“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行保障機(jī)制構(gòu)建*

財政部財政科學(xué)研究所 信陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 杜輝

近年來，黨中央和國務(wù)院高度重視工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。①2007年10月，黨的十七大明確提出，要堅持走中國特色的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。2010年1月，中央“一號文件”進(jìn)一步指出，要協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》突出強(qiáng)調(diào)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“十二五”時期的一項重大任務(wù)。2011年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》，將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)定位為全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，并著重提出要積極探索出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之路。這既再次體現(xiàn)出政府支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的決心，也昭示了國家未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的路徑。然而，需要指出的是，“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的理念由來已久，并見諸于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持等眾多理論，且已用于指導(dǎo)實(shí)踐。據(jù)此，在當(dāng)前“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展浪潮中，如何避免“運(yùn)動式”行為，如何不落入“口號式”俗套，如何實(shí)現(xiàn)理論突破與實(shí)踐創(chuàng)新，不僅關(guān)乎政策初衷達(dá)成，更是引發(fā)各界廣泛關(guān)注，將直接決定本輪改革到底是繼續(xù)“舊事重提”來突出政策宣傳的“強(qiáng)調(diào)”職責(zé)，還是以“舊瓶新酒”來凸顯政策實(shí)施的“執(zhí)行”功能，其關(guān)鍵在于落到實(shí)處。事實(shí)上，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不僅有賴于宏觀政策擇定的科學(xué)性，更多取決于微觀政策執(zhí)行的有效性。實(shí)踐亦表明，由于歷史和體制原因，我國政策運(yùn)行長期存在高成本、多重代理、信息不對稱及效率低下等問題，突出表現(xiàn)為主體模糊、支撐不力、考評缺失、監(jiān)督失靈，嚴(yán)重影響政策效應(yīng)發(fā)揮?！叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展是長期性、系統(tǒng)化事業(yè)，為提高績效，除保證政策科學(xué)性，更需要“頂層設(shè)計”操作層面相關(guān)運(yùn)行保障機(jī)制，如此才能完全發(fā)揮新政策功效，這在一定意義上比政策擇定更重要。

一、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的主體激勵機(jī)制

(一)發(fā)揮各級政府的指導(dǎo)帶動作用。

立足國情，政策往往具有層級性特征，并不總被嚴(yán)格執(zhí)行。②賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，載于《中國社會科學(xué)》2011年第5期。就形式而言，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的提出盡管是中央政府出于宏觀戰(zhàn)略層面的考慮，但仍屬典型的“由上至下”內(nèi)在提出模式，為保證政策效果，如何發(fā)揮各級政府指導(dǎo)帶動作用尤為重要，而重點(diǎn)與難點(diǎn)均在地方政府。據(jù)此，一方面要建立健全利益分配機(jī)制，促成縱向主體間激勵相容。1994年分稅制改革后，中國地方財政困境突出，“吃飯財政”和“負(fù)債財政”情況嚴(yán)重，區(qū)域上偏向中西部地區(qū)，層次上側(cè)重縣鄉(xiāng)財政。③周飛舟、趙陽:《剖析農(nóng)村公共財政:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境和成因——對中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的案例研究》，載于《中國農(nóng)村觀察》2003年第4期。近年來，縣鄉(xiāng)財政收支水平雖快速提高，但縣級政府間財力不均等現(xiàn)象突出，④尹恒、王麗娟、康玲玲:《中國縣級政府間財力差距:1993～2003年》，載于《統(tǒng)計研究》2007年第11期。區(qū)域間、城鄉(xiāng)間差異依然很大，⑤羅丹、陳潔:《縣鄉(xiāng)財政的困境與出路:關(guān)于9縣(市)20余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)證分析》，載于《管理世界》2009年第3期。這在極大削弱地方政府執(zhí)行力的同時，也動搖其貫徹實(shí)施上級政策的信念。“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及各方利益重新調(diào)整，亟待厘清各級政府的“利益同構(gòu)體”關(guān)系，以激發(fā)動力。在資源配置與權(quán)責(zé)劃分上，政策主導(dǎo)者既要緩解慣性的“財權(quán)控制欲”，更要弱化固有的“事權(quán)下放癥”，實(shí)現(xiàn)各級政府間“財權(quán)”與“事權(quán)”的匹配，避免管理權(quán)限上“越位”、“缺位”、“失位”、“空位”現(xiàn)象發(fā)生。其間，地方政府作為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展執(zhí)行主體，其正當(dāng)利益訴求應(yīng)予以充分尊重，不僅要關(guān)注其面臨的政策運(yùn)行障礙，更要正視其面對的政策實(shí)施成本，實(shí)現(xiàn)定向補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)化、合理化。另一方面，始終堅持中央政府“高位推動”，加強(qiáng)央地政府間博弈管理與行為規(guī)范。在政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下，上下級政府間具有命令服從和利益博弈的雙重關(guān)系。中央政府除不遺余力推行“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展理念外，還應(yīng)有效行使財政、人事、法制等行政權(quán)力，通過壓力型體制向下推行改革。同時，防范地方政府濫用自由量裁權(quán)來選擇性決策，避免地方財政生產(chǎn)性支出偏向擴(kuò)大化，繼而實(shí)現(xiàn)對改革進(jìn)程的有效監(jiān)管。

