關(guān)于推進(jìn)新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)的思考

畢明濤

（沈陽市于洪區(qū)建筑安全監(jiān)督站，遼寧 沈陽 110141）

0 引言

推進(jìn)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)是我國“十二五”時(shí)期的一大戰(zhàn)略重點(diǎn),我國正站 在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，處在一個(gè)新的歷史階段，這一階段顯著的特征是既有難得的機(jī)遇，又有嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)［1］，于洪區(qū)作為沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革示范區(qū)，承擔(dān)起先行先試改革與創(chuàng)新的歷史責(zé)任，應(yīng)抓住這一機(jī)遇，在新城新市鎮(zhèn)建設(shè)中，用新理念新機(jī)制闖出城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路子，為東北乃至全國調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)提供借鑒。

1 于洪區(qū)農(nóng)村基本情況

于洪區(qū)是遼寧省省會沈陽市的近郊區(qū)，位于沈陽市區(qū)西北部始，建于1964年，從1987年開始行使城區(qū)和農(nóng)村兩種管理職能。經(jīng)過多次區(qū)劃調(diào)整，目前全區(qū)轄域總面積499平方公里，全區(qū)總?cè)丝?2.6萬（區(qū)戶籍人口32.32萬人），具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雙重功能，是典型的大都市近郊區(qū)。

在于洪區(qū)499平方公里土地上分布著101個(gè)行政村及自然村，主要集中在光輝、馬三家、于洪、平羅、大興、沙嶺、造化等7個(gè)街道，總戶數(shù)約3.93萬戶，農(nóng)業(yè)人口約12.65萬人，村屯占地面積約13.55萬畝，村內(nèi)道路長約746.79公里，各類企業(yè)1664戶，年排放垃圾約3.95萬噸，共42個(gè)村設(shè)置簡易污水處理設(shè)施。

2 于洪區(qū)新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃情況

于洪區(qū)現(xiàn)有二個(gè)新城、五個(gè)新市鎮(zhèn)。兩個(gè)新城分別是永安新城、丁香湖新城，五個(gè)新市鎮(zhèn)分別是平羅灣新市鎮(zhèn)、馬三家新市鎮(zhèn)、蒲河溫泉新市鎮(zhèn)、光輝新市鎮(zhèn)和九龍河新市鎮(zhèn)。根據(jù)省政府確定的沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)城際連接帶規(guī)劃建設(shè)新城、新市鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，于洪區(qū)僅永安新城位列其中。

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)及定位

于洪區(qū)新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃總面積達(dá)279.9平方公里，占全域總面積的56.1%，其中永安新城191平方公里、丁香湖新城23.5平方公里、平羅灣新城42.5平方公里、蒲河溫泉新市鎮(zhèn)10.9平方公里、光輝新市鎮(zhèn)6公里、九龍河新市鎮(zhèn)6平方公里。

各新城主要功能定位為：永安新城目標(biāo)定位是物流航母、商貿(mào)旗艦、工業(yè)巨擘、服務(wù)之都。丁香湖新城目標(biāo)定位是浪漫丁香湖、東方夢之都。平羅灣新城目標(biāo)定位是濱河生態(tài)新城。蒲河溫泉新市鎮(zhèn)目標(biāo)定位是濱水生態(tài)型特色風(fēng)情小鎮(zhèn)。光輝新市鎮(zhèn)目標(biāo)定位是具有示范帶動作用的新型城鎮(zhèn)。九龍河新市鎮(zhèn)目標(biāo)定位是特色的農(nóng)業(yè)休閑觀光小鎮(zhèn)。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

于洪區(qū)將按照城市現(xiàn)代化、近郊城市化、遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)，完善提升城市基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸覆蓋，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完備、管理規(guī)范的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)全域城市化發(fā)展。通過“十橫十縱”道路網(wǎng)骨架建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“干道系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化、區(qū)間聯(lián)系的通暢化、內(nèi)外交通銜接的便捷化”，計(jì)劃到2015年，永安新城、平羅灣新城初具規(guī)模，形成城市次中心，推動全區(qū)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程。

2.3 新居建設(shè)規(guī)劃

“于洪新居”工程包括湖畔新城、蒲河灣、觀蓮雅居等14處381萬平方米的新居工程，38個(gè)村將完成“撤村建居”工作，4.9萬農(nóng)民將實(shí)現(xiàn)向市民的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃到2015年，于洪區(qū)將基本完成村屯拆遷改造，70%以上的農(nóng)村居民將進(jìn)入“于洪新居”集中居住?！坝诤樾戮印笔怯诤閰^(qū)加快撤村建居步伐，推進(jìn)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，加快實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套方面，將實(shí)現(xiàn)“八通、十有”。

