)事務(wù)中的具體職能和權(quán)限，避免“多重管理”或“踢皮球”現(xiàn)象；終端上，對(duì)各具體事務(wù)進(jìn)行歸類，并對(duì)社會(huì)公眾從需求的終端入手，自下而上地理清解決途徑；過(guò)程上，采用在公共事務(wù)集中辦理點(diǎn)進(jìn)行一站式受理，縮減辦事程序和時(shí)間。從“源頭上”“終端上”“過(guò)程中”3個(gè)節(jié)點(diǎn)入手，進(jìn)一步簡(jiǎn)化事務(wù)性管理程序，切實(shí)提高政府體育公共服務(wù)事務(wù)能力和效率。

3.2.2 厘清事權(quán)范圍，建立根據(jù)體育公共服務(wù)事權(quán)來(lái)確定財(cái)力的財(cái)政投入機(jī)制中央政府主要是在全國(guó)層面、宏觀上把握發(fā)展方向和進(jìn)行資源調(diào)配，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)體育公共服務(wù)的相對(duì)均等。地方政府是所在轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)的第一責(zé)任人和具體實(shí)施者，主要針對(duì)所在轄區(qū)、范圍較小、責(zé)任與收益明確歸屬本轄區(qū)的項(xiàng)目。

中央政府的體育公共服務(wù)具體事權(quán)主要包括3類：（1）全國(guó)性體育公共服務(wù)項(xiàng)目，主要指純公共產(chǎn)品性質(zhì)的體育公共服務(wù)，如全國(guó)的全民健身計(jì)劃、全國(guó)性的體育公共服務(wù)政策和發(fā)展計(jì)劃等項(xiàng)目；（2）受眾主體在地方，但由于正外溢性，有助于全國(guó)體育公共服務(wù)水平提高，并且投入成本很難分?jǐn)偟捻?xiàng)目，如青少年體育公共服務(wù)、殘疾人群體育公共服務(wù)等；（3）由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來(lái)的體育公共服務(wù)不均等而進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

各級(jí)地方政府的體育公共服務(wù)具體事權(quán)主要包括：（1）嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的體育公共服務(wù)政策和規(guī)定；（2）在充分調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身財(cái)政能力，制定本轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，并在財(cái)政預(yù)算中嚴(yán)格執(zhí)行；（3）做好轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，確保公眾享受到基本均等的體育公共服務(wù)。

3.2.3 將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，提高體育公共服務(wù)財(cái)政投入（1）提高體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)，將其從政府的文化體育與傳媒預(yù)算中獨(dú)立出來(lái)，由款級(jí)升格為類級(jí)，將原來(lái)的第2次分配升格為第1次分配。預(yù)算等級(jí)的提升有利于提高體育事業(yè)受重視程度，有利于公眾對(duì)體育事業(yè)的預(yù)算監(jiān)督，對(duì)體育公共服務(wù)的財(cái)政投入有重要的保障作用。（2）在體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，將體育公共服務(wù)進(jìn)行單列，明確項(xiàng)目?jī)?nèi)容，保證經(jīng)費(fèi)支出。在具體操作中，可以將體育公共服務(wù)的財(cái)政投入與所在政府的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，如GDP、可支配資金等，使體育公共服務(wù)的財(cái)政投入相對(duì)合理且穩(wěn)中有升。既可以與政府實(shí)際財(cái)政能力相匹配，保證不冒進(jìn)，又可以保障投入力度，還可以從制度上限定體育公共服務(wù)資金的?？顚Ｓ谩?/p>

3.2.4 建立體育公共服務(wù)財(cái)政投入的績(jī)效評(píng)價(jià)體系（1）把體育公共服務(wù)納入到政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，明確體育公共服務(wù)在政府工作中的地位和重要性，不能僅是在政府年度工作總結(jié)中“一句帶過(guò)”。（2）盡快建立起科學(xué)、權(quán)威的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)體育公共服務(wù)的全方位、全過(guò)程的評(píng)價(jià)。（3）重視第三方評(píng)價(jià)機(jī)制作用的發(fā)揮，使結(jié)果能夠更加客觀地反映現(xiàn)實(shí)。（4）建立體育公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與干部的獎(jiǎng)懲和選拔結(jié)合起來(lái)，與政府工作評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)效果，促進(jìn)體育公共服務(wù)水平提升。

3.3 健全體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

3.3.1 充分利用一般性轉(zhuǎn)移支付發(fā)展體育公共服務(wù)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系主要由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付組成，前者主要是平衡地域差異，實(shí)現(xiàn)均等化，受助政府具有自主使用資金的權(quán)力。充分利用一般性轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)加大對(duì)體育公共服務(wù)投入，具體做好以下3方面工作。（1）在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定一般性轉(zhuǎn)移支付中體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)所占比重，借助一般性轉(zhuǎn)移支付資金服務(wù)體育公共服務(wù)發(fā)展，使投入實(shí)現(xiàn)合理的漸進(jìn)式增長(zhǎng)；（2）做好體育公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算，改變多以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行臨時(shí)性補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，保持經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性；（3）對(duì)體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)做到?？顚Ｓ茫瑢?duì)經(jīng)費(fèi)使用做到定期檢查和終期驗(yàn)收。