(二)加強(qiáng)職能部門的協(xié)調(diào)推動作用。

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)過程，參與主體不僅囊括“條條”上負(fù)責(zé)運(yùn)行調(diào)控的各級政府，而且涉及“塊塊”上肩負(fù)審批規(guī)劃的各職能部門。鑒于歷史原因與體制慣性，我國行政政策往往政出多門，各職能部門在業(yè)務(wù)重疊的同時，還形成相對封閉的“孤島”困境，極大削弱政策效應(yīng)。以財政支農(nóng)資金分配與管理為例，在中央涉及國家發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、水利部、國家防辦、中國氣象局、國務(wù)院扶貧辦、財政部等多部委，部委內(nèi)又涉及各司、局、處、室間資金流動，資金下放到地方財政后又存在職能部門的縱向?qū)樱貜?fù)中央部委的橫向流動，呈現(xiàn)縱橫交錯的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)和“塊狀”管理的運(yùn)行格局。①陳池波、胡振虎:《整合財政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建》，載于《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2007年第6期。據(jù)此，本輪改革除保證縱向公平外，還要保障橫向均衡，繼而減少政策摩擦與抵消效應(yīng)，形成合力。一方面推進(jìn)職能部門事業(yè)制化。各級行政單元可嘗試在農(nóng)業(yè)委員會、新農(nóng)村工作辦公室等機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立諸如“‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”之類的臨時性部門來統(tǒng)籌相關(guān)改革事宜，利用各級黨委、政府的權(quán)威推行新政，加強(qiáng)跨部門協(xié)作。另一方面，以信息整合為紐帶，強(qiáng)化職能部門間交流。職能部門協(xié)作不利，究其根源，固然離不開部門利益因素，但更多可歸結(jié)于溝通不利，缺乏的是機(jī)制，而非意愿?！叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展要加強(qiáng)職能部門間對話、論壇及高層互訪，健全聯(lián)席會議制度，包括開展省廳級“電話會議”來確立宏觀發(fā)展方針，開展市局級“電視會議”來討論中觀區(qū)域焦點(diǎn)問題，開展縣鄉(xiāng)級“圓桌會議”來解決微觀具體工作步驟，關(guān)鍵在于明確強(qiáng)有力的牽頭部門。

