規(guī)范海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的路徑分析

□劉濤

所謂自由裁量權(quán)一般是指司法或者行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出裁決的權(quán)力，其實質(zhì)是司法或行政機(jī)關(guān)依據(jù)一定的制度標(biāo)準(zhǔn)和價值取向進(jìn)行行為選擇的過程。

由于我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，法律法規(guī)不可能考慮到所有情況而做出細(xì)致完備的規(guī)定。當(dāng)自由裁量權(quán)與行政行為結(jié)合在一起時，則需法律在作出有原則、有彈性的規(guī)定的同時，賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，靈活地依據(jù)具體條件進(jìn)行行之有效的行政管理的權(quán)力。

海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就是海事行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為與自由裁量權(quán)的結(jié)合。同其他行政權(quán)力一樣，海事行政執(zhí)法過程中也存在執(zhí)法隨意、有失公平等問題，極易給群眾利益造成損失。因此，對海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的有效控制與規(guī)范，是各級海事行政機(jī)關(guān)的一項重要工作。

一、海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主要表現(xiàn)

1.事實性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)

海事行政執(zhí)法部門對是否違反海事相關(guān)法律法規(guī)行為的認(rèn)定具有自由裁量的權(quán)力。海事行政執(zhí)法部門通過對行政相對人的行為性質(zhì)與海事管理事項性質(zhì)的綜合裁量，確定該行為是否違反了海事管理的相關(guān)法律法規(guī)。海事管理事項性質(zhì)的認(rèn)定往往存在很大的自由裁量權(quán)，比如《內(nèi)河交通安全管理條例》第二十五條規(guī)定：“在內(nèi)河通航水域或者岸線上進(jìn)行下列可能影響通航安全的作業(yè)或者活動的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行作業(yè)或者活動前報海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。海事行政執(zhí)法部門對此類“可能”事實性質(zhì)的認(rèn)定往往沒有衡量的具體標(biāo)準(zhǔn)，因而具有較大的自由裁量權(quán)。

2.違法行為輕重的自由裁量權(quán)

在海事相關(guān)法律法規(guī)中，常見有“依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重與否，是否造成重大危害、損失”等模糊語言，由于沒有明確具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，又缺少判定情節(jié)輕重的有效依據(jù)，海事行政執(zhí)法部門具有根據(jù)實際情況自由判定違法行為情節(jié)輕重的裁量權(quán)。如《內(nèi)河交通安全管理條例》第六十四條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，船舶未持有合格的檢驗證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止航行或者作業(yè)；拒不停止的，暫扣船舶；情節(jié)嚴(yán)重的，予以沒收”。

3.行政處罰方式的自由裁量權(quán)

目前，海事相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰方式主要有：警告、罰款、扣押登記證書、吊銷登記證書、沒收船舶等。海事行政執(zhí)法部門執(zhí)行行政處罰的自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在處罰種類和方式的選擇上。如《水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“有下列行為之一的，對違法船舶處以3000～10000元罰款；對違法人員可視情節(jié)給予警告或處以100～500元罰款”。從該規(guī)定可以看出，海事行政處罰既能處罰船舶，又能處罰船員，既可以罰款，又可以警告，因此執(zhí)法人員具有較大的自由裁量幅度。

4.行政行為期限的自由裁量權(quán)

有些海事法律法規(guī)要求，行政相對人限期履行某項義務(wù)，卻沒有具體規(guī)定履行期限和幅度。這一情況表明，海事行政執(zhí)法部門在行政行為期限上有自由裁量的余地。如《海上交通安全法》第二十二條規(guī)定：“未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得在港區(qū)、錨地、航道、通航密集區(qū)以及主管機(jī)關(guān)公布的航路內(nèi)設(shè)置、構(gòu)筑設(shè)施或者進(jìn)行其他有礙航行安全的活動。對在上述區(qū)域內(nèi)擅自設(shè)置、構(gòu)筑的設(shè)施，主管機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其所有人限期搬遷或拆除”。因此，海事行政執(zhí)法部門必須就履行的具體期限做出明確的裁定。

