城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保障：由土地征收視角生發(fā)*

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部

樊繼達(dá)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保障：由土地征收視角生發(fā)*

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部

樊繼達(dá)

土地治理是國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、根本性和全局性的問(wèn)題。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障好農(nóng)民土地權(quán)益是土地治理中的關(guān)鍵。從土地征收視角出發(fā)，應(yīng)在多個(gè)方面采取措施保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)同步富裕和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。具體措施包括：嚴(yán)格界定公共利益界限，規(guī)范土地征收體制機(jī)制，優(yōu)化土地征收補(bǔ)償制度，建立健全失地農(nóng)民保障制度，完善有助于保障農(nóng)民土地權(quán)益的財(cái)稅制度，提高法律保障農(nóng)民土地權(quán)益的能力等。

城鎮(zhèn)化；土地征收；農(nóng)民土地權(quán)益；公共經(jīng)濟(jì)治理

土地及其收益是農(nóng)民的根本利益之所在。中國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)益在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中并未得到有效保障，這已對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面產(chǎn)生了較深的負(fù)面影響。如果繼續(xù)應(yīng)對(duì)不當(dāng)，極有可能會(huì)影響到中國(guó)“四化”同步的建設(shè)進(jìn)程，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，保障農(nóng)民土地權(quán)益是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。必須按照黨的十八屆三中全會(huì)要求，提高治理能力，從多方面保障農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)變革所帶來(lái)的土地財(cái)產(chǎn)收益，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

建立健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益的治理體系，其中的征地制度改革是關(guān)鍵。征地制度關(guān)系農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的空間，更關(guān)系農(nóng)民的切身利益。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，深化征地制度改革的方向和重點(diǎn)任務(wù)就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

進(jìn)一步講，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局，政策性強(qiáng)，必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)合力,切實(shí)有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。

一、嚴(yán)格界定公共利益界限

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，即國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制性剝奪，必須以“公共利益”為指導(dǎo)原則。但何為公共利益？相關(guān)法律法規(guī)均未進(jìn)行明確的界定?，F(xiàn)實(shí)操作中，只要為了“公共利益”，不論農(nóng)民土地使用權(quán)是否到期，不論給予農(nóng)民的補(bǔ)償是否合理，政府都可以從農(nóng)民手中征收到土地。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，“公共利益”的外延不斷被擴(kuò)大，許多地方政府濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，征地缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，隨意征地的行為屢屢發(fā)生，社會(huì)矛盾也由此激化，群眾意見很大。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益必須首先界定何為公共利益？哪些項(xiàng)目屬于公益性用地范圍？哪些屬于非公益性用地范圍？

從全球來(lái)看，日本采用列舉方式界定公共利益，其法律界定的公共利益共有三十種之多。英美國(guó)家則是籠統(tǒng)對(duì)公共利益進(jìn)行法律規(guī)定，沒有明確列舉。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，公共交通、公共水利建設(shè)用地，公立醫(yī)院、學(xué)校、福利院等公益事業(yè)用地，自然資源保護(hù)用地、政府機(jī)關(guān)用地等應(yīng)納入公共利益的范疇。但除此之外，還有哪些屬于公共利益范疇？需要進(jìn)一步研究探討。黨的十八屆三中全會(huì)提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序。我們建議，按照憲法規(guī)定的精神，明確界定公共利益，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地的數(shù)量，制定“公共利益征地負(fù)面清單”，以列舉方式標(biāo)明哪些屬于非公共利益，明確營(yíng)利性目的的用地不得征用。通過(guò)列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為國(guó)家土地管理的依據(jù)。當(dāng)然，政府在為了公共利益征地時(shí)，也應(yīng)給予明確的說(shuō)明。在土地征收時(shí)增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)，由專門機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。通過(guò)嚴(yán)格界定、審核公共利益，從法律層面對(duì)各種土地征收行為進(jìn)行必要的限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實(shí)際上用于營(yíng)利性目的的土地。

