服務(wù)型政府建設(shè)中公共行政的科學(xué)精神

王鋒

服務(wù)型政府建設(shè)中公共行政的科學(xué)精神

王鋒

當(dāng)公共行政在祛除價值負(fù)擔(dān)后，開始了技術(shù)化、科學(xué)化的追求，并沿著專業(yè)主義、技術(shù)主義與管理主義進(jìn)一步發(fā)展。盡管在這個過程中也面臨過“合法性危機(jī)”，但其中的科學(xué)精神卻是一以貫之的。這種科學(xué)精神內(nèi)在的包含理性精神、客觀精神與專業(yè)精神。當(dāng)代中國在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，行政管理沒有經(jīng)歷過理性化的自然演進(jìn)，在實(shí)踐中還存在著對科學(xué)精神的偏離與誤解，這需要我們準(zhǔn)確把握公共行政科學(xué)精神的實(shí)質(zhì)，重視培育公共行政的理性精神。

服務(wù)型政府 公共行政 科學(xué)精神

與工業(yè)社會的理性化進(jìn)程相適應(yīng)，現(xiàn)代意義上的公共行政從其產(chǎn)生之始就開啟了其理性化的進(jìn)程。當(dāng)公共行政在祛除價值負(fù)擔(dān)，成為純粹的事務(wù)性領(lǐng)域之后，就開始了技術(shù)化、科學(xué)化的追求，并沿著專業(yè)主義、技術(shù)主義與管理主義進(jìn)一步發(fā)展，在公共行政的理性化過程中孕育出相應(yīng)的科學(xué)精神。盡管在這個過程中也面臨過“合法性危機(jī)”，但其中的科學(xué)精神卻是一以貫之的。服務(wù)型政府作為人類歷史上一種全新的行政類型，作為對管理行政的否定，使得公共行政的二重性特質(zhì)在后工業(yè)社會條件下得到充分展現(xiàn)，這就是公共行政的技術(shù)性與價值性的兩面在服務(wù)行政的背景下得到完全呈現(xiàn)。在當(dāng)代中國社會，服務(wù)型政府作為一種歷史性的跨越，它沒有經(jīng)歷西方社會的自然演進(jìn)，行政管理體系也沒有經(jīng)歷西方社會的理性化熏陶，換句話說，行政管理體系的理性化、規(guī)則化、法治化還遠(yuǎn)未完成，在這樣的條件下，建設(shè)中國服務(wù)型政府要完成多重跨越，就必須正視公共行政演進(jìn)過程中所孕育出來的科學(xué)精神，即理性精神、專業(yè)精神與客觀精神。

一、公共行政的理性精神

按照馬克斯·韋伯的說法，近代以來，社會經(jīng)歷了一個祛魅化的過程[1]〔德〕馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，〔北京〕三聯(lián)書店2005年版，第29頁。。祛魅即意味著社會的理性化，這意味著社會不再匍匐于神性或神秘莫測力量的控制或引導(dǎo)之下，人們在理性的指引下，力圖按照理性來精確地解釋和認(rèn)知他所生活的世界。

這種理性在歐克肖特看來，就是只承認(rèn)理性的力量，除了理性之外，不承認(rèn)任何理性以外的權(quán)威。理性既是懷疑主義的，又是樂觀主義的。說其懷疑，是因為“不管觀點(diǎn)、習(xí)性、信念多么根深蒂固，廣為人接受，他都毫不猶豫向其質(zhì)疑，用他稱之為‘理性’的東西判斷它”；說他是樂觀主義的，是因為“理性主義者從不懷疑他的‘理性’決定事物的價值，觀點(diǎn)的真理，或行動的適當(dāng)與否的力量?！盵2]〔英〕邁克爾·歐克肖特：《政治中的理性主義》，張汝倫譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第2頁，第11頁，第20頁（省略號為引者所加）。換言之，在理性主義者那里，理性不服從任何權(quán)威，對任何傳統(tǒng)、習(xí)慣、偏見都予以質(zhì)疑，除了相信理性自身之外，它什么都不承認(rèn)。