5.行為方式選擇的自由裁量權(quán)

在具體行政行為方式上，海事行政執(zhí)法部門具有選擇是否作為或執(zhí)行的自由裁量權(quán)。如《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“違反《船舶登記條例》規(guī)定，有下列情形之一的，依照《船舶登記條例》第五十一條的規(guī)定，可以視情節(jié)對船舶處以警告，根據(jù)船舶噸位對船舶所有人或船舶經(jīng)營人處以依照《船舶登記條例》第五十條規(guī)定的罰款數(shù)額的50%，直至沒收船舶登記證書”。這里的“可以”表明，允許海事行政執(zhí)法部門作為或不作為。

二、海事行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)存在的問題

行政機(jī)關(guān)正確理解并運(yùn)用自由裁量權(quán)，不僅能保證其正確、及時、有效的執(zhí)法，也能切實保障行政相對人的合法權(quán)益。但不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)實社會生活中確實存在有少數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法者由于主客觀方面的原因，在行使自由裁量權(quán)時不夠規(guī)范，甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象。目前，海事行政部門在執(zhí)法過程中存在以下幾方面的問題。

1.執(zhí)法隨性任意

隨意超出法律法規(guī)的授權(quán)范圍和幅度行使自由裁量權(quán)，錯誤地使用處罰對象或種類，變相辦理人情案?；蛘卟话凑辗ǘǔ绦蚝蜅l件行使自由裁量權(quán)，執(zhí)法的主觀隨意性比較大。如《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第六十八條規(guī)定：“對于未按規(guī)定辦理船舶進(jìn)出港簽證的行為，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處5000元以上50000元以下罰款”。但有某船舶違規(guī)后僅被海事執(zhí)法部門處罰了2000元，這顯然屬于降低法規(guī)幅度進(jìn)行處罰的行為。

2.處罰有失公正

處罰標(biāo)準(zhǔn)不公開、相同的違法行為處罰上的不相同、人為的差別對待、集中執(zhí)法和平常執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異等諸多不公正現(xiàn)象不同程度的存在。如某地查處的兩條噸位相當(dāng)?shù)拇?，都因最低安全配員不足面臨處罰，按規(guī)定處罰結(jié)果應(yīng)差不多，但結(jié)果是一條處罰了300元，另一條處罰了800元。

3.程序操作性不強(qiáng)

這類問題包括明確規(guī)定了告知義務(wù)卻沒規(guī)定告知方式，無明確的立案程序規(guī)定，無調(diào)查終結(jié)后作出決定的最后期限規(guī)定，無能否舉行聽證及舉行聽證期限的規(guī)定。如《行政處罰法》第三十八條規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機(jī)關(guān)的決定”。該規(guī)定僅有是否處罰的規(guī)定，卻沒有作出處罰決定的期限。

三、規(guī)范海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的建議

1.加大修改和完善現(xiàn)行有關(guān)海事法律法規(guī)的力度

在自由裁量權(quán)立法上，我國的傳統(tǒng)是“宜粗不宜細(xì)”。就海事領(lǐng)域而言，很多法律法規(guī)具有一些概括性或模糊性的條款，如海事程序法，其內(nèi)容基本涵蓋了所有海事行政領(lǐng)域，許多法規(guī)中也常見“情節(jié)嚴(yán)重”等字樣。此外，還有數(shù)量眾多的海事行政法律法規(guī)和規(guī)章制度。由于海事行政違法行為種類繁多、涉及范圍廣泛、時效性較強(qiáng)，如果不對其進(jìn)行詳盡的解釋，將很難實現(xiàn)具體操作的規(guī)范性。如前述《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第六十八條規(guī)定中罰款具體數(shù)額的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，以及所謂的“情節(jié)嚴(yán)重”的度量。

要處理好海事法律法規(guī)的彈性和執(zhí)法的可操作性的關(guān)系，就必須盡可能地對涉及海事的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善，使執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時限等更加具體化、細(xì)致化和合理化，滿足不同單位和船舶的不同要求，尤其是制定的處罰標(biāo)準(zhǔn)需切合實際。同時，對相關(guān)規(guī)范性文件應(yīng)建立定期審查制度，保證其能夠與時俱進(jìn)。