二、規(guī)范土地征收體制機(jī)制

提高政府保障農(nóng)民土地權(quán)益能力，必須不斷完善、規(guī)范土地征收體制機(jī)制。我國(guó)的土地征收體制機(jī)制具有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，已經(jīng)不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和人民群眾的需要。鑒于征地引發(fā)的群體性事件日益增多，優(yōu)化并不斷完善土地征收體制機(jī)制非常必要，勢(shì)在必行。首先必須做好的基礎(chǔ)性工作是推進(jìn)土地確權(quán)登記，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)民土地權(quán)益糾紛在相當(dāng)大程度上是由土地產(chǎn)權(quán)不明晰引起的。應(yīng)加快推進(jìn)土地登記確權(quán)工作，給農(nóng)民發(fā)放土地使用證書并統(tǒng)一編號(hào)管理，做好這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作有助于防止因產(chǎn)權(quán)不明晰而致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。其次，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)，制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。再次，優(yōu)化征收流程，強(qiáng)化細(xì)節(jié)管理。政府部門在提出用地申請(qǐng)時(shí)，必須在政府網(wǎng)站、地方媒體上發(fā)布公告，將有關(guān)信息傳達(dá)給社會(huì)各方，告知相關(guān)人有關(guān)的事實(shí)和其享有的權(quán)利，保障其知情權(quán)。通過(guò)建立聽證會(huì)制度，為土地征收中的利益相關(guān)方搭建表達(dá)訴求的平臺(tái)，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。農(nóng)民可以在會(huì)上就土地征收是否合法發(fā)表意見，農(nóng)民和政府雙方平等協(xié)商確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善土地征地補(bǔ)償方案，減少“暗箱操作”。若土地征收存在爭(zhēng)議，農(nóng)民應(yīng)有渠道可以進(jìn)行申訴，也可通過(guò)建立專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)裁決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地糾紛。司法機(jī)關(guān)應(yīng)將土地征收是否合法、補(bǔ)償程序是否正當(dāng)納入到司法審查范疇之內(nèi)，依法解決因土地征收引發(fā)的各種爭(zhēng)議。政府應(yīng)協(xié)助建立失地農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)，專門為農(nóng)民提供相應(yīng)的法律服務(wù)，幫助農(nóng)民學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，也可建立法律援助基金，用于減輕農(nóng)民因維權(quán)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

總之，通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的決策參與程度，創(chuàng)造條件讓公眾廣泛參與，確保各類信息公開透明，提高透明度，使征地工作相關(guān)重要決策事項(xiàng)都充分地體現(xiàn)人民群眾的意愿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自我約束、自發(fā)參與，讓廣大人民群眾真正成為改革的主導(dǎo)者、受益者，從而促進(jìn)農(nóng)民從被動(dòng)的征地拆遷到主動(dòng)配合征地拆遷的轉(zhuǎn)變，有效化解征地矛盾和沖突，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

三、優(yōu)化土地征收補(bǔ)償制度

之所以提出優(yōu)化土地征收補(bǔ)償制度，是由于在現(xiàn)行分配中失地農(nóng)民所獲份額過(guò)低。當(dāng)然，也并不意味著全部收益都給農(nóng)民，而應(yīng)按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。合理提高個(gè)人收益，表明被征地農(nóng)民集體和個(gè)人除了得到合理補(bǔ)償外，還能通過(guò)一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所獲得的增值收益要向個(gè)人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護(hù)被征地農(nóng)民利益強(qiáng)有力的舉措，必須從保障農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的高度優(yōu)化改進(jìn)傳統(tǒng)補(bǔ)償制度，為切實(shí)解決征地突出矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。

