城市公共性：公共服務(wù)的價值導(dǎo)向

司 南

城市公共性：公共服務(wù)的價值導(dǎo)向

司 南

城市公共服務(wù)是為滿足城市公共需求產(chǎn)生的，其價值屬性是“城市公共性”。從公共性的一般內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，深入挖掘城市公共性的內(nèi)在屬性，從而得出城市公共服務(wù)應(yīng)該成為公共服務(wù)的價值導(dǎo)向。當(dāng)前我國城市公共服務(wù)發(fā)展過程中偏離公共性的現(xiàn)象較多，本文以公共選擇理論為分析基礎(chǔ)，從公共性的整合、主體自利性和市場化改革的方向解釋公共服務(wù)偏離城市公共性的深層原因。破解公共服務(wù)發(fā)展難題，就要重塑公共價值理念，揭示公眾服務(wù)偏好，創(chuàng)新公共利益的整合方式，從而深刻把握公共性，為使公共服務(wù)重回城市公共性的價值軌道奠定基礎(chǔ)。

城市公共性；公共服務(wù)；價值導(dǎo)向

30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，既使中國的城市成為助推中國經(jīng)濟(jì)騰飛的強(qiáng)力引擎，也使中國城市陷入諸多“城市病”的治理難題?！俺鞘胁　钡某霈F(xiàn)，很大程度上是由于城市公共服務(wù)偏離“公共性”要求，因此，探索城市公共性的相關(guān)問題至關(guān)重要。

一、從公共性到城市公共性

(一)公共性的內(nèi)涵

公共性是社會科學(xué)各領(lǐng)域研究的交叉性問題，現(xiàn)將與公共服務(wù)有關(guān)的對公共性的解釋梳理如下：

(1)從內(nèi)涵角度分析，“公共”在中國文化中多強(qiáng)調(diào)集體的共同和公有?！豆糯鷿h語詞典》中“公”的含義為“公家，與‘私’相對”，也作“公正、公平；共同；公開”之義?！肮病币鉃椤肮餐加谢虺惺?。《現(xiàn)代漢語詞典》中“公共”意為“屬于社會性的，公有公用的”。在西方，“公共”源于古希臘詞匯(pubes or maturity)和(Koinon)，“一是強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，二是意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)”[1]。

(2)從政治理想角度分析，公共性是一種社會發(fā)展中的公共訴求，它超越集團(tuán)利益和群體價值，是一個社會基本的價值追求，是基于普遍公平、正義基礎(chǔ)上的利益表達(dá)。首先，從國家與社會的關(guān)系看，國家政權(quán)具有階級性和相對自主性雙重屬性。隨著歷史的演進(jìn)，國家政權(quán)的階級性不斷淡化，而相對自主性不斷凸顯，即國家政權(quán)越來越代表公共利益而非某個特殊階級的利益。其次，從個人與集體的關(guān)系看，公共性并非個體性的簡單加和，而是在集體互動中產(chǎn)生的高于個體性的屬性。

(3)從公共產(chǎn)品的視角看，公共性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性。首先，公共性體現(xiàn)在公共需求中。根據(jù)公共產(chǎn)品理論的供求分析模型，公共產(chǎn)品公共需求并非是個人需求的簡單加和，其需求曲線是垂直加總而不是水平加總得出的[2]。其次，公共產(chǎn)品非競爭和非排他的屬性，決定了公共產(chǎn)品具有不依賴個人獨(dú)特需求的，同時性共同消費(fèi)的性質(zhì)。第三，公共性體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給過程中。從供求選擇上看，私人產(chǎn)品供給是按照私人選擇過程(價格機(jī)制)進(jìn)行決策，其前提是產(chǎn)權(quán)明晰。公共產(chǎn)品供給是按照公共選擇過程進(jìn)行決策，即依照法律在政治程序下進(jìn)行決策。