理性精神在這里被化約為一種計算的能力，一種對事物之間因果規(guī)律的追求，在其本質(zhì)上，它意味著在紛繁復(fù)雜的事物當(dāng)中尋求一種確定性，尋求一種確定性的知識，它傾向于把世界知識化，而且這種知識僅僅是一種知識——技術(shù)的知識。因而在追求確定性的過程中，理性主義就走向了技術(shù)化的道路。它把一切都企圖化約為技術(shù)化的知識，因為這種技術(shù)化的知識恰恰與確定性可以劃等號，與人們對確定性的追求相合拍?！凹夹g(shù)和確定性在他看來是不可分隔地連在一起的，因為確定的知識，在他看來，是不需要在它自身之外尋找確定性的；知識，就是不僅以確定性終，而且也從確定性始，確定性是貫徹始終的知識?！盵3]〔英〕邁克爾·歐克肖特：《政治中的理性主義》，張汝倫譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第2頁，第11頁，第20頁（省略號為引者所加）。技術(shù)的知識就是這樣的知識。技術(shù)化的知識，其優(yōu)越性就在于它從純粹無知中產(chǎn)生，可以被精確制定，確立為普遍化的規(guī)則，甚至可以被培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，成為一種技術(shù)化的力量。在這里政治已經(jīng)被化約為一種技術(shù)，一種可以被訓(xùn)練、掌握、培訓(xùn)的技術(shù)。

在歐克肖特看來，當(dāng)代政治都深深地沾染上的理性主義的氣質(zhì)?！八挟?dāng)代政治都深深感染了理性主義，……不僅我們的政治罪惡是理性主義的，而且我們的政治美德也是如此。我們的種種計劃在目的與特性上大體是理性主義的；但更重要的是，在政治上，我們整個的精神態(tài)度都類似地被決定了?！硇灾髁x不再只是政治上的一種風(fēng)格，它已成了一切應(yīng)受尊重的政治的風(fēng)格標(biāo)準(zhǔn)。”[4]〔英〕邁克爾·歐克肖特：《政治中的理性主義》，張汝倫譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2004年版，第2頁，第11頁，第20頁（省略號為引者所加）。

既然理性精神成為我們的決定性的生活態(tài)度，成為政治生活中決定性的氣質(zhì)，那么，作為政治的一部分的公共行政也不例外。在某種意義上，公共行政受到理性化的影響更深，其技術(shù)化、確定化程度更高。在某種程度上，政治中的理性主義，其表現(xiàn)最為明顯的部分體現(xiàn)在公共行政當(dāng)中。

受理性主義的影響，公共行政也是可以理性化的。因為現(xiàn)代社會中公共行政更多的是提供服務(wù)而不是統(tǒng)治與管理，像教育、社會福利、公共衛(wèi)生、就業(yè)等問題更多的屬于技術(shù)性問題，因而就需要按照技術(shù)的邏輯來思考、來處理，因而也就需要受過此類專門訓(xùn)練的技術(shù)專家來進(jìn)行管理與解決。在這個意義上，行政管理是可以而且應(yīng)當(dāng)確定化的。公共行政首先被當(dāng)作可以尋求確定性，可以排除偶然性的領(lǐng)域，而且是最為可靠的領(lǐng)域。因為它有一個可靠的載體，這就是韋伯所說的現(xiàn)代理性官僚制。在韋伯看來，發(fā)育成熟的現(xiàn)代理性官僚制，因其能提供的精確、穩(wěn)定性而具有形式上、技術(shù)性的合理性，成為現(xiàn)代社會所廣泛采用一種普遍有效的組織形式，其根本原因，就在于一方面它排除了前現(xiàn)代社會中基于官員個人意志的任性，不因人而異，而確立的普遍有效的規(guī)則的統(tǒng)治，另一方面，還在于它排除了行政管理過程中的個人主觀性意愿，不“看人辦事”，不因人而異，提供穩(wěn)定的、可預(yù)期的規(guī)則化管理。前現(xiàn)代社會的管理是建立在最高統(tǒng)治者的個人意志之上，為其私利服務(wù)的，因而其管理與統(tǒng)治恰恰是任意的，沒有可預(yù)期性。正如黑格爾在《歷史哲學(xué)》中所說：“各種政治制度都集中在皇帝一個人身上；道德的維系不再存在；只有皇帝的意志是最高無上的，在他的面前一切平等?；实壑車哪切┍唤夥帕说呐`，時常是全帝國內(nèi)最有勢力的人；因為一切都是獨(dú)斷行事，所以沒有差別。……這個獨(dú)夫?qū)Ｖ浦皇芤恢叵拗?，一切生人都要受到的限制——就是死亡；……特殊的主觀性毫無管束，毫無內(nèi)在性，既不前瞻，又不后顧，沒有懊悔，沒有希望，沒有恐懼，沒有思想；……因為這一切都包括著一定的條件和一定的目的，而這里每一個條件卻純粹是偶然的?！皇墙^無拘束的任性任意。它在別人意志中間不受絲毫限制，以致意志對于意志的關(guān)系可能稱為絕對主權(quán)對于絕對奴隸狀態(tài)的關(guān)系?！盵1]〔德〕黑格爾：《歷史哲學(xué)》，王造時譯，上海書店出版社2006年版，第294-295頁。