現(xiàn)在的土地價(jià)值更多體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的價(jià)值而非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)種植糧食的價(jià)值。繼續(xù)按照種植糧食價(jià)值而不是市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償必然會(huì)造成巨大的“利益差額”?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)民土地征收是以“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，以安置的農(nóng)民保持原有生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上導(dǎo)致農(nóng)民和村集體無(wú)法分享土地的增值收益。換言之，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償辦法通常是以土地的原有種植糧食的產(chǎn)值為基礎(chǔ)，被轉(zhuǎn)換用途后的溢價(jià)部分并不在補(bǔ)償范圍內(nèi)，農(nóng)民無(wú)法獲得合理的對(duì)價(jià)。這種補(bǔ)償思路難以體現(xiàn)土地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)有價(jià)值。我們建議，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)是土地的市場(chǎng)價(jià)值，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不只是簡(jiǎn)單按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)建立補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長(zhǎng)期不變。唯有如此，才能糾正征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與土地拍賣后差價(jià)過(guò)大的問(wèn)題。才能真正實(shí)現(xiàn)多年來(lái)中央一直倡導(dǎo)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的目標(biāo)。

考慮到土地對(duì)農(nóng)民生存發(fā)展的至關(guān)重要性，以及一次性貨幣補(bǔ)償可能引發(fā)的諸多弊端，建立多元化、可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制非常有必要。綜合考量農(nóng)民生產(chǎn)生活等因素，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)不減少，讓農(nóng)民同步分享因經(jīng)濟(jì)發(fā)展土地價(jià)值不斷增大帶來(lái)的收益，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。比如，既要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；又要根據(jù)農(nóng)民失地后解決購(gòu)房、生活的實(shí)際情況，以及通貨膨脹帶來(lái)的物價(jià)上漲等影響因素，出臺(tái)相應(yīng)的保障措施。

為避免出現(xiàn)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中的隨意性，建議成立第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)。該評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)是具有較好信譽(yù)的獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)，不能與土地征收的相關(guān)各方存在任何利益關(guān)系。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)手段，對(duì)土地的當(dāng)前價(jià)值和潛在價(jià)值進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，并以此作為征地補(bǔ)償?shù)闹匾獏⒖家罁?jù)。

四、建立健全失地農(nóng)民保障制度

土地依然是我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民最基本的保障。倘若政府沒有為失地農(nóng)民提供相應(yīng)的社會(huì)保障，失地農(nóng)民既失土地保障，又無(wú)法享有與城市居民同等社會(huì)保障服務(wù)，則容易形成大量的邊緣群體。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入城市工作生活和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)推進(jìn)都會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。基于此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)充分考慮社會(huì)保障制度安排的重要性，讓失地農(nóng)民當(dāng)期有保障、未來(lái)可持續(xù)。

一是繼續(xù)做大經(jīng)濟(jì)蛋糕。堅(jiān)定不移地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)民就業(yè)后，就會(huì)有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，可以通過(guò)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等解決自己的養(yǎng)老問(wèn)題。二是強(qiáng)化就業(yè)保障。失地后，多數(shù)農(nóng)民無(wú)法再繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須重新就業(yè)才能維持生存與發(fā)展。政府必須承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行必要的就業(yè)培訓(xùn)，幫助其掌握一技之長(zhǎng)，提升其人力資本與競(jìng)爭(zhēng)力，從而順利就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。同時(shí)要大力拓寬就業(yè)門路，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。三是健全養(yǎng)老等基本公共服務(wù)保障制度。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)不合時(shí)宜，人口結(jié)構(gòu)的變遷加重了年輕人贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障迫在眉睫。對(duì)于那些失地后能自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，可直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；而對(duì)于已經(jīng)失去勞動(dòng)能力的農(nóng)民，則應(yīng)加入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)各地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的最低生活保障。四是充實(shí)社會(huì)保障資金。明確在地方政府的土地出讓收益中拿出一定比例注入被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金，并規(guī)定該比例的下限(如25%或更高)。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定比例的資金注入被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金。保證被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的穩(wěn)定性及可持續(xù)性。五是探索保障新形式。比如，根據(jù)發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則在征地時(shí)留出一部分土地讓失地農(nóng)民發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，制定符合實(shí)際的傾斜幫扶政策，同時(shí)改進(jìn)政府采購(gòu)制度，定向采購(gòu)農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