2.4 社會保障制度建設(shè)規(guī)劃

以失地農(nóng)民和被拆遷居民為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會保障“雙百四無”目標(biāo)，即失地農(nóng)民和被拆遷居民100%免費(fèi)培訓(xùn)，有就業(yè)愿望的100%就業(yè)，無失業(yè)，無輟學(xué)，消滅無房戶、消滅無保障戶。將失地農(nóng)民和被拆遷居民全部納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城市基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，盡最大可能提高醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，病有所醫(yī)。及時(shí)足額拔付財(cái)政承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，并鼓勵(lì)有條件的居民參加更高保障標(biāo)準(zhǔn)的社會商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、老有所養(yǎng)。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，建立失地動遷居民創(chuàng)業(yè)基金，支持失地農(nóng)民和被動遷居民自主創(chuàng)業(yè)。以服務(wù)促進(jìn)就業(yè)，有針對性地開展失地農(nóng)民和被拆遷居民免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)，打造永不落幕勞動力市場。以項(xiàng)目促進(jìn)就業(yè)，把吸納本地居民就業(yè)作為引進(jìn)項(xiàng)目的一項(xiàng)剛性條款、硬性約定，做到引進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目、創(chuàng)造一批崗位、消化一批就業(yè)。

3 于洪區(qū)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)存在問題

3.1 各類基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

于洪區(qū)城市建設(shè)起步較晚，1987年，沈陽市城市規(guī)劃185平方公里，全區(qū)納入城市化管理的面積只有26.5平方公里。21世紀(jì)初，城市中心區(qū)規(guī)劃468平方公里紅線，擴(kuò)展至三環(huán)內(nèi)，三環(huán)外仍是農(nóng)村管理模式。近幾年城市才突破三環(huán)向外發(fā)展，由于我區(qū)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，歷史上多年處于無序建設(shè)狀態(tài)，人口自發(fā)集聚、產(chǎn)業(yè)自發(fā)發(fā)展、配套自發(fā)形成，各類基礎(chǔ)設(shè)施不成體系，分布不均衡問題廣泛存在，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，承載力、吸引力不強(qiáng)。

3.2 規(guī)劃體系尚不健全，管理水平不高

編制的多項(xiàng)規(guī)劃相互之間沒有形成完善體系，有些規(guī)劃深度不夠，只停留在概念規(guī)劃層面，不夠系統(tǒng)、且各項(xiàng)規(guī)劃不銜接，有些規(guī)劃沒有通過市相關(guān)部門正式評審，沒有約束力。同時(shí)，規(guī)劃管理薄弱，執(zhí)行力不夠，隨意變更規(guī)劃現(xiàn)象仍然存在。

3.3 新城新市鎮(zhèn)建設(shè)主體不明確

除永安新城、丁香湖新城外，其他新城新市鎮(zhèn)尚無主體機(jī)構(gòu)，責(zé)任主體不明確。新城新市鎮(zhèn)管理層次、分工交叉較多，需要進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任主體，建立管理機(jī)構(gòu)。

3.4 土地征收指標(biāo)不足

可利用建設(shè)用地相對較少。土地指標(biāo)增減掛鉤，集體土地與國有土地轉(zhuǎn)換問題，國家建設(shè)用地控制政策依然偏緊，新城、新市鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)有的可利用土地基本使用殆盡，土地指標(biāo)不足已成為加速新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)的主要瓶頸。

3.5 建設(shè)資金不充裕

建設(shè)資金融資渠道需要進(jìn)一步拓寬，新城新市鎮(zhèn)建設(shè)在土地整理、農(nóng)民保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面需要大量資金，現(xiàn)有的融資渠道還不夠?qū)挿骸⑷谫Y手段不多，不能滿足新城新市鎮(zhèn)快速建設(shè)需求。

3.6 思想觀念尚需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

部分村民“戀土”情結(jié)依然存在，習(xí)慣于“一畝三分地”的耕作方式，不愿放棄承包權(quán)或者交給他人經(jīng)營，對土地征收和流轉(zhuǎn)有抵制思想，對新城新市鎮(zhèn)建設(shè)的意義認(rèn)識不足，傳統(tǒng)的思想觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

4 推進(jìn)新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)的對策

4.1 構(gòu)建新城新市鎮(zhèn)規(guī)劃體系，明確實(shí)施步驟

把新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)放到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展框架中去設(shè)計(jì)與規(guī)劃，要高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)完善新城新市鎮(zhèn)控詳規(guī)劃以及用地規(guī)劃，突出各新城新市鎮(zhèn)主體風(fēng)格，注重優(yōu)化功能分區(qū)和布局，同時(shí)要強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭地位和嚴(yán)肅性，避免實(shí)施過程中隨意變動。以提高城鄉(xiāng)居民生活水平、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)全域城市化為目標(biāo)，突出各新城新市鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)和實(shí)施步驟［2］。

4.2 加大人才保障，健全組織管理機(jī)構(gòu)

新城新市鎮(zhèn)建設(shè)能否順利推進(jìn)，人才和機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵。要通過大力培育引進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的方式聚集吸引各類人才，建立健全規(guī)劃、建設(shè)等專業(yè)人才向基層有效流動的機(jī)制，創(chuàng)新選人用人機(jī)制，實(shí)施聘任和合同制，建立公開、公平、競爭的選人用人環(huán)境，實(shí)現(xiàn)能者上，庸者下。加快搭建各新城新市鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織管理專業(yè)化、制度化、規(guī)范化。加快構(gòu)建合理配置高效管理的新型管理體系，努力推進(jìn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，建立精干高效的管委會，充分發(fā)揮社區(qū)組織作用，貼近百姓。