(三)提高城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌聯(lián)動作用。

縱觀21世紀(jì)國家各項重大決策，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展某種程度上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在政策上的延續(xù)與拓展，而后者亦是前者的應(yīng)有之義?！叭痹诓僮魃鲜恰凹m正”工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化間建設(shè)關(guān)系，但理念上還是“協(xié)調(diào)”城市與鄉(xiāng)村間發(fā)展矛盾。正如世界銀行所指出，我國正從“轉(zhuǎn)型中國家”轉(zhuǎn)向“城市化國家”，②世界銀行:《2008年世界發(fā)展報告:以農(nóng)業(yè)促發(fā)展》，清華大學(xué)出版社2008年版。由工業(yè)化主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化乃當(dāng)務(wù)之急，而由城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的城鄉(xiāng)一體更是大勢所趨。此背景下，如何調(diào)動城鄉(xiāng)積極性，發(fā)揮統(tǒng)籌聯(lián)動作用，將決定本輪改革成效的最終形態(tài)，關(guān)鍵在于提高資源流動性，促成“四流驅(qū)動”局面。一是“人”流。高層次人才深入基層與農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移要“雙向互動”，農(nóng)民工市民化長效機(jī)制構(gòu)建與農(nóng)村人才引進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新要“并行不?！薄６恰暗亍绷?。在處理好建設(shè)用地剛性需求與保護(hù)耕地硬性約束間矛盾的基礎(chǔ)上，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，節(jié)約集約利用土地。三是“物”流。針對“三農(nóng)”所呈現(xiàn)的整體脆弱性，堅持以“供血”促“造血”，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給，加大農(nóng)村技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施扶持力度。四是“財”流。積極發(fā)揮公共財政的支農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)、建農(nóng)“乘數(shù)”作用，塑造集金融、外資、企業(yè)、農(nóng)戶、村集體、資本市場于一體的多元投入機(jī)制，破解“三農(nóng)”發(fā)展融資困境。

二、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支撐機(jī)制

(一)先行先試，注重政策措施的超前性。

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷程充滿誘致性制度變遷色彩，先行先試成為改革的重要經(jīng)驗。本輪改革盡管在理論支撐上已較為成熟，但實(shí)踐中仍處于摸索階段，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展在形式上應(yīng)是迂回式的漸進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。事實(shí)上，我國復(fù)雜改革環(huán)境下的多元化、動態(tài)性、內(nèi)生型等特征決定了任何一項政策的完備性都存在爭議，都是在行動中不斷調(diào)試以修正，試驗精神不可或缺。尤其是當(dāng)前我國正面臨國民經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府支農(nóng)態(tài)度轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會發(fā)展轉(zhuǎn)軌的“三轉(zhuǎn)”時代背景，給政策實(shí)施帶來諸多變數(shù)，更加揭示要對政策的運(yùn)行環(huán)境與執(zhí)行前景進(jìn)行敏銳的預(yù)判，即政策措施要有超前性，以提高前瞻性、適用性與創(chuàng)造性。其間，一方面充分考慮政策外部性。在精細(xì)化設(shè)計“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展方案的同時，既要重視“顯性”的預(yù)期政策效果，亦要關(guān)注“隱性”的政策“連帶效應(yīng)”，避免政策偏差。另一方面，充分考慮政策動態(tài)性。跟蹤政策動態(tài)實(shí)施情況，一旦發(fā)現(xiàn)源于制定漏洞而引發(fā)政策執(zhí)行目標(biāo)模糊、手段缺失、范圍扭曲、對象偏離等現(xiàn)象，要果斷采取措施避免損失擴(kuò)大化。

(二)整體推進(jìn)，研究政策措施的配套性。

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展本質(zhì)上是修正以往失衡的發(fā)展路徑，旨在突出“三化”互為表里的特質(zhì)。據(jù)此，本輪改革的關(guān)鍵詞鎖定“同步共進(jìn)”，以期改變以往相互割裂的發(fā)展格局，而相應(yīng)政策措施亦要拋棄“各自為戰(zhàn)、單兵突進(jìn)、無序改革”的固有弊病，注重全方位、立體化，突出配套性，以“分享式改進(jìn)”為目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。實(shí)踐中，一方面強(qiáng)化“三化”間政策措施協(xié)調(diào)度?！叭辈痪獍l(fā)展的政策主因在于產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策多局限于具體領(lǐng)域內(nèi)“就事論事”，缺乏互補(bǔ)性與協(xié)作性，不僅形式單一，而且空間有限。下階段，要立足發(fā)展全局，以戰(zhàn)略眼光來統(tǒng)籌設(shè)計政策方案，既要理性地打破傳統(tǒng)的工農(nóng)、城鄉(xiāng)政策制定隔閡，又要充分考慮區(qū)域差異性與個體異質(zhì)性，以多元化政策工具來迎合現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策措施配套性。當(dāng)前國家支農(nóng)政策呈系列狀，可借農(nóng)村綜合改革契機(jī)，辨析政策間交叉領(lǐng)域，梳理政策間主體關(guān)系，整合政策間執(zhí)行要素，構(gòu)建兼顧管理效率與政策績效、跨越不同政策、橫向連接的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持模式，推動政策措施整體向涉及領(lǐng)域更寬、觸動利益更深、關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)、綜合配套性更高的目標(biāo)挺進(jìn)。