五、完善有助于保障農(nóng)民土地權(quán)益的財(cái)稅制度

應(yīng)該承認(rèn)，土地財(cái)政(土地出讓收入)是刺激地方政府征地、賣地的重要誘因之一。要弱化地方政府的征地?zé)崆?，必須?yōu)化地方政府的收入來(lái)源，開辟地方政府日常運(yùn)行的穩(wěn)定財(cái)源，即讓其擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)力，降低其對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，從根本上消除地方政府征收土地的沖動(dòng)。

一是改變土地出讓收入的收取方式?，F(xiàn)行土地出讓收入的收取方式伴隨改革開放進(jìn)程逐步建立和形成起來(lái)的，已為各級(jí)政府籌集了大量的資金，也成為各地競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的重要推手，這種做法實(shí)質(zhì)上是“寅吃卯糧”——政府一次性收入未來(lái)幾十年的土地收益，是一種當(dāng)代人透支后代人土地收益的行為。從代際均衡發(fā)展的角度來(lái)看，建議將土地出讓收入從一次性收取改為按年度收取(每年支付一次)，這樣有助于降低地方政府的賣地?zé)崆?，有助于代際之間福利的相對(duì)平衡，利益共享，也有助糾偏地方政府的短視行為。

二是將房地產(chǎn)稅改革盡快落地。黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。房地產(chǎn)稅既包括房產(chǎn)稅也包括與土地相關(guān)的稅種。房產(chǎn)稅已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的主體稅種，有利于引導(dǎo)住房合理消費(fèi)。建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；也有助于構(gòu)建地方稅主體稅種，為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來(lái)源。應(yīng)在總結(jié)前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善政策、科學(xué)決策，盡快落地。從與土地相關(guān)的稅收來(lái)看，目前與土地征收相關(guān)的稅費(fèi)復(fù)雜繁多，建議以全面深化改革，走新型城鎮(zhèn)化道路為契機(jī)，合并減少與土地相關(guān)的稅費(fèi)項(xiàng)目，盡量將費(fèi)合并為稅，盡快將預(yù)算外的費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)管理，統(tǒng)籌土地稅費(fèi)收取和使用。

三是調(diào)整央地稅收收入分成比例。隨著營(yíng)業(yè)稅改為增值稅的全面推開，地方政府的“主力”稅源受到極大影響，由此也倒逼中央地方重新劃分收入才能降低對(duì)土地財(cái)政的依賴。建議調(diào)整現(xiàn)行增值稅央地75:25的比例關(guān)系，提高地方政府權(quán)重。從支出責(zé)任看，中央政府本級(jí)支出占全部支出比重約在15%左右，也就是說(shuō)大部分事權(quán)是由地方政府承擔(dān)的。因此，建議將地方占增值稅比重提高到45%左右。同時(shí)要進(jìn)一步完善地方稅收制度，適度下放地方政府稅收權(quán)限，完善資源稅征收辦法，開征環(huán)境保護(hù)稅，形成地方稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。四是建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化需求的公共財(cái)政體系。根據(jù)外部性、信息對(duì)稱及激勵(lì)相容等原則，合理劃分配置各級(jí)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的事權(quán)財(cái)權(quán)財(cái)力。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化加大對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，將常住人口而非戶籍人口納入一般性轉(zhuǎn)移支付考量因素，加強(qiáng)城市政府為轄區(qū)農(nóng)民工提供公共服務(wù)的財(cái)力保障，形成吸納外來(lái)人口的正向激勵(lì)機(jī)制。建立市場(chǎng)化、可持續(xù)、低風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資金缺口問(wèn)題。加大對(duì)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施投入力度、產(chǎn)業(yè)支撐扶持力度。地方可逐步擴(kuò)大市政債發(fā)行試點(diǎn)。為防范道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)嚴(yán)肅預(yù)決算制度，建立健全人大審議監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化信息披露，建立透明、嚴(yán)格的評(píng)估制度，強(qiáng)化對(duì)地方行為的約束。讓市場(chǎng)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)、決定性作用，政府成為合格有效的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者。