2.切實提高海事人員的執(zhí)法水平和職業(yè)操守

只有執(zhí)法人員能熟練掌握現(xiàn)行的海事法律法規(guī)規(guī)定，明確立法的本意和宗旨，有較高的海事業(yè)務(wù)水平，才能為合法、合理、公正地進(jìn)行執(zhí)法提供理論支撐。否則，很難保證執(zhí)法人員在客觀上不濫用海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。一是加強(qiáng)對現(xiàn)有海事行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)操守的培訓(xùn)，牢固樹立依法行政意識，以提高海事行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；二是定期學(xué)習(xí)現(xiàn)行海事相關(guān)法律法規(guī)及各類規(guī)范，尤其是具體條款的解釋和各類法律法規(guī)的新近修編，以提高海事行政執(zhí)法人員的工作水平；三是從各航海類高等院校廣泛吸納優(yōu)秀人才充實海事行政執(zhí)法隊伍，以提高海事行政執(zhí)法隊伍的整體綜合素質(zhì)。

3.完善海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系

在“陽光執(zhí)法”漸成趨勢的情形下，對海事行政執(zhí)法的監(jiān)督，除自上而下的各級行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察和海事部門內(nèi)部的相互監(jiān)督外，一是積極擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍，接受包括航運(yùn)企業(yè)、船員、新聞媒體等在內(nèi)的廣泛社會監(jiān)督。二是利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)和媒體，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的強(qiáng)大作用，形成對海事行政工作強(qiáng)而有力的輔助監(jiān)督。三是相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合形勢的發(fā)展變化，對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修正和補(bǔ)充，對裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化并公開，以制約自由裁量權(quán)的濫用，便于社會監(jiān)督。四是建立行政執(zhí)法問責(zé)機(jī)制，由行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對行政執(zhí)法不當(dāng)行為進(jìn)行備案，并對同種不當(dāng)行為的多次出現(xiàn)給予相應(yīng)處罰，形成責(zé)任分明的約束機(jī)制。五是海事執(zhí)法部門應(yīng)參照以往的行政處理決定，形成慣例做法，并編輯成冊，作為執(zhí)法人員的裁決依據(jù)和新進(jìn)人員的學(xué)習(xí)樣本，同時也可起到一定的監(jiān)督作用。

4.建立健全海事行政執(zhí)法程序控制制度

針對我國海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的濫用問題，相關(guān)部門應(yīng)建立起全面的、系統(tǒng)的海事行政執(zhí)法程序，具體包括建立健全回避、信息公開、聽證、告知等制度，以便從程序控制上對海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的錯位起到一定的控制作用。一是建立信息公開制度，公開執(zhí)法過程關(guān)于當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的行政信息資料（法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予以保密的除外），以接受社會的監(jiān)督，限制海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用。二是建立回避制度，避免與當(dāng)事人有利害關(guān)系的執(zhí)法人員參與其中，增強(qiáng)行政執(zhí)法的客觀公正性。三是建立聽證制度，給予當(dāng)事人自訴的權(quán)利，并參考聽證作出最終處罰，以起到直接監(jiān)督的作用。四是健全告知制度，明確執(zhí)法前、執(zhí)法中、行政決定時等各環(huán)節(jié)具體的告知事項，以獲得行政相對人的理解，使其信服執(zhí)法結(jié)果。

當(dāng)然，規(guī)范海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的路徑遠(yuǎn)不止上述幾個方面，但筆者相信通過上述方式方法的施行，對規(guī)范海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、樹立海事部門依法行政的形象是很有益的。海事行政執(zhí)法者應(yīng)能根據(jù)案情的實際情況，在法定范圍內(nèi)自覺地遵守科學(xué)、合情、合理的執(zhí)法理念，為“航運(yùn)更安全、水域更清潔”的目標(biāo)而努力工作。