(三)穩(wěn)中求進(jìn)，保證政策措施的連續(xù)性。

進(jìn)入21世紀(jì)后，國家加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持力度的戰(zhàn)略意圖凸顯。近年來，以2004年中央“一號文件”為標(biāo)志的一系列支農(nóng)政策密集執(zhí)行，考慮到我國政策推行往往具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，各界在欣喜政府重農(nóng)的同時，也多對政策的有效性與長久性持理性觀望態(tài)度。實(shí)踐表明，由于制度設(shè)計缺陷與運(yùn)行環(huán)境束縛，多數(shù)支農(nóng)政策在實(shí)施中不同程度存在冒進(jìn)性與急進(jìn)性，問題頻生，甚至流于形式。“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展意義深遠(yuǎn)，應(yīng)認(rèn)清改革并沒有能力實(shí)現(xiàn)“一蹴而就”，在穩(wěn)中求進(jìn)的同時要保證政策措施的連續(xù)性。這具有多重內(nèi)涵，一是指導(dǎo)思想的延續(xù)性。我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的積弊已久，欠賬過多，本輪改革是積極信號，但注定將是一個長期的實(shí)現(xiàn)過程?！叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展要在較長時間段內(nèi)貫徹于國家施政綱領(lǐng)的始終，不能片面地單憑政府重大文件精神為風(fēng)向標(biāo)，①近10年來，國家不斷出臺推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步的重大政策文件，最具代表性的是2004～2012年連續(xù)九年中央“一號文件”鎖定“三農(nóng)”問題，以至每逢歲末各界均翹首以待來年是否依舊，而心態(tài)則從初始的激動演變?yōu)楫?dāng)前的看熱鬧。筆者對此深感憂慮，農(nóng)為邦本，支農(nóng)理念不應(yīng)僅借政策性文件來引發(fā)社會共鳴。更不能因官員任期與政治周期而改變。二是政策工具的持續(xù)性。政策具有周期性，應(yīng)在長期視域下檢視推動“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的各項政策工具，避免短視行為。三是措施手段的陸續(xù)性。在改革向縱深挺進(jìn)的過程中，要以發(fā)展眼光來綜合判斷既有措施的不完備性與逐漸涌現(xiàn)的新情況，從存量與增量兩方面入手來不斷細(xì)化、健全政策框架整體。

三、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的績效評價機(jī)制

(一)發(fā)展階段:定性評估與定量評估相結(jié)合。

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展具有階段性，其績效亦應(yīng)放在連續(xù)時空背景下考量，堅持定性評估與定量評估相結(jié)合。事實(shí)上，我國多數(shù)支農(nóng)政策實(shí)施時日尚短，在較短時間段內(nèi)評價和研究各類政策績效，難以保證全面性與系統(tǒng)性。“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價內(nèi)涵豐富，涉及資源安排、項目執(zhí)行、效益評估等多層次內(nèi)容。據(jù)此，評價過程要兼顧公平與效率，既要關(guān)注投入資金來源，又要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果，還要重視項目實(shí)施過程。同時，設(shè)定“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價指標(biāo)必須考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和可計量性，若某些指標(biāo)在當(dāng)前統(tǒng)計年鑒和資料中尚未統(tǒng)計，甚至定量指標(biāo)不具適用性，或指標(biāo)本身無法量化，過于追求量化就會破壞理論和評價過程的完整性，進(jìn)而降低指標(biāo)間關(guān)聯(lián)度。②事實(shí)上，多數(shù)農(nóng)業(yè)政策難以度量，如改善農(nóng)村生活條件，提高農(nóng)業(yè)支持生態(tài)效應(yīng)等，僅存在定性感受與基本面評估，難以進(jìn)行深入細(xì)致的指標(biāo)考核，加之區(qū)域差異性與個體異質(zhì)性，更是提高了績效評價難度。簡言之，評價過程要秉承系統(tǒng)性、可操作性及科學(xué)性原則，堅持定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、共性指標(biāo)與特性指標(biāo)相結(jié)合、短期效益指標(biāo)和長期效益指標(biāo)相結(jié)合的設(shè)計原則。