(4)從活動領(lǐng)域上看，公共性指的是公共領(lǐng)域的內(nèi)在屬性。首先，公共性體現(xiàn)在活動領(lǐng)域的公共性。哈貝馬斯認(rèn)為，全部社會生活可以劃分為有私人領(lǐng)域即市民社會、公共輿論領(lǐng)域和公共領(lǐng)域即國家的三重結(jié)構(gòu)。公民可以在公共領(lǐng)域就共同關(guān)注的話題展開討論，進(jìn)而影響公共決策過程。其次，公共性體現(xiàn)在參與程序的公共性。阿倫特認(rèn)為“公共”一詞首先意味著，“在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都可以為人所見、所聞，具有可能最廣泛的公共性”[3]。共性指的是參與程序的公開和開放。第三，公共性體現(xiàn)在參與價值的公共性。即在公共領(lǐng)域內(nèi)基于法律和理性，并且遵循自由、平等、民主、正義的普遍價值參與公共活動。

(5)從精神文化層面上看，公共性是首先是一種社會文化層面的價值的共識。作為一種歷史性現(xiàn)象，雖然它不一定是被各成員明確表達(dá)的一種感性化的認(rèn)識，但它又確實是特定文化共同體內(nèi)所有成員共同享有的可以認(rèn)識和解釋的東西。[4]與傳統(tǒng)社會不同，現(xiàn)代社會中多元性價值逐步替代了傳統(tǒng)社會的一元價值，理性化的時代使原有社會共享的價值體系失去信服力，共有價值分裂為群體和個體的價值，成為多元利益和群體復(fù)雜博弈的結(jié)果。

通過以上分析，把公共性的解釋置于公共服務(wù)的視角下，我們認(rèn)為，公共性是社會價值共同共有的特性，表現(xiàn)為公開環(huán)境中，在基本公共價值的指引下，不同群體和利益集團(tuán)以差異化視角形成的共識，并貫穿于以此為根據(jù)提供公共服務(wù)滿足公共需求的過程中。這一過程以公共需求的產(chǎn)生為起點，以公共選擇過程為橋梁，以公共服務(wù)為實現(xiàn)方式，最后以公共需求的滿足為形成，形成一個不斷持續(xù)上升的循環(huán)。首先，公共性以公共需求為起點。公共需求是個體性與集體性的統(tǒng)一，是人類社會生活中客觀產(chǎn)生的集體需求。公共需求源于私人需求, 是一個社會或集體中每一個體私人需求中共有的部分,其滿足具有非排他性和非競爭性以及效用的不可分割性。[5]但是這種需求不是由單一個體需求簡單加和產(chǎn)生的量變，而是由于個體人在集體互動中產(chǎn)生的，本質(zhì)上不同于私人需求的公共需求。其次，公共性以公共選擇為橋梁。公共選擇不同與私人選擇，以公共性問題(公共問題、公共利益、公共價值)為起點，以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，以代議制政治過程為媒介。第三，公共性是公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，是同時性的共同消費(fèi)產(chǎn)品。第四，公共性以公共需求的滿足為歸宿。公共服務(wù)的過程就是人類自我滿足公共需求的過程，在這個過程中，公共需求不斷促使公共服務(wù)更新升級，而不斷提高的公共服務(wù)水平又反過來促使人催生新的更高級的公共需求。

(二)城市公共性的特點分析

城市公共性是公共性在城市中的表現(xiàn)形式，它既具有一般意義上公共性的普遍特征，同時又具有城市公共性的特殊屬性。

首先，城市公共性是公共性與聚集性的統(tǒng)一。城市發(fā)展是一個資源上逐步積聚，空間上逐步擴(kuò)張，水平上逐步升級，體系上逐步復(fù)雜的過程。在這個過程中，城市的集聚與擴(kuò)張使城市內(nèi)涵不斷豐富，人的需求也由原有對私有產(chǎn)品的個體需求逐步發(fā)展為對私有產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的混合需求。相比于鄉(xiāng)村，一方面，城市經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，社會互動更為頻繁，產(chǎn)生的公共需求更加高級，公共問題更為深層，因而要求處理公共問題的機(jī)制更為復(fù)雜。另一方面，城市公共服務(wù)體系只有達(dá)到一定規(guī)模才能有效提供。城市內(nèi)人口、資源等要素高度集聚，具有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的條件，在不斷降低服務(wù)成本的同時，也能夠衍生出更為高級的公共服務(wù)。