與前現(xiàn)代社會的基于君主或官員個人恣意的統(tǒng)治相比，現(xiàn)代理性官僚制無疑具有很強(qiáng)的進(jìn)步性。正是在這個意義上，馬克斯·韋伯才以贊揚(yáng)的語氣說：“一種充分發(fā)達(dá)的官僚體制……精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少磨擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果?！爆F(xiàn)代文化的發(fā)展迫切需要可預(yù)期的普遍化的規(guī)則。而“充分發(fā)展的官僚體制在某種特殊意義上，也處于‘不急不躁’的原則支配之下。它的特殊的、受資本主義歡迎的特性，使這種可預(yù)計性發(fā)展得更為充分，它越是‘脫離人性’，發(fā)展就更為充分?！盵2]〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》下卷，林榮遠(yuǎn)譯，〔北京〕商務(wù)印書館1997年版,第296、297頁。省略號為引者所加。

不僅如此，在理性精神的影響下，公共行政被看作一種技術(shù)化的管理，是可以訓(xùn)練與學(xué)習(xí)的技術(shù)化知識。因而公共行政中的理性精神也就被簡化為理性的算計。這種理性計算就是一種成本收益的考慮，即是威爾遜所說的，行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鱗3]彭和平等編：《國外公共行政理論精選》，〔北京〕中共中央黨校出版社1997年版，第1頁，第45、46頁，第151頁，第151-152頁。。懷特指出，公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用，使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿的完成[4]彭和平等編：《國外公共行政理論精選》，〔北京〕中共中央黨校出版社1997年版，第1頁，第45、46頁，第151頁，第151-152頁。。哈維·沃克說過：“行政管理是目標(biāo)是經(jīng)耗費(fèi)最小限度的社會資源，獲得由法律規(guī)定的最大限度的效益”[5]彭和平等編：《國外公共行政理論精選》，〔北京〕中共中央黨校出版社1997年版，第1頁，第45、46頁，第151頁，第151-152頁。。古利克也說過：“在行政科學(xué)中，不論是公共的還是私人的，基本的‘好處’在于效率。行政科學(xué)的基本目標(biāo)是在費(fèi)最少的人力和物力完成正在進(jìn)行的工作。因此，效率是行政管理價值尺度方面的最高原則?！盵6]彭和平等編：《國外公共行政理論精選》，〔北京〕中共中央黨校出版社1997年版，第1頁，第45、46頁，第151頁，第151-152頁。

對于公共行政來說，既然行政管理是一個執(zhí)行命令的領(lǐng)域，其關(guān)注的核心就在于如何有效的完成目的，即它關(guān)注的重點(diǎn)在于選擇最經(jīng)濟(jì)的手段去實(shí)現(xiàn)特定目的，因而它也就必然要排除行政管理的道德判斷。威爾遜、懷特、古利克等人的說法也在不斷證實(shí)了這一點(diǎn)。這樣，公共行政的理性精神就蛻化為一種技術(shù)理性，一種工具理性，“他們必須精心選擇最適當(dāng)?shù)氖侄稳ミ_(dá)成交給他們?nèi)ネ瓿傻哪康?。他們需要使用理性去選擇最快速、最廉價、風(fēng)險最少的道路，以便達(dá)到指定的地點(diǎn)。他們需要把與任務(wù)相關(guān)的目的和行為同與任務(wù)不相關(guān)的目的和行為區(qū)分開來，挑出能夠更接近目的的行為，……他們需要衡量和計算。事實(shí)上，他們需要成為理性計算的頂級大師。”“他們絕對不能做的是偏離清醒、堅持以任務(wù)為中心的理性道路；不要因為憐憫、同情、羞恥、良心、對‘目標(biāo)’的支持或反感而轉(zhuǎn)向，”“由官員執(zhí)行和完成的災(zāi)難的特點(diǎn)與其說是陳腐，不如說是理性?！盵7]〔英〕齊格蒙特·鮑曼：《流動的恐懼》，谷蕾等譯，〔南京〕江蘇人民出版社2012年版,第69頁。省略號為引者所加。通過理性的行政管理，可以有效地解決人類所面臨的自然與道德中的風(fēng)險與威脅，使人類所處的社會環(huán)境始終處于可控制、可預(yù)期之下，這樣理性被置于自然法則的地位。在這里，行政管理代表著理性與秩序。