4.3 積極尋求土地集約利用辦法

要加強(qiáng)與省市各級部門的溝通聯(lián)系，積極爭取沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)新城新市鎮(zhèn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革示范區(qū)建設(shè)扶持政策，爭取市級土地指標(biāo)和規(guī)劃及土地管理權(quán)限。同時(shí)，要在土地流轉(zhuǎn)和節(jié)約集約利用上實(shí)現(xiàn)突破，對現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行有效整合，形成節(jié)約集約利用土地的有效舉措，通過提高容積率、整合閑置和集體建設(shè)用地等措施實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營和集約化利用［3］。促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，有序?qū)嵤┙ㄔO(shè)用地“增減掛鉤”，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，探索具有于洪特色的土地流轉(zhuǎn)新模式。

4.4 完善建設(shè)資金投入體制

進(jìn)一步完善、推廣“以政府投入為引導(dǎo)，以市場化運(yùn)作為方向，國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行等金融融資為主體，各級扶助資金為輔助”的土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入模式。積極發(fā)展農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，支持以服務(wù)農(nóng)村建設(shè)為主的永安村鎮(zhèn)銀行，鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)［4］。大力引進(jìn)社會資本參與新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，同時(shí)，加強(qiáng)政府資金對社會資金的引導(dǎo)作用，制定鼓勵(lì)政策，充分調(diào)動社會資金的積極性。

4.5 推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)新城凝聚力

基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)要先行，建設(shè)和完善城市道路、通信、供電、供水、供熱、供氣、污水和配置優(yōu)質(zhì)學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施向新城新市鎮(zhèn)延伸和傾斜，切實(shí)加快路網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建便捷的區(qū)域交通路網(wǎng)，逐步開通連接區(qū)域中心的公交線路，更好地發(fā)揮新城新市鎮(zhèn)的輻射聚集功能，加快給水、排水、污水處理等配套工程建設(shè)，做到適度超前，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)新城凝聚力，增強(qiáng)新城人口遷入向心力［5］。加快“于洪新居”建設(shè)，通過建設(shè)一定規(guī)模和數(shù)量功能完善的“于洪新居”、連片聚集的商業(yè)街區(qū)、富有特色的休閑景觀，不斷提升新城新市鎮(zhèn)的形象和品位。

4.6 妥善安排農(nóng)民變市民的生活和就業(yè)

建設(shè)新城和新市鎮(zhèn)，將有數(shù)萬農(nóng)民變市民，隨之面臨諸多社會問題。特別是農(nóng)民變市民后生活費(fèi)用大幅度增加，必須確保農(nóng)民身份改變后生活水平不降低并有一定程度提高，將生活、就業(yè)與社保、醫(yī)保進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，讓新市民放心、安心、歡心。加大招商引資力度，大力引進(jìn)具有帶動作用的大企業(yè)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群落的形成，將失地農(nóng)民就近安排進(jìn)企業(yè)就業(yè)，形成農(nóng)民變工人、企業(yè)大發(fā)展的良好局面［6］。

4.7 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，以新型工業(yè)化引領(lǐng)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、園區(qū)化和集約化水平，大力發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以蒲河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶為主軸，全力發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，打造沈陽周邊都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)圈。依據(jù)土壤、水資源、交通、市場需求等條件，重點(diǎn)打造工廠化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地、優(yōu)質(zhì)種苗和綠色食品生產(chǎn)示范基地、蒲河休閑觀光農(nóng)業(yè)基地，同時(shí)將散落的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

4.8 營造良好輿論氛圍

加強(qiáng)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)的動態(tài)、好做法和新經(jīng)驗(yàn)的宣傳，尤其是對廣大失地農(nóng)民的宣傳，使其從內(nèi)心支持和擁護(hù)新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，同時(shí)調(diào)動各方面積極性，形成全社會關(guān)心、支持新城新市鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的良好氛圍。

［1］李文航，付瑤.關(guān)于沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)的思考［J］.商業(yè)文化，2011，3：192-193.

［2］遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組.積極推進(jìn)市場主導(dǎo)的新市鎮(zhèn)建設(shè)：遼寧省新市鎮(zhèn)建設(shè)的路徑選擇及政策支持［J］.遼寧經(jīng)濟(jì)，2011，6：18-21.

［3］于洪平.對全域城市化戰(zhàn)略的思考［J］.財(cái)經(jīng)問題研究，2011，11：131-134.

［4］吳元波.上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的問題、關(guān)系與路徑分析［J］.上海管理科學(xué)，2013，3：86-92.

［5］羅月泓.當(dāng)前我國大城市郊區(qū)新市鎮(zhèn)規(guī)劃探索［J］.中外建筑，2006，4：31-33.

［6］婁清芳.新市鎮(zhèn)：特征、經(jīng)驗(yàn)與前景問題：以管理體制、空間結(jié)構(gòu)為中心展開的研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2009.