六、提高法律保障農(nóng)民土地權(quán)益的能力

提高國(guó)家治理能力首要的是提高依法治國(guó)的能力。具體到保障農(nóng)民土地權(quán)益而言，則是加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，從法律上保障農(nóng)民土地權(quán)益，這是真正有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，中國(guó)現(xiàn)行土地管理的法律法規(guī)已經(jīng)滯后于快速城鎮(zhèn)化與農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。因土地征收等引發(fā)的許多問(wèn)題也是與法律滯后，無(wú)法可依等有一定的關(guān)系。因此，要以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，全面深化改革，抓緊修改相關(guān)法律法規(guī)，注重土地法律體系中各種法律規(guī)范的定位、功能和內(nèi)容上的合理分工，做到各負(fù)其責(zé)、各有其重、相互支持，構(gòu)建與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地法律法規(guī)體系。

盡快修改完善《土地管理法》、《物權(quán)法》等與農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)的法律條款，讓保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益有法可依。建議制定專門的《土地權(quán)益保護(hù)法》，從法律上明確界定農(nóng)民的各種土地權(quán)益，當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)益受到不法侵害時(shí)，可以運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。在實(shí)際操作中，土地補(bǔ)償費(fèi)由村集體組織所有，但集體是個(gè)抽象名詞，村干部實(shí)際上成為集體的執(zhí)行者，土地補(bǔ)償費(fèi)被村干部貪污、挪用的情況時(shí)有發(fā)生，這也是失地農(nóng)民上訪的原因之一。因此，如果以《土地權(quán)益保護(hù)法》的方式明確土地補(bǔ)償受益主體是農(nóng)民而非農(nóng)民集體，隨意侵害農(nóng)民的行為必將大大減少。又如，應(yīng)及時(shí)調(diào)整完善《土地管理法》中的相關(guān)條款，《土地管理法》第四十七條規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為計(jì)量依據(jù)的條款應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂。再如，完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》，通過(guò)法律對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償金的籌措來(lái)源、保險(xiǎn)基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防范，政府出資義務(wù)等予以明確的規(guī)定，確保失地農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利，使其利益受損時(shí)有法可依。

從國(guó)外實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收的立法位階相對(duì)高些，它們不僅有專門的土地征收法，同時(shí)還制定一系列具有較強(qiáng)的可操作性和適用性的配套法律法規(guī)。作為不可再生資源，土地的稀缺性日漸突出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收所引發(fā)的群體性事件也越來(lái)越多，因此立法機(jī)關(guān)必須提高土地征收立法的位階，盡快把土地征收的內(nèi)容寫入憲法，從而為制定其他相關(guān)法律法規(guī)提供指導(dǎo)，確保農(nóng)民土地征收始終在法律框架內(nèi)進(jìn)行。

[1]張占斌：《解析新型城鎮(zhèn)化》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版。

[2]蔣省三等：《中國(guó)土地政策改革 政策演進(jìn)與地方實(shí)施》，上海三聯(lián)書店2010年版。

[3]萬(wàn)廣華等：《中國(guó)的城市化道路與發(fā)展戰(zhàn)略 理論探討和實(shí)證分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版。

[4]杜偉、黃善明：《失地農(nóng)民權(quán)益保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，科學(xué)出版社2009年版。

[5]容志：《土地調(diào)控中的中央與地方博弈》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。

[6]本書編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年版。

[7]王世元：《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》，載于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年11月14日。

[8]蘇玉娥：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)民土地權(quán)益的有效保障》，載于《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

[9]王靜：《以糾紛解決機(jī)制作為征地制度改革的突破口》，載于《行政管理改革》2012年第9期。

[10]何立勝：《土地征收制度改革的基本選擇——保障農(nóng)民土地權(quán)益》，載于《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。

本文系國(guó)家行政學(xué)院2013年科研項(xiàng)目“城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略研究”及“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”教學(xué)科研咨詢協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目的階段性成果。

F321.1

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：2095-3151(2014)43-0020-06