(二)各項政策:創(chuàng)新強(qiáng)度與推進(jìn)力度相結(jié)合。

審視國情，政策總是浮現(xiàn)于制度表面，成為影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定性變量，尤見于“三農(nóng)”領(lǐng)域。歸根結(jié)底，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展作為理論思考的產(chǎn)物，不能陷入“循環(huán)宣傳陷阱”，要以各項政策為載體來付諸實(shí)施。據(jù)此，本輪改革成敗的評價標(biāo)尺不應(yīng)限于政治接受度、經(jīng)濟(jì)承受度與社會認(rèn)同度，最終要落腳于政策績效考核。具體而言，一是制訂上的創(chuàng)新強(qiáng)度。重點(diǎn)在于“協(xié)調(diào)”，即“化中求同”，動態(tài)的縱向前進(jìn)而不失靜態(tài)的橫向均衡。這要求政府間多級聯(lián)動，在剖析政策環(huán)境、廓清政策結(jié)構(gòu)及提高政策規(guī)劃能力的基礎(chǔ)上，相機(jī)調(diào)整財稅、金融、社保、土地等各項政策。而相應(yīng)的創(chuàng)新評價標(biāo)準(zhǔn)，除注重“查漏補(bǔ)缺”的程度，更要聚焦“另辟蹊徑”的成效。二是操作上的推進(jìn)力度。難點(diǎn)在于“效率”，即“行且進(jìn)”，有序執(zhí)行并持續(xù)前進(jìn)。中央政府的“高位推動”使得核心問題不在改革能否推行，而在于各級政府有無積極性，會不會產(chǎn)生政策象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等，繼而延緩改革推進(jìn)。故推進(jìn)評價過程中，在聚焦改革重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先序列的同時，更要著力檢查資金投放額度、政策出臺速度、項目開工進(jìn)度等，特別要透視信息對稱問題，減免基層政府道德風(fēng)險與逆向選擇行為，嚴(yán)防“釣魚工程”。

(三)實(shí)際效果:經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益相結(jié)合。

政策既有決定性，又有導(dǎo)向性，直接左右實(shí)踐基調(diào)，包括績效評價標(biāo)準(zhǔn)。隨著服務(wù)型政府觀念興起與可持續(xù)發(fā)展意識提高，社會效益與生態(tài)效益逐漸成為各界評判政策實(shí)際效果的關(guān)鍵依據(jù)，而再非以往單一熱衷“GDP”等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，這同樣也是衡量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要參照。“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中不以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價，但絕不能簡單理解為片面關(guān)注農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長指標(biāo)，否則固然可保障糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給，但由此產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)將使提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會效益與生態(tài)效益的激勵缺失擴(kuò)大化，既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，也不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)此，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展既然體現(xiàn)了“跳出局部看全局”的創(chuàng)新性，亦應(yīng)突破原有以經(jīng)濟(jì)效益為主的狹隘績效觀，形成集經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益為一體的新型評價體系，并藉此契機(jī)倒逼執(zhí)行主體改變由其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形式與內(nèi)容。

