政府信息公開的法治困境與因應

楊 竹

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130012）

一、引言

信息時代，政府所掌握的海量信息進行有效、真實、及時的公開，已經(jīng)成為社會大眾的廣泛利益訴求。在信息交流如此頻繁的當下，政府信息的壟斷與獨占是不可想象的，亦是無法讓社會成員接受的。經(jīng)濟的飛速發(fā)展催生社會大眾民主與法治意識的不斷孕育與提升，作為政府信息掌握主體的公權行使者也從原有單一的管理者向服務者不斷轉變，政府的職能發(fā)生了巨大的變化，民主的、法治的、服務的、開放的政府，必然要求“大眾”的信息為社會大眾所用，這是民主與法治的必然要求，也是政府職能轉變的必然要求。

政府信息的公開在當下之中國，并非沒有制度的保障，亦不缺乏實踐的積累，然而應該客觀地看到，政府信息公開的實踐是存在諸多問題的，亦有諸多不盡如人意的地方。因此，在實踐基礎上，反思與審視政府信息公開的現(xiàn)狀具有必要性，這也是制度發(fā)展與完善的一個路徑。

二、政府信息公開的現(xiàn)狀

在《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）實施以前，我們耳熟能詳?shù)牡摹瓣柟庹?、“政務公開”已經(jīng)孕育著信息公開的法治基因。在國家制度建構缺失的大環(huán)境下，地方政府進行了諸多嘗試，這為國家層面制度的建構提供了寶貴的經(jīng)驗。2008年《信息公開條例》實施，這是政府信息公開具有里程碑意義的規(guī)范建構，其重大意義不言而喻。但在規(guī)范的實施過程中，出現(xiàn)了這樣那樣的問題，包括政府信息公開范圍的合理界定、不予公開理由的說明、申請人權利的救濟等。概括地考察，政府信息公開的現(xiàn)實困境主要有如下幾方面：

（一）制度層面：以《信息公開條例》為核心的規(guī)范存在諸多缺失

在實踐基礎上凝結了法治精髓的《信息公開條例》，形式上言簡意賅，38條確實涵蓋了政府信息公開法治的內(nèi)核。但是將規(guī)范的規(guī)定與法治實踐結合起來，對規(guī)范的展開過程卻充滿著困惑與不解。

1.政府信息公開的范圍不清晰，主要概念界定模糊。對社會成員關注的信息的內(nèi)涵界定，如何界定關涉社會大眾利益信息的范圍，在規(guī)范的制定中并沒有給出明確的答案，這也必然造成實踐中信息公開主體與信息公開申請人之間公開與不公開的矛盾有時是十分尖銳的。

2.信息公開主體不公開或拒絕公開的理由說明缺乏充分性與說服力。從制度層面來看，《信息公開條例》與《保密法》在什么是拒絕公開的信息以及可分割提供的信息界定上是并不一致的。一旦信息公開主體發(fā)現(xiàn)申請人所申請的信息關涉自身利益，公開該信息會對己造成不利時，就會以信息關涉國家秘密等理由拒絕公開該信息，這是當下政府信息公開不暢的一個主要表現(xiàn)。

3.政府信息公開造成申請人利益損害時，賠償乃至責任追究制度不夠完備。當信息公開主體不能及時、有效、真實地公開信息，并造成申請人實際利益損害時，如何保障申請人的權益，實現(xiàn)申請人權利的救濟，從現(xiàn)有規(guī)范上確實難以找到制度的抓手。責任追究機制的缺失，必然造成信息公開主體在公開信息的主動性、真實性、及時性上難以保證，申請人與社會大眾的知情權亦很難實現(xiàn)保障。

（二）操作層面：信息公開主體公開行為的規(guī)范性缺失

除了以上制度層面的缺失，在動態(tài)的政府信息公開運作過程中，亦存在諸多問題，使得政府信息公開的及時性、有效性、真實性受到實質(zhì)損害。

1.信息公開的協(xié)調(diào)一致性缺失。這種協(xié)調(diào)一致性的缺失不僅表現(xiàn)在作為信息公開主體的公權力上下級體系內(nèi)部，亦表現(xiàn)在不同政府信息公開主體橫向的動態(tài)聯(lián)系之中。實質(zhì)內(nèi)容共同的政府信息，有的公權主體公開，有的卻不予公開；有的下級機關公開，有的則需要請示上級或者由上級政府機構來公開。這種上下級縱向以及不同信息公開主體橫向公開信息的不協(xié)調(diào)，其結果必然是制度權威的喪失，社會大眾知情權受損，社會大眾對政府權威與公正性產(chǎn)生懷疑。