其次，城市公共性是公共性與城市發(fā)展的統(tǒng)一。城市公共性體現(xiàn)在公共服務(wù)供給的全過程中，受城市發(fā)展水平的影響，具有發(fā)展性和階段性。從發(fā)展性上講，城市公共需求從低級向高級演進(jìn)，遵循先滿足基本公共生活需要，再滿足城市高級發(fā)展需要的規(guī)律。從階段性上來講，在城市發(fā)展的每個階段，城市公共需求的重點不同，在城市發(fā)展初期以人的生理和安全需求為重點，如對基本生活、公共安全保障的公共需求等；在城市發(fā)展中期，以保障城市生活秩序為重點，如對垃圾處理、供水排水、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的需求為主；在城市發(fā)展到高級階段，人的發(fā)展和自我實現(xiàn)需求的比重上升，公共教育、公民權(quán)利等逐步成為公共需求的重點。

第三，城市公共性是公共性與城市環(huán)境的統(tǒng)一。城市發(fā)展環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。城市自然環(huán)境影響著城市公共服務(wù)建設(shè)的資源基礎(chǔ)和空間規(guī)模，使公共服務(wù)在供給過程中烙上地域性的印記。城市社會環(huán)境反映了一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，反映了公共服務(wù)的既有配置和傳統(tǒng)習(xí)慣，影響著當(dāng)前城市公共服務(wù)水平和公眾對未來公共服務(wù)的期待值。同時，城市公共性還具有開放性?！俺鞘泄财敷w系既然以城市化的聚集集中為前提，因而其本身固有開放性或非排他性，傾向于對外來要素的吸納而不是封閉排他，具有天然的共生性和共享性特征。城市聚集和擴(kuò)張的雙向張力，使城市在自身空間無法滿足公共需求時，可以通過內(nèi)外系統(tǒng)的互動，吸收外部要素擴(kuò)展城市空間，此時公共性更多地表現(xiàn)為開放性，即城市系統(tǒng)內(nèi)外的交互性。

二、城市公共性：公共服務(wù)的價值導(dǎo)向

城市公共服務(wù)是指為滿足城市公眾需求的，由城市公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其中既包括有形的公共服務(wù)(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))，也包括無形的公共服務(wù)(如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù))。其實質(zhì)是由公共需求到公共選擇，從公共選擇到公共產(chǎn)品的循環(huán)過程，其本質(zhì)屬性是城市公共性的產(chǎn)生與實現(xiàn)。將城市公共性作為公共服務(wù)的價值導(dǎo)向，主要依據(jù)以下兩點：

(一)城市公共性是公共服務(wù)的存在屬性

從公共服務(wù)的產(chǎn)生來看，公共性蘊(yùn)含于城市公共需求中。首先，城市公共需求是由人類聚集產(chǎn)生的集體需求，它超越一般個體的私人需求，是私人需求的共同部分。其次，由于城市人口、資源要素的集聚，人際互動和社會生產(chǎn)更為復(fù)雜，從而產(chǎn)生更高層次的共同需求。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納(Adolph Wagner)在論述“公共支出增長法則”時將公共支出增長歸結(jié)為政治因素和經(jīng)濟(jì)因素7。一方面，城市化和工業(yè)化使市場關(guān)系更為復(fù)雜，由此會加劇市場失靈并產(chǎn)生外部性問題；另一方面，城市化帶來的人口集中會產(chǎn)生的外部擁擠性問題。這兩者要求政府加強(qiáng)公共服務(wù)以進(jìn)行干預(yù)，公共服務(wù)的公共性也隨城市化和工業(yè)化的加深而愈加凸顯。

從公共服務(wù)的選擇來看，公共性是城市公共服務(wù)的選擇導(dǎo)向。首先，公共選擇的過程是為了達(dá)成公共性目標(biāo)，即通過公共服務(wù)實現(xiàn)城市公共利益的優(yōu)化提高,實現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平、正義、高效。其次，公共服務(wù)的選擇過程基于公共性的政治過程，通過民主機(jī)制和利益博弈形成公共性的價值共識。第三，公共服務(wù)的選擇過程要求公開、公正，以確保公共服務(wù)的選擇符合公共利益。

