對于審計視角下基金會管理的幾點思考

江蘇省無錫市審計局 周 靜

2013年筆者通過對某市5家公募和10家非公募基金會的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分基金會在對外公布信息方面需要加強完善，基金會支出管理有待規(guī)范，公益慈善性作用還要進一步推進。

一、要強化基金會各項支出的合法性和合規(guī)性

基金會支出的規(guī)范性一直是社會關(guān)注的熱點，也是近年基金會問題頻發(fā)的起因。按照我國《基金會管理條例》的相關(guān)規(guī)定:“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益性支出不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會不得低于上一年基金余額的8%。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”。這兩個比例是衡量基金會活動規(guī)范性的核心指標。

在筆者進行調(diào)查的15家基金會中，67%以上的基金會公益性支出比例符合國家的有關(guān)規(guī)定，但也有4家基金會的公益性支出比例未達到國家規(guī)定的比例，其中2家基金會工作人員工資福利和行政辦公支出超出國家有關(guān)規(guī)定。而在具體支出的規(guī)范性方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在不少大額發(fā)票購買購物卡、香煙，現(xiàn)金捐贈款和實物的發(fā)放清單無受贈者簽字，利息收入沖減費用等現(xiàn)象。此外，有一些基金會在公益性支出和行政辦公支出的使用劃分上不清晰，存在工資福利和行政辦公支出擠占公益性支出的情況。

對此，必須健全和完善基金會的財務(wù)規(guī)章，建立嚴格的財務(wù)管理制度。一方面，要按照《基金會管理條例》的法定要求規(guī)范各類、各項支出;另一方面，要加強基金會的財務(wù)和會計核算的正確性和準確性，完善各類憑證、票據(jù)的合規(guī)性，確?；饡兄С龅恼鎸?、合法。

二、要強化基金會對外信息的公開性、透明性和準確性

按照《基金會管理條例》第二十八條的規(guī)定:“基金社會組織網(wǎng)(www.chinanpo.gov.cn)網(wǎng)站上將各個基金會的年度工作報告予以公布。但審計調(diào)查過程中筆者發(fā)現(xiàn)，不少基金會的工作人員并不了解這一對外公布情況，也不清楚對外公布的具體網(wǎng)址，而對于包含捐贈者在內(nèi)的廣大公眾則更加無從了解公布平臺和基金會對外公布內(nèi)容。

而現(xiàn)有對外公布的基金會工作報告為統(tǒng)一格式，主要涉及基金會的財務(wù)報表、年度大額捐贈情況、重大公益項目大額支付情況和重大公益項目收益情況，并未列示所有的捐贈收入明細和公益性支出明細。而且筆者將審計調(diào)查結(jié)果與基金會對外公布信息核對后，也發(fā)現(xiàn)個別基金會對外公布的工作報告部分內(nèi)容與調(diào)查結(jié)果有些許差異，工作報告的填報準確性也有待加強。

可見，目前基金會對外信息管理缺乏透明度，公開性和對外公布信息的準確性不高，這深深影響到了公眾對公益慈善事業(yè)的信任度和支持度。要想改變目前基金會的公信力危機困局，就要著力優(yōu)化基金會的信息披露制度和信息公開行為。只有信息全透明公開，才能有效地規(guī)范基金會的自身行為，提升社會公信力，進而實現(xiàn)基金會的可持續(xù)發(fā)展，同時這也是保護捐贈者和相關(guān)當事人的合法權(quán)益，促進公益事業(yè)發(fā)展的重要手段。具體而言，要做到:一要加強對外信息公布的真實性和準確性;二要提升基金會管理人員的相關(guān)素質(zhì);三要加強基金會對外信息的宣傳和引導(dǎo);四要擴展基金會對外公布的信息范圍，細化公開的內(nèi)容，讓捐贈人和當事人能全面、客觀、清晰地了解基金會各項資金的來源與去留。會、境外基金會代表機構(gòu)應(yīng)當在通過登記管理機關(guān)的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關(guān)制定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督?！蹦壳?，我國各個基金會每年均需通過網(wǎng)上申報的方式向登記管理的民政部門進行年度注冊檢查，而年鑒通過后由民政部門在中國

三、要強化基金會資金監(jiān)管機制的建立和健全

長久以來，我國對基金會在內(nèi)的社會組織實施登記管理部門和業(yè)務(wù)管理部門“雙重管理”體制，即民政部門擔任登記管理機關(guān)，進行審批注冊及年度檢查，另有相關(guān)政府部門擔任業(yè)務(wù)主管單位，負責指導(dǎo)、監(jiān)督基金會開展慈善公益活動，起到分擔監(jiān)管職責。

然而在實際操作運行中，現(xiàn)有的政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)起到的作用并未發(fā)揮出來。通常情況下，民政部門每年僅對基金會上交的年度報告進行日常審查，受到人員配置和專業(yè)水平的限制，很少甚至不會對所管轄的基金會進行額外檢查。而業(yè)務(wù)主管單位基本上也并不真正參與基金會的建設(shè)與管理?？梢哉f，基金會的日常監(jiān)督管理實際上流于形式。而在審計監(jiān)督方面，根據(jù)《基金會管理條例》的要求，基金會需要每年由注冊會計師進行年審，但其對基金會的審計也往往只是浮于表面。而政府審計機構(gòu)通常也只關(guān)注有政府撥款的公募性基金的運作情況?？梢哉f，由于平時處于監(jiān)管的薄弱地帶，導(dǎo)致了不少基金會支出混亂，從而問題頻發(fā)。