3.3.2 規(guī)范和提高體育公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是為實(shí)現(xiàn)支付主體的主觀愿望，具有臨時(shí)、突發(fā)、補(bǔ)償性質(zhì)。要進(jìn)一步規(guī)范和提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在政府財(cái)力允許的條件下，盡可能加大體育公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，擴(kuò)大體育公共服務(wù)投入。（1）制定體育公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和條件，對(duì)資金的申請(qǐng)必須進(jìn)行客觀的考核、評(píng)價(jià)和論證。（2）精確界定經(jīng)費(fèi)使用的范圍與性質(zhì)、受眾與對(duì)象，將資助重點(diǎn)放在最基本的體育公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，充分考慮項(xiàng)目的實(shí)際受眾，分析中央和地方投入的比例，對(duì)具體項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付金額進(jìn)行審定。（3）在項(xiàng)目建設(shè)中和完成后都應(yīng)對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行分析、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并與日后資金撥付相關(guān)聯(lián)。

3.3.3 完善體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)（1）在厘清各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力的基礎(chǔ)上，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法層次，加快出臺(tái)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，使資金的撥付與使用從決策、審批、支付、監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程公開(kāi)透明。（2）在部門預(yù)算法規(guī)中增加和修改轉(zhuǎn)移支付相關(guān)內(nèi)容。針對(duì)具體的體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，完善和修訂現(xiàn)有體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定，圍繞制定轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算法規(guī)，合理劃分各級(jí)政府在體育公共服務(wù)中的事權(quán)和財(cái)力，明確界定財(cái)政投入范圍和投入方式，特別是要針對(duì)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體制定專門規(guī)定，使體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付立法體系相對(duì)完整。

3.3.4 建立體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)機(jī)制財(cái)政對(duì)體育公共服務(wù)的投入不會(huì)直接提升GDP，政府難免會(huì)出現(xiàn)投入積極性不高的情況。在轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)中，要注重激勵(lì)作用的發(fā)揮，在制度上進(jìn)行創(chuàng)新，激發(fā)政府投入體育公共服務(wù)的熱情。在維持原有政策性轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，從增量中拿出一部分作為激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)，用來(lái)鼓勵(lì)體育公共服務(wù)開(kāi)展較好的地方政府。在實(shí)際操作中，首先要分析主、客觀因素，科學(xué)地制定各項(xiàng)指標(biāo)，建立具體可操作的體育公共服務(wù)量化考核標(biāo)準(zhǔn)。其次，將地方政府在體育公共服務(wù)方面的財(cái)政投入和實(shí)際效果相結(jié)合，綜合分析后放在同一平臺(tái)進(jìn)行比較，出臺(tái)類似于在財(cái)稅和糧食工作方面開(kāi)展的獎(jiǎng)勵(lì)政策，進(jìn)一步促進(jìn)和激勵(lì)其發(fā)展。

3.4 引領(lǐng)體育公共服務(wù)多元化供給

3.4.1 發(fā)揮政府在體育公共服務(wù)多元化供給中的主導(dǎo)作用

（1）建立各層次、各類別體育公共服務(wù)的相關(guān)方針、財(cái)政政策、規(guī)劃和制度，形成較為完整的體系，并維持整個(gè)國(guó)家的體育公共服務(wù)次序。（2）從宏觀上把握體育公共服務(wù)的發(fā)展方向，提出總體的體育公共服務(wù)要求、標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。（3）對(duì)體育公共服務(wù)提供財(cái)政支持，特別是在市場(chǎng)失靈、其他供給主體不能或不愿意參與以及收益人群不明確的領(lǐng)域和情況。（4）對(duì)覆蓋面廣、投資大、周期長(zhǎng)的體育公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該由政府主導(dǎo)完成。（5）對(duì)農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群的體育公共服務(wù)應(yīng)該由政府主導(dǎo)投入完成。