從公共服務(wù)的供給來看，公共性貫穿于公共服務(wù)供給的過程。首先，公共服務(wù)是由城市公共部門供給的。城市公共部門是指城市政府、城市公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)和城市志愿組織等。雖然多元治理下，許多公共服務(wù)項目的生產(chǎn)由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，但是公共服務(wù)的決策、規(guī)劃、分配依然掌握在公共部門手中。其次，城市公共服務(wù)的消費(fèi)是非競爭性和非排他性的。城市公共服務(wù)共時性消費(fèi)的特征使公共服務(wù)無法排除服務(wù)范圍內(nèi)的消費(fèi)者，公共服務(wù)從而成為一種公共消費(fèi)品。第三，純公共產(chǎn)品是依靠公共資源供給的。一方面，城市公共服務(wù)的供給一般資金數(shù)量投入大，成本回收周期長，私人部門一般很難也不愿承擔(dān)其高昂的供給成本。另一方面，城市公共服務(wù)非排他性容易導(dǎo)致“搭便車”的消費(fèi)行為，因而純公共產(chǎn)品一般由政府財政支持，其成本由城市受益公眾或顧客通過稅費(fèi)形式一起分擔(dān)。

(二)城市公共性是公共服務(wù)的價值追求

首先，公共性是城市政府的合法性來源。戴維·伊斯頓將政治權(quán)力的合法性劃分為三個層次：共同體層次、典則層次和當(dāng)局層次[8]。共同體層次的合法化表現(xiàn)在國家試圖使公民形成對民族傳統(tǒng)、傳統(tǒng)文化和共同價值的認(rèn)同；典則層次的合法化表現(xiàn)在國家力圖證明適用于共同體的法律規(guī)范是符合共同體整體價值的；當(dāng)局層次的合法化，即政府的合法化是指國家要力圖讓公民相信當(dāng)局統(tǒng)治有利于共同體的維持和發(fā)展。實際上，三個層的合法化都蘊(yùn)含著公共性的內(nèi)涵，而當(dāng)局(政府)要獲得合法性則必須以公共性為價值追求。同時，現(xiàn)代政府的合法性還體現(xiàn)在政府治理的有效性。而有效性很大程度上體現(xiàn)在改善民生和公平性分配的公共服務(wù)上。

其次，公共性是社會治理的價值要求。在治理模式下，政府不再是社會唯一的治理主體，而是要與公共企業(yè)、第三部門分享治理權(quán)，形成共同治理的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。治理的核心是共享價值，目標(biāo)是增進(jìn)公共利益。治理模式下政府最重要的責(zé)任是提供公共服務(wù)，并以公共性整合服務(wù)。

第三，公共性是服務(wù)人民的價值內(nèi)涵。從需求角度看，公共性是公共需求的內(nèi)在特性，公共服務(wù)需要在充分了解市民需求的基礎(chǔ)上提供服務(wù)，以實現(xiàn)起點上的公共性。從服務(wù)選擇的角度看，公共服務(wù)的選擇過程要具有公開、公正，確保城市市民的知情權(quán)和參與權(quán)，保障過程中的公共性。從結(jié)果上看，公共服務(wù)要確保結(jié)果公共性，使城市市民平等共享城市發(fā)展成果。