因此，必須規(guī)范和加強基金會的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制。就內(nèi)部而言，基金會要建立嚴格有效的內(nèi)控管理和監(jiān)督體系，可以通過設(shè)立監(jiān)事會、內(nèi)審部門結(jié)合外部審計等共同工作，確保內(nèi)部控制的有效運行。就外部而言，則要健全政府和社會監(jiān)督管理機制，政府應(yīng)改變過去重審批、輕監(jiān)督的做法，要強化對基金會的監(jiān)督管理力度，嚴懲違規(guī)違紀行為;同時媒體、公眾和社會機構(gòu)組織也要起到協(xié)調(diào)和配合監(jiān)督的作用，要發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督特長，為公眾監(jiān)督搭建渠道和窗口，甚至科研院所、高校、事務(wù)所等也可以自發(fā)定期對各類基金會進行行業(yè)評估、出具研究調(diào)查報告，以達到監(jiān)督之效。

四、要強化資金流向的均衡性和效益性

目前，我國基金會最主要的公益性支出用于助困、助學(xué)、助醫(yī)。根據(jù)《中國企業(yè)基金會發(fā)展報告》的統(tǒng)計顯示，教育、扶貧、助困、救災(zāi)、醫(yī)療救助等是通?；饡年P(guān)注熱點，平均每家基金會關(guān)注的領(lǐng)域在2個以上，但只有不足20家企業(yè)基金會涉及文化、環(huán)境、青少年、社區(qū)發(fā)展、科學(xué)研究等，資金流向不均衡。

在筆者調(diào)查的15家基金會中，73%以上的基金會關(guān)注在助學(xué)、助困方面，有2家基金會主要涉及文化、青少年、社區(qū)發(fā)展等公益項目建設(shè)領(lǐng)域，還有2家基金會關(guān)注于特定范圍、領(lǐng)域和人群，社會性救助作用具有一定的局限性。

而在基金會的實際運作中，還存在部分公募基金會承擔了政府或主管部門的部分職責，在一定程度上削弱了慈善的社會普及性。

要改善這種情況，首先政府和社會應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)基金會的類別多樣性和全方位發(fā)展，以美國基金會的資助領(lǐng)域為例，它不是單純地為低困難群眾提供援助，而且在健康、教育、藝術(shù)文化人文、人類服務(wù)、公共社會福利等多方面事業(yè)中都提供援助。其次，正確定位基金會與政府之間的關(guān)系，保持基金會的獨立性，建立政府與基金會等慈善團體之間的平等、合作伙伴關(guān)系。最后，引入和構(gòu)建基金會財務(wù)分析評價指標，分析和評估基金會資源的使用效率和效果，為資源捐贈者、政府和基金會管理層提供決策和監(jiān)督的有效信息，從而更好地控制和科學(xué)規(guī)劃基金會的運營效果。

五、要強化基金會可持續(xù)發(fā)展性、資金收入的增長性和增值性

我國基金會的發(fā)展與歐美國家的基金會發(fā)展相比，發(fā)展緩慢，可持續(xù)性不高。

一方面，籌資渠道的有限限制了基金會的發(fā)展規(guī)模。除公募性基金會外，私募基金籌資渠道受限，捐贈收入不穩(wěn)定，使基金會的慈善公益作用受到影響。例如，高校類基金會的主要籌資來源為捐資入學(xué)收入和校友捐款，來源較單一。而在筆者本次調(diào)查中還看到1家基金會僅靠原始注冊資金的每年少量增值收益為捐贈來源，沒有其他捐贈來源。

另一方面，基金會運作效率不高，資產(chǎn)保值增值能力較弱。基金會要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須有支持基金會的慈善公益投資和資產(chǎn)的不斷保值增長。然而，在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，15家基金會中只有5家將部分慈善資金進行了投資增值，其余基金會都沒有進行投資增值管理，甚至有1家因為投資股票決策失誤導(dǎo)致資產(chǎn)折損，處于暫停運營狀態(tài)，基金會作用根本無法發(fā)揮?？梢哉f，這也是目前大部分基金會運行管理和資金可持續(xù)發(fā)展使用上面臨的較大問題。

因此，要促進我國基金會和慈善公益事業(yè)的長遠發(fā)展，一要加強慈善事業(yè)和基金會的宣傳教育力度，增強公民的慈善公益意識，塑造慈善精神、培育公益種子，從而形成一種全民互助互愛的社會氛圍;二要拓寬籌資渠道，加大籌資力度，加強政府對基金會的政策扶持和法規(guī)引導(dǎo)，鼓勵更多的企業(yè)和個人投入公益慈善事業(yè)，促使基金會能順利募集到資金;三要強化資金運作，實現(xiàn)慈善公益資金的保值增值。

略)