四、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

(一)權(quán)力機(jī)關(guān)對創(chuàng)新目標(biāo)的法律監(jiān)督。

改革除動因明確、動力充足，亦應(yīng)目標(biāo)清晰，而非僅是籠統(tǒng)地鎖定方向。不容忽視的是，“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容與特點(diǎn)決定了改革進(jìn)程的復(fù)雜性，加之決策層與執(zhí)行方在初始階段的視野局限性，現(xiàn)有“和諧共生”的創(chuàng)新目標(biāo)略顯原則化而不具體。這便給實(shí)踐環(huán)節(jié)帶來行動困惑，并在一定程度上為政策失真性執(zhí)行提供空間?？梢姡瑒?chuàng)新目標(biāo)監(jiān)督尤為迫切，而權(quán)力機(jī)關(guān)責(zé)無旁貸。然而，多數(shù)情況下，以各類“規(guī)定”、“通知”為代表的行政規(guī)章成為政府行為主要規(guī)范，由于并非嚴(yán)格意義上行政立法，通常效力不足。據(jù)此，本輪改革必須強(qiáng)化更具剛性約束力、更為正式的制度安排，即法律監(jiān)督?？陀^而言，當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的法制化建設(shè)極為滯后。以財政農(nóng)業(yè)投入法律保障為例，各級政府確實(shí)不斷加大農(nóng)業(yè)支持力度，但更多是貫徹上級政府精神。時至今日，《農(nóng)業(yè)投資法》遲遲未能出臺，《農(nóng)業(yè)法》也僅對此進(jìn)行相對原則化的規(guī)定。下階段，要在進(jìn)一步細(xì)化本輪改革創(chuàng)新目標(biāo)基礎(chǔ)上，加緊人大立法工作，完善《農(nóng)業(yè)法》、《預(yù)算法》、《財政監(jiān)督法》、《會計法》等，出臺《農(nóng)業(yè)投資法》、《財政收支分配法》等，繼而更好地指引實(shí)踐。

(二)主管部門對相關(guān)行業(yè)的職能監(jiān)督。

嚴(yán)格而言，當(dāng)前我國行政管理面臨嚴(yán)峻的監(jiān)督失靈窘境。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行為例，普遍存在監(jiān)控不力的癥狀，突出表現(xiàn)為內(nèi)部控制不佳及外部監(jiān)控乏力?？紤]到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性與影響力，要堅持法制、效率、系統(tǒng)的監(jiān)督原則，以項目為平臺，積極構(gòu)建以體制內(nèi)主管部門行業(yè)監(jiān)督為主的新型監(jiān)督模式。實(shí)際操作中，執(zhí)行監(jiān)督要與績效評價相結(jié)合，一是分類建立項目監(jiān)管模式。立足項目建設(shè)多樣性特點(diǎn)，因“地”、因“時”、因“需求層次”、因“發(fā)展階段”開展分類項目監(jiān)管試點(diǎn)，逐步建立一套標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督指標(biāo)體系。二是完善系統(tǒng)、動態(tài)的項目評價機(jī)制。認(rèn)真把握項目庫建設(shè)、計劃編制、項目公示、項目實(shí)施、竣工驗收等各環(huán)節(jié)，適時開展項目區(qū)實(shí)地檢測，力求監(jiān)督工作日?；?、精細(xì)化、準(zhǔn)確化。三是做好監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。項目考評結(jié)果一旦評定，務(wù)必維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威化，且運(yùn)用到工作業(yè)績考核、評先表優(yōu)和下年度資源分配上。

(三)民間力量對改革進(jìn)程的輿論監(jiān)督。

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是社會變革的需求，改革進(jìn)程要勇于接受民間力量的輿論監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外監(jiān)管的多措并舉。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，政府即便具備絕對自主性與能力，但若與社會完全隔離，則無法獲取必要資訊，便難以達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)。①Evans，P.B.Embedded Autonomy:State and Industrial Transformation.Princeton，NJ:Princeton University Press.1995.pp.11-15＆77-81.換言之，民間資源是達(dá)成政策目標(biāo)的重要資源及工具。②Linkeles，A.“Measuring Social Cap ital and its Consequences，”Policy Sciences，33.2000:pp.245 ～268.具體而言，一是社會中介組織監(jiān)督。善于借助會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、法律事務(wù)所、資產(chǎn)評估所、資信評估所等社會中介機(jī)構(gòu)，中立、客觀地評估和審查改革進(jìn)程中各級政府資金投放、項目執(zhí)行的可行性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性。二是新聞媒介監(jiān)督。充分利用電視、廣播、期刊、報紙等大眾傳播媒介的普遍性、公開性、及時性特點(diǎn)，對改革進(jìn)程開展多視角的系統(tǒng)監(jiān)督。三是群眾監(jiān)督。致力于營造多元監(jiān)督主體，重視專家學(xué)者的引領(lǐng)作用，廣泛吸收農(nóng)民代表、工人代表等各階層受益對象，通過政協(xié)提案、民意測評等多種形式對改革進(jìn)程進(jìn)行全程監(jiān)督。