三、公共服務(wù)公共性偏離的原因分析

(一)公共性價值難以被確定或整合

1949年，布坎南在論文《政府財政的純理論：一個建議》[9]中比較了關(guān)于政府的兩種觀點。“第一，包括所有個體在內(nèi)的政府被理解為一種簡單的有機(jī)整體；第二，政府被描述為以集體方式行動的個體成員的總和?！钡谝环N觀點，有助于我們考量政府應(yīng)該做什么，或者敦促政府行為應(yīng)以實現(xiàn)“公共利益”最大化為目標(biāo)，以實現(xiàn)公共服務(wù)公正、高效為價值。盡管這種觀點簡化了公共部門的目標(biāo)和價值，但現(xiàn)實中這種公共性價值和目標(biāo)總是存在模糊性，其目標(biāo)達(dá)成的效果也是很難衡量。目標(biāo)和價值上的模糊不清容易導(dǎo)致政府公共服務(wù)政策理解上的 偏見和行動上的搖擺不定。同時，職能部門在公共服務(wù)供給時由于缺少限定而對公共性價值進(jìn)行自我解釋，也會導(dǎo)致政府行動偏離最初理念上的公共性。第二種觀點，傾向于把公共成本的分擔(dān)與公共利益的分配聯(lián)系起來，其途徑是公民通過投票交易所偏好的公共產(chǎn)品。布坎南的觀點實際上闡述了政府和“被集體考慮的個人”之間的交易，但是公民應(yīng)該怎樣集體地，或者該怎樣由代表他們利益的政府決定生產(chǎn)什么公共物品呢？”[10]盡管一些福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家寄希望于類似于市場的方式得到大多數(shù)人都偏好的集體選擇，肯尼斯·阿羅通過證明這種方法是不可能的。阿羅在《社會選擇和個人價值》一書中指出：如果排除效用人際比較的可能性，那么把個人偏好綜合成表達(dá)各種各樣的個人偏好次序的社會偏好是不可能的。[11]也就是說，在任何可能的民主政治條件下，都沒有一個邏輯的方法能從各不相同的個人偏好中得出一個最好的集體偏好。在公共選擇理論的視角下，由于選票是公民交易公共服務(wù)的途徑，而受制于投票規(guī)則一方面?zhèn)€體偏好又很難轉(zhuǎn)化為集體偏好。另一方面，現(xiàn)實中應(yīng)用的多數(shù)票同意規(guī)則很難如實反映每個人的偏好強(qiáng)度。在公共選擇領(lǐng)域，“出高價者得”的偏好私人選擇機(jī)制被“一人一票”的模式所代替，無論少數(shù)人的偏好多么強(qiáng)烈，受制于投票模式，少數(shù)人的偏好終究會被多數(shù)人的偏好所淹沒。以上兩種觀點的分析表明，無論是哪種觀點都無法準(zhǔn)確認(rèn)定公共性，公共服務(wù)只能以其為導(dǎo)向并努力向其靠攏。

其次，個人偏好很難準(zhǔn)確整合為社會偏好。首先，雖然城市公眾公共服務(wù)的需求主體，但由于信息不對稱，公共需求信息實質(zhì)上被公共部門所壟斷。在公眾知情權(quán)難以實現(xiàn)的情況下，其需求偏好具有模糊性。其次，交易費(fèi)用的存在使個體在公共服務(wù)選擇過程中的影響力微乎其微，從而容易使公眾逃避公共選擇。而且政府也會從理性角度考慮，盡量減少外部需求信息的收集而進(jìn)行內(nèi)部決策以降低公共服務(wù)的決策成本，公眾偏好更容易被排除在外。第三，我國當(dāng)前城市公眾的組織化程度仍然較低，城市公眾缺乏需求表達(dá)的機(jī)制和渠道，公共需求很難整合。

第三，公共選擇中的利益集團(tuán)多元。城市化和工業(yè)化使社會利益群體和階層細(xì)分，傳統(tǒng)社會一元價值信仰已被個人化和群體化的多元價值所替代。公共性不再是某一特定的社會價值，而成為不同群體和階層利益博弈的結(jié)果。由于不同的利益群體在社會中所處地位的高低和所占資源的多寡不同，強(qiáng)勢利益集團(tuán)往往通過捐款、游說、尋租等手段影響政府公共服務(wù)決策，誘使公共服務(wù)偏離公共性而向自利性方向靠攏。例如，城市地產(chǎn)開發(fā)商常試圖影響政府決策以增加本地產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)投入，從而獲得更高的土地溢價。同時，不同利益集團(tuán)常常對某一公共服務(wù)的形成長期固有的看法，其觀點本身偏離城市公共性價值，公共選擇得出的公共性其實是各利益階層談判形成的合力。