2.信息公開的靈活及時性缺失。信息公開主體應該及時公開相關政府信息，這里的及時前提是依規(guī)范主動公開，抑或依申請人申請公開，而問題的核心是如何來界定“及時”。與此同時，對于社會成員（公民、法人或其他組織）廣泛關注的，與公權行使有關，關涉社會成員利益與福祉的政府信息，能否在沒有制度允許的情況下本著對社會成員利益關愛的精神予以靈活的公開，尚缺乏有效的操作指引。這種局面一方面源自制度的缺失，另一方面源自政府信息公開主體的態(tài)度。在既沒有制度保障又缺乏積極負責態(tài)度的情況下，政府信息公開的法治實踐必將是令人失望的。

3.信息公開有形式主義的趨勢。在政府信息公開的方式上，政府機關主要是采取網(wǎng)站、報紙、廣播、電視等方式，隨著信息與網(wǎng)絡的發(fā)展，網(wǎng)絡已經(jīng)成為信息公開主體公開信息的主要方式。這種網(wǎng)絡政府信息公開的方式在一些部門、一些地方出現(xiàn)了“形式化”趨勢。一方面信息公開流于形式，另一方面對社會成員的廣泛關注又不予回應或者是不認真及時回應，甚至出現(xiàn)了網(wǎng)站長時間不予更新的“僵尸網(wǎng)站”。及時公開的內(nèi)容要么簡單概括，要么語焉不詳，要么錯誤百出。政府信息公開的形式主義趨勢必將深深有損法治政府與服務型政府的建構。公權主體總是傾向于消極應對社會大眾對政府信息公開的訴求，往往將重要的、關鍵的信息封閉起來，而將一些過時的、無關緊要的信息公布于眾，這使得我國政府信息的公開在很多地方陷入了嚴重的形式主義之中。［1］

三、政府信息公開的困境動因闡析

政府信息公開從制度到運作存在諸多問題，其背后深層次的原因主要來自制度本身和信息公開主體本身兩方面。

首先，政府信息公開制度建構的不完善是造成政府信息公開所遇諸多困境的深層制度原因。依法治國需要有科學、完備的制度依托，政府信息公開的實踐亦是如此。雖然已經(jīng)頒布實施了《信息公開條例》，但是《信息公開條例》本身以及其與《保密法》等相關規(guī)范間的協(xié)調(diào)尚待調(diào)試。政府信息公開的實踐充分證明，對于法治的實踐而言，制度與規(guī)范的抓手是必不可少的。

其次，政府的“私利觀”作祟。政府作為公權行使的主體，較之于公權行使相對人，其在人力、物力、財力等諸多方面處于優(yōu)勢地位。政府掌握著大量的關涉社會成員福祉與利益的公共信息，這些信息不僅與社會大眾利益息息相關，亦與公權行使的正當、有效關系密切。公權行使主體為了保持在行政相對人面前的強勢地位，不由自主地有維持“信息不對稱”的傾向，因為信息的不對稱恰是其“權”與“威”的重要來源與保障。出于對自身利益維護的考慮，政府在信息公開上表現(xiàn)為很強的“被動性”與“惰性”。

再次，公權主體“官本位”權力觀的影響。中國千百年來封建制度的余孽之一，便是公權主體根深蒂固的“官本位”權力觀。對于公權力，公權主體有著與生俱來的優(yōu)越感與壟斷傾向。對于社會大眾的參與、監(jiān)督是排斥的?！耙粋€民選政府如果沒有廣泛的信息或是沒有取得這些信息的方法，那么它只能是一場鬧劇或悲劇的前奏或者可能二者兼而有之?！保?］民主與法治的進步使公權行使過程的開放性與參與性成為必然趨勢，社會成員民主和法治意識的覺醒使政府公開行政信息成為必然。公權行使主體根深蒂固的“官本位”權力觀，使政府信息公開的過程并未完全沿著法治的預設路徑前行，這是造成政府信息公開過程中出現(xiàn)不公開、拒絕公開、不真實公開等問題的深層觀念原因。

四、政府信息公開的法治因應

從信息作為一種產(chǎn)權來看，現(xiàn)代行政公開制度實際上是對公共信息產(chǎn)權一種新的制度安排。建立現(xiàn)代行政公開制度，必然造成對官僚利益的剝奪，實質(zhì)是對現(xiàn)有的公共信息產(chǎn)權結構的重新調(diào)整。［3］信息時代政府信息公開再一次昭示，在建構法治政府、法治中國的進程中，政府信息的規(guī)范、有效公開具有重大的現(xiàn)實與制度意義。通過對政府信息公開實踐的觀察，立足于政府信息公開的主體，從制度與實踐兩個角度，我們確實有諸多要完善的工作。

