中國土地財政研究

財政部財政科學(xué)研究所、北京大學(xué)林肯中心“中國土地財政研究”課題組*

前 言

土地財政現(xiàn)象是在中國大陸特定土地管理、財稅體制等制度背景下，隨著工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)而逐步發(fā)展演變而形成。由于地方政府發(fā)展沖動、預(yù)算軟約束等因素的綜合影響，在土地出讓收入規(guī)模急速擴(kuò)張的同時，引發(fā)了土地資源粗放利用、地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張、國有土地權(quán)益流失、房地產(chǎn)市場泡沫、征地拆遷矛盾沖突、粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式難以轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)社會問題。當(dāng)前，從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，研究和探索解決中國土地財政問題十分迫切、意義重大。

從土地資源利用的角度看，目前中國土地管理仍然存在著集體土地與國有土地、存量國有土地與增量國有土地管理的二元體制。集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入一級市場流轉(zhuǎn)，必須通過征收、變更為國有土地以后，方可入市同等交易;已經(jīng)出讓的存量土地使用權(quán)到期續(xù)約問題不明確，市場預(yù)期存在不確定性等，致使土地要素市場存在重大機(jī)制缺陷，制約了合理價格的形成和市場機(jī)制作用的發(fā)揮，不利于土地資源的科學(xué)集約利用。

從政府財政收支的角度看，納入政府性基金預(yù)算管理的土地出讓收入，在地方政府實際可用財力當(dāng)中所占的比重比較大，地方財政收支對土地出讓收入依賴程度高，而房地產(chǎn)稅收收入又相對較低，不利于稅收調(diào)節(jié)收入分配作用的發(fā)揮。與此同時，土地出讓收入的支出方向和用途、預(yù)算管理等引起較多的社會爭議，是當(dāng)前加強(qiáng)預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從政府收支兩個角度看，探索解決好土地財政問題是推進(jìn)中國公共財政體系建設(shè)的主要障礙，必須抓緊研究相關(guān)理論問題，形成解決問題具體思路和政策措施建議。

從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的角度看，由于各地財政對土地出讓收入、增值稅返還收入等的高度依賴，地方政府熱衷于出讓土地、鋪攤子、上項目，也引發(fā)了普通的“房地產(chǎn)熱”，中央調(diào)控房價的政策措施在地方難以有效落實。全國范圍內(nèi)重復(fù)建設(shè)普通、浪費(fèi)大量的土地資源，粗放式外延發(fā)展模式根深蒂固，只有著力研究和解決土地財政問題，完善房地產(chǎn)稅等稅收制度，強(qiáng)化地方政府預(yù)算約束，才能促進(jìn)地方政府由粗放式外延發(fā)展，向集約式內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，有效推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性。

本研究的主要目的，是通過理論分析與實地調(diào)研，如實反映地方政府對土地出讓收入的依賴程度，客觀評價土地財政對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用，為建立規(guī)范的土地財政理論分析框架，糾正國內(nèi)外對中國土地財政現(xiàn)象的片面理解和錯誤認(rèn)識，為深化土地制度和相關(guān)財稅體制改革提供參考，推動形成持續(xù)穩(wěn)定的地方財力來源，有效防范土地財政相關(guān)風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。