(二)公共選擇參與者的自利性

公共服務(wù)選擇過程中的參與者可以大致分為：政府、利益集團(tuán)、公民等。與西方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角不同，公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由經(jīng)濟(jì)市場和政治市場兩個市場組成，理性的經(jīng)濟(jì)人在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上的活動動機(jī)是相同的，都是追求個人利益最大化。首先，政黨及由其組建的政府是具有自利性的。唐斯(A. Downs)在《民主的經(jīng)濟(jì)理論》中構(gòu)建模型時假定：“政治家絕不是未實施某些特定的政策而謀求執(zhí)政；他們唯一的目標(biāo)只是獲得政策本身的報酬。他們將政策純粹看作是達(dá)到他們私人目的的手段，而這些目的他們只有通過當(dāng)選才能實現(xiàn)。[12]” 從理論上講，政治家是由民選產(chǎn)生的，作為城市公眾的代理人，他們所提供的公共服務(wù)是符合人民意愿并獲得人民認(rèn)可的，公共服務(wù)也是符合城市公共性的。但是為了獲得選票和支持的最大化，政黨往往屈服于代表特殊利益的利益集團(tuán)。民主制度下，公民的主要作用是通過選票選出政府，但在選舉后民眾與政府或利益集團(tuán)相比明顯力量不足，對政府公共政策的影響也微乎其微，因而由獲勝政黨組成政府所制定的公共服務(wù)政策也會傾向于特殊利益而非公共利益。其次，公共選擇中的公民是理性的，即公民在投票選擇公共服務(wù)時所考慮的是從中獲得的效用。然而，現(xiàn)實中對效用的衡量非常困難，而且不同公共服務(wù)政策間差距也是非常模糊的，這種情況下公民對公共服務(wù)的選擇只能依靠對現(xiàn)有公共服務(wù)滿意度和自己長期形成的經(jīng)驗對公共服務(wù)政策進(jìn)行預(yù)測，而這種交易成本是相對高昂的，由此可能產(chǎn)生公民對政策的冷漠態(tài)度，其真實偏好就更容易被利益集團(tuán)所左右。第三，政府中的官僚機(jī)構(gòu)具有自利性。政治市場中，政治家與官員雙邊關(guān)系壟斷了城市公共服務(wù)選擇。政府以公共服務(wù)交易政府預(yù)算，從而達(dá)成穩(wěn)定的交易關(guān)系，政治家通過當(dāng)選壟斷公共服務(wù)的服務(wù)需求，而政府官員通過控制政府壟斷公共服務(wù)的供給。這種交易使預(yù)算最大化而非公共利益最大化成為政府官員的行動目標(biāo)。同時，政府部門的職能化使公共服務(wù)越來越專業(yè)化，政府部門在長期公共服務(wù)中容易形成政策慣性，從而使部門價值代替公共性價值。

我國城市公共服務(wù)體系中，城市政府處于壟斷地位。黨政一體的政府模式和黨管干部的用人模式，使公共部門中的官員更多地是追求部門預(yù)算和晉升機(jī)會的最大化而非選票最大化。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的用人模式，切斷了城市中的政府官員與普通民眾間直接的利益關(guān)系，公共服務(wù)更多承擔(dān)的是對上級領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任。城市公共性喪失了從民眾到政府的直接傳導(dǎo)渠道，在政府官員與城市公眾目標(biāo)函數(shù)不一致的情況下，公共服務(wù)偏離城市公共性就不足為奇了。