首先，進一步完善以《信息公開條例》為核心的政府信息公開的規(guī)范體系。這種國家層面的制度完善主要應立足于如下幾個方面：其一，信息公開規(guī)范位階的提升?！缎畔⒐_條例》僅僅是行政法規(guī)，當與《保密法》這樣的法律規(guī)范發(fā)生沖突時，自然出于弱勢地位。因此，信息公開規(guī)范位階的提升，能夠在制度層面保證政府信息公開規(guī)范的權威性。其二，進一步完善《信息公開條例》的個別概念、法律術語的界定。立法者在立法時總想窮盡包羅萬象的法律關系，但客觀世界是復雜的，當成文法一經(jīng)頒布實施，從嚴格的法律學角度看，就已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實了。因此，對于法律規(guī)范出臺后的完善是客觀的選擇，亦是必要的。我們可以在輔之實施細則的基礎上，結合社會成員的廣發(fā)關注，對《信息公開條例》的重點、核心概念進行解釋，比如合理界定“社會大眾廣泛關注的信息”等。其三，要在制度層面完善知情權的救濟方式與渠道?！盁o救濟就無權利”，權利的救濟方式對于權利的保障作用是不言而喻的。社會大眾的知情權作為廣義人權的當然內(nèi)容，需要切實有效的制度機制予以保障。僅就《信息公開條例》而言，主要是行政復議與行政訴訟。充分發(fā)揮法院的司法審查功能，為行政公共信息公開的法治化提供強有力的司法保障。［4］從保護相對人合法權益的角度考量，作為司法程序的行政訴訟是從形式上最為權威、公正的保障知情權救濟的方式。這也關涉《信息公開條例》與《行政訴訟法》的相互協(xié)調(diào)，因為在《信息公開條例》中，我們實難找到可以充分依據(jù)的規(guī)范抓手。正如法治實踐充分證明的那樣，權利的救濟渠道一旦淤塞，規(guī)定再好的權利亦不過是“霧里看花”。

其次，要建立有效的責任追究制度。政府信息公開的責任追究，僅從《信息公開條例》來看是有所涵蓋的，但語焉不詳，我們在實踐中也沒有看到因為政府信息公開不力而受到相關責任追究的公務人員。這恐怕并不是政府信息公開做得完美，沒有紕漏，而是從另外一個角度說明，政府信息公開的責任追擊機制并未真正起到作用。這一方面受制于《信息公開條例》本身，另一方面亦受制于整體政府信息公開責任追究機制的單薄。當《信息公開條例》剛頒布實施時，曾有地方采取政府信息公開的考核一票否決制。在現(xiàn)有的制度與規(guī)范體系內(nèi)，我們可以嘗試將政府信息公開的責任追究與《公務員法》等規(guī)范結合起來，在黨紀、政紀內(nèi)建構政府信息公開責任追究的框架。當改革進入深水區(qū)，很多制度與機制的出現(xiàn)其實是“倒逼機制”，有嚴格的具有威懾力的責任追究機制在，倒逼信息公開主體規(guī)范公開信息亦不失為一個“沒有辦法的辦法”。這也關涉公權主體觀念的轉變，從敬畏法律而不得不公開信息，向發(fā)自內(nèi)心自覺公開信息轉變。

再次，政府信息公開的方式應不斷完善。政府以及部門的網(wǎng)站，紙質(zhì)媒體，抑或新聞發(fā)言人制度，都應不斷地完善。網(wǎng)站要及時更新，信息的發(fā)布專門化、專業(yè)化，對于社會大眾的廣泛關注，特別是網(wǎng)絡輿情要做好積極、及時的回應。這不僅是保障知情權實現(xiàn)的需要，亦是遏制謠言、維護社會穩(wěn)定、維護黨與政府形象的需要。

五、結語

政府信息公開的規(guī)范與法治化是一個國家民主與法治發(fā)展的彰顯，亦是保障人權的必然要求。對于政府信息公開實踐困境的解困，不僅需要制度規(guī)范的完善、公權主體觀念的轉變，亦需社會大眾的積極參與和監(jiān)督。相信政府信息公開法治化進程的闊步前行，對于當下我們建構法治政府、法治中國都將大有裨益。

［1］萬虹.我國政務信息公開的障礙分析及其路徑選擇［J］.湖北大學學報（哲學社會科學版），2006，（5）.

［2］徐大同.西方政治思想史［M］.天津：天津教育出版社，2000.

［3］石紅心.治理、信息與行政公開［J］.中外法學，2003，（1）.

［4］章志遠.行政公共信息公開的理論及其實踐［J］.河南省政法管理干部學院學報，2005，（3）.