3.4.2 恰如其分地引入市場(chǎng)機(jī)制，重視企業(yè)及個(gè)人供給將市場(chǎng)機(jī)制引入體育公共服務(wù)，企業(yè)和個(gè)人等多種經(jīng)濟(jì)主體參與供給是體育公共服務(wù)發(fā)展的必由之路，也是當(dāng)前國(guó)外體育公共服務(wù)供給中普遍采用的方式。但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，有其自身的弊端，特別是對(duì)具有明顯公共產(chǎn)品性質(zhì)的體育公共服務(wù)來(lái)說(shuō)更是如此。在引入市場(chǎng)機(jī)制時(shí)必須做到“恰如其分”，找準(zhǔn)市場(chǎng)供給范圍，要充分考慮好什么情況下引入市場(chǎng)機(jī)制、引入市場(chǎng)機(jī)制的具體形式和市場(chǎng)參與程度等。同時(shí)，還要充分保持好基本體育公共服務(wù)公益性的根本特性，可以從4個(gè)具體方面入手：（1）可以產(chǎn)生利潤(rùn)，公眾愿意付費(fèi)購(gòu)買且受眾明確的體育公共服務(wù)領(lǐng)域，主要是參與半公共產(chǎn)品性質(zhì)的體育公共服務(wù)供給；（2）投資規(guī)模小、見(jiàn)效快的體育公共服務(wù)項(xiàng)目；（3）符合體育時(shí)尚潮流、個(gè)性化明顯的體育公共服務(wù)項(xiàng)目；（4）發(fā)展到一定規(guī)模后，嘗試依托公私合作制，在較大的綜合性項(xiàng)目中取得突破。

3.4.3 找準(zhǔn)非營(yíng)利組織定位，突出其橋梁和互補(bǔ)作用（1）接地氣，做好溝通與協(xié)調(diào)。一方面，體育公共服務(wù)非營(yíng)利組織可以深入了解公眾的訴求并與政府溝通；另一方面，政府也可以主動(dòng)借助其了解公眾的體育公共服務(wù)需求，搭建政府與公眾溝通的橋梁。同時(shí)，非營(yíng)利組織還可以作為紐帶促進(jìn)與企業(yè)、新聞媒體等社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行溝通和交流，引起全社會(huì)對(duì)體育公共服務(wù)事業(yè)的關(guān)注、了解，并提供支持。（2）整資源，拓寬體育公共服務(wù)供給渠道。非營(yíng)利組織既可以按照市場(chǎng)規(guī)則調(diào)配資源，又可以整合政府和社會(huì)資源，充分發(fā)揮和利用自身公益性的優(yōu)勢(shì)，注重籌集社會(huì)各個(gè)層面的人力和物力，多途徑、多渠道拓寬體育公共服務(wù)供給。（3）抓基礎(chǔ)，扎實(shí)做好新形勢(shì)下的志愿服務(wù)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)志愿者隊(duì)伍投入和管理，提升志愿服務(wù)能力，建立激勵(lì)機(jī)制，重視、保護(hù)、鼓勵(lì)其積極性，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)志愿者隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，引導(dǎo)志愿服務(wù)重心向農(nóng)村、弱勢(shì)群體、青少年體育鍛煉等方面傾斜。

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CurrentSituation，ProblemandCountermeasureofFinancialInvestmentinSportsPublicServiceinChina

HUA Kai1，LAN Zili1，LIU Zhiyun2
（1.School of Sports Economics and Management，Hubei University of Economics，Wuhan 430079，China；2.President Office，Tianjin Uni?versity of Sport，Tianjin 300381，China）

Sports public service is a typical public product which is an important part of basic public services.Therefore，the financial investment is govern?ment’s top-level design of sports public service which related to the material foundation and institutional guarantee for sports public services.This study used literature，logical analysis and expert interviews.On the basis of interpretation of China’s financial investment in public services，the article explored the main reasons of current situation about financial investment of sports public service and insufficient financial investment，and then we put forward improve?ment strategies.According to the study，current situation of financial investment of sports public service was still insufficient while the financial investment grew steadily；inequality of financial investment structure；the government’s guidance for diversified investment of sports public service was not enough.The main reasons of insufficient financial investment included the current performance about stage of development for society and sports public service；govern?ments’financial resources didn’t match their duties and responsibilities in sports public service；guarantee mechanism and evaluation system of sports public service’s financial investment was not sound；role of government in sports public service’s diversified supply was inaccurate.Therefore，countermeasures that the article put forward to improve financial investment system and promote the development of public sports service are establishing the concept of coordinated development of sports public service；optimizing the framework of sports public service financial investment；improving the fiscal transfer payment system of sports public services and leading the diversified supply of sports public services.

sports public service；fiscal investment；equalization；diversification

G 80-05

A

：1005-0000（2014）06-473-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.06.003

2014-05-19；

2014-10-18；錄用日期：2014-10-19

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12BTY014）

花楷（1983-），男，安徽涇縣人，博士，講師，研究方向?yàn)轶w育經(jīng)濟(jì)與管理；通信作者：劉志云（1960-），男，湖北武漢人，教授，研究方向?yàn)轶w育經(jīng)濟(jì)與管理、足球教學(xué)與訓(xùn)練。

1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院體育經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430205；2.天津體育學(xué)院院長(zhǎng)辦公室，天津300381。