(三)市場化改革下城市公共性概念逐步淡化

公共選擇理論得出政府失敗的結(jié)論，也得出了兩條政府改革途徑。一是對政府進(jìn)行市場化改革，二是通過憲法規(guī)則對政府權(quán)力施加法律約束，即倡導(dǎo)“憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)”。兩條改革方式減少了政府對市場的干預(yù)，提升了公共服務(wù)的運(yùn)作效率，但同時也使公共性淪為零散個體性的集合。事實上，公共選擇理論假定的個人行為的經(jīng)濟(jì)理性動機(jī)是對人性的過度簡化，人在現(xiàn)實中的行為動機(jī)除了物質(zhì)利益還受到文化和制度的塑造，不僅有利己的一面，也有利他的一面。阿羅在許多著作中也表示，民主過程不可能被任何別的從個人偏好得出集體政策的機(jī)械方式所替代，而適宜的自由價值觀和集體道義有助于多數(shù)票規(guī)則的完善[9]。也就是說，將個人看作分散自利的“經(jīng)濟(jì)人”，只通過個人偏好的加總是無法得到真實的公共性價值。然而，市場化改革將大量的公共企業(yè)民營化，在政府職能退縮的同時，政府公共服務(wù)責(zé)任也隨之縮水。缺少政府在公共價值上的引導(dǎo)和整合，公共服務(wù)陷入無價值引導(dǎo)的困境，甚至有倒向集團(tuán)利益的風(fēng)險。

相似的改革方式也可以在新公共管理運(yùn)動中發(fā)現(xiàn)。引入私人企業(yè)的管理技術(shù)，以顧客為中心的服務(wù)導(dǎo)向，內(nèi)部市場和競爭的引入，使效率成為公共管理的至上價值，集體被個體所替代，公共價值被工具手段所掩埋。現(xiàn)代治理體系下，城市公共服務(wù)的提供需要政府、市場、非營利組織多主體的共同協(xié)作，而協(xié)調(diào)這一體系的手段即公共價值。在公共價值個體化的背景下，主體間的協(xié)商的結(jié)果很容易倒向強(qiáng)勢利益集團(tuán)。

四、城市公共性應(yīng)如何把握

(一)重塑以公共性為核心的公共服務(wù)價值理念

盡管城市公共性很難被把握，而且容易在現(xiàn)實行動中被扭曲，公共性對公共服務(wù)的選擇仍具有指導(dǎo)意義。唐斯在《公共利益：在民主政體中的含義》一文中接受了對公共選擇理論的批評意見，將前提假設(shè)修改為，“政府的職能是謀取整個社會利益的最大化，即是關(guān)于在任何給定的環(huán)境下什么樣的政府行為是最好的可能存在普遍的意見分歧。[13]”公共性、公共利益、公共價值含義模糊且不斷變化，但卻存在于公眾對于公共服務(wù)最低限度的共識。這種共識包括對良好服務(wù)的向往，受到家庭、學(xué)校、政黨等社會化組織的影響，并蘊(yùn)含于社會文化的傳承中。

重塑公共性的公共服務(wù)價值理念，首先，要倡導(dǎo)公共性價值理念。公共性價值理念包含在社會道德、公民精神、基本法規(guī)等中。宣傳這些理念，使公民對社會生活形成一種基本的價值認(rèn)同，并將這種認(rèn)同體現(xiàn)在公共服務(wù)的選擇中。公共部門(政府、志愿組織等)應(yīng)鼓勵公民在選擇公共服務(wù)時克服個人的短期效用，而以社會和集體的長期效用為標(biāo)尺，因為這符合包括個體的每個公民的長期利益。其次，政府要幫助公民形成公共性價值。美國學(xué)者M(jìn)ark H. Moore認(rèn)為，政府的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù),而是創(chuàng)造新的公共價值[14]。公共價值可以被這樣描述：“公共價值不僅僅是產(chǎn)出,更是結(jié)果;公共價值是相對于公民的主觀滿足感而言的,而不是決策者想當(dāng)然認(rèn)為對公民或?qū)ψ约鹤詈玫臇|西;公共價值具有增加和被創(chuàng)造的積極屬性,而不僅僅是對捍衛(wèi)利益的消極導(dǎo)向”。[15]也就是說，城市政府不應(yīng)單單以自身偏好供給公共服務(wù)，而是應(yīng)該把打造公民間對話的平臺，將公眾擺在更為積極的位置，重視公共利益和公民權(quán)，與公眾一道確定公共價值，并根據(jù)公共價值的導(dǎo)向提供公共服務(wù)。

(二)優(yōu)化公共需求的顯示機(jī)制

城市公共服務(wù)的始于公共需求的產(chǎn)生，而公共服務(wù)目標(biāo)的達(dá)成取決于對城市公眾服務(wù)需求的了解程度。首先，要使城市公眾意識到什么是公共服務(wù)。城市公眾選擇公共服務(wù)時依據(jù)效用最大化原則。這種效用包括公民并未認(rèn)識到其正在接受的收益，也包括公民意識到但不知道其確切來源的收益。例如，大部分公民可能并沒有意識到城市地下排水系統(tǒng)是由政府某一公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)檢修的，如果對排水系統(tǒng)維護(hù)終止了，也許要到城市內(nèi)澇時城市公民才會察覺他們的效用下降了?！罢囊粋€重要的政治戰(zhàn)略就是使選民意識到他們已經(jīng)得到的收益?！盵11]要通過宣傳使城市公眾了解公共服務(wù)的范疇，了解公共服務(wù)的現(xiàn)實收益和長遠(yuǎn)收益，短期收益和長遠(yuǎn)收益，使這種了解成為公共決策時的價值考量。其次，盡可能使公眾表現(xiàn)出對公共服務(wù)的真實偏好。西方學(xué)者對于公共需求顯示機(jī)制的相關(guān)研究已日益成熟，例如以克拉克[16]和格勞維斯[17]為代表的激勵相容稅制、蒂伯特的“用腳投票”理論[18]、中位選民模型以及資產(chǎn)選擇方法(Property value approach )、交通成本法(Travel Cost Method)、條件價值評估法(Contingent Valuation Method,簡稱CVM)等[19]。在顯示城市公共物品偏好時，我們也可以借鑒上述理論，通過建立激勵性的稅制，研究影響需求顯示的關(guān)鍵要素等找出城市公眾的公共偏好，為探索城市公共性奠定基礎(chǔ)。

(三)創(chuàng)新公共利益的整合方式

如何以將個人偏好平等、公平地轉(zhuǎn)化為集體偏好，又能夠跳出個人主義的窠臼，似乎是理想化的命題。布坎南和康格爾頓在《原則政治，而非利益政治》[20]中提出將普遍性原則引入政治之中，“只有當(dāng)政治行為適用于所有人，而不受某種具有支配地位的聯(lián)盟或某個有效的利益群體成員資格的限制時，這個標(biāo)準(zhǔn)才得以實現(xiàn)?！痹诠卜?wù)決策中踐行普遍性原則，首先，要尊重城市公眾對公共服務(wù)的知情權(quán)。普遍性原則，要求政府或者特定利益集團(tuán)不能壟斷對公共性的解釋，而應(yīng)及時與公眾分享公共服務(wù)的相關(guān)信息。從公共服務(wù)政策制定的起始階段到公共服務(wù)的具體實施，公共服務(wù)信息都應(yīng)及時公開，從而回應(yīng)社會公眾的關(guān)注，為每一個人的平等參與提供動力。其次，要暢通公民參與渠道，打造公民協(xié)商對話的平臺。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，使自己從決策的控制者變?yōu)樽h程的安排者，創(chuàng)造使利益相關(guān)者匯集的對話平臺，為促進(jìn)公共服務(wù)改進(jìn)進(jìn)行協(xié)商，提供便利。同時，在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，應(yīng)允許并鼓勵公民進(jìn)行社區(qū)自治，在自治過程中形成公共性的社區(qū)價值，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行自我服務(wù)。

①注：投票規(guī)則主要分為全體一致同意和多數(shù)票同意兩種。全體一致投票能如實反映投票者偏好，但現(xiàn)實中其投票的交易成本高，結(jié)果難達(dá)成。多數(shù)票同意規(guī)則是現(xiàn)實中常用的規(guī)則，但根據(jù)“阿羅不可能定理”，多數(shù)票同意規(guī)則無法達(dá)成均衡結(jié)果。

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司南(1989-),男,山東濟(jì)南人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。主要研究方向：城市管理。