二、公共行政的客觀精神

公共行政所要求的理性精神自然要求在公共行政過程中具有客觀精神。當(dāng)韋伯說，作為政治家應(yīng)具有激情、責(zé)任感和恰如其分的判斷力時，這種恰如其分的判斷力正是公共行政所需要的客觀精神，即要求行政管理者在從事行政管理時，“保持內(nèi)心的沉著冷靜。這也表現(xiàn)在他與事與人都能保持距離?！盵1]〔德〕馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，〔北京〕三聯(lián)書店2005年版，第100、101頁，第102、101頁。這種距離感使他能排除各種人為因素、包括自己的價值、主觀偏好的影響，盡可能地按照事物本身的客觀性來了解其內(nèi)在規(guī)律性，并在此基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的步驟與方法以實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目的。因而，韋伯認(rèn)為，發(fā)育完善的現(xiàn)代理性官僚制恰恰解決了這個問題，即排除了官員個人主觀偏好的影響，“官僚制發(fā)展愈是完美，就愈‘非人性化’，換言之，亦即更成功地從職務(wù)處理中排除愛、憎等一切純個人的感情因素，以及無法計算的、非理性的感情因素?！盵2]〔德〕馬克斯·韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂等譯，〔桂林〕廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第46頁。

這里需要注意的是，權(quán)力是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)不可缺少的手段，由于行政管理與權(quán)力相關(guān)，這種權(quán)力的行使，使得行政管理者往往為權(quán)力所陶醉，陷于權(quán)力行使所帶來的虛榮中，把權(quán)力的行使變成了舞臺，把自己變成了演員。因為舞臺的氣氛，陶醉于權(quán)力所帶來的幻覺中，只關(guān)心自己在舞臺上的表現(xiàn)，當(dāng)權(quán)者很容易把權(quán)力的行使變成了炫耀，迷失于權(quán)力炫耀所帶來的虛幻快感中，從而自覺不自覺地喪失了行政管理所要求的客觀判斷能力。正如韋伯所說，權(quán)力的誘惑，使行政管理者“只關(guān)心自己的表演留給人們的‘印象’。他的缺乏客觀性，誘使他不去追求真實(shí)的權(quán)力，而是追求浮華不實(shí)的權(quán)力外表”，從而使這種追求權(quán)力的行為，“不再具有客觀性，不是忘我地效力于‘事業(yè)’，而變?yōu)榧儗賯€人的自我陶醉，他便開始對自己職業(yè)的崇高精神犯下了罪過?！盵3]〔德〕馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，〔北京〕三聯(lián)書店2005年版，第100、101頁，第102、101頁。在韋伯看來，客觀精神是對行政管理者必不可少的基本要求，這種客觀精神的缺失，是為政者不可饒恕的致命罪過。

行政管理需要使用權(quán)力，因而也就使得這種客觀精神更為重要。行政管理的客觀精神意味著行政管理者在行政管理中需要注意兩個方面的客觀規(guī)律性：一個是行政管理本身的客觀規(guī)律性。盡管行政管理的科學(xué)的地位受到人們的質(zhì)疑，甚至公共行政一度也面臨著“合法性危機(jī)”，但這并不能否認(rèn)公共行政的科學(xué)化努力，也不能否認(rèn)公共行政自身在管理方面的規(guī)律性以及這種規(guī)律的客觀性。古利克曾總結(jié)了管理的七個職能，即“計劃、組織、人員、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算”七個方面，這些不同的職能有些本身是科學(xué)性很強(qiáng)的活動。這樣，私人管理中的一些科學(xué)方法就可以為公共行政借鑒，二者在這方面具有一定的共通性。在現(xiàn)代社會背景下，隨著社會分工而來的是人們在知識上的分工，這在公共行政管理領(lǐng)域尤為明顯。行政人以其所掌握的專門知識對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，科學(xué)性和客觀性是對行政管理者的必然要求。這意味著公共行政本身有其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯，行政過程有其規(guī)律性，這種規(guī)律是客觀的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，人們在行政管理過程中，應(yīng)當(dāng)尊重科學(xué)規(guī)律，而不能違背公共行政自身的規(guī)律性。

當(dāng)西蒙說管理就是決策時，他所理解的行政管理就是理性化的決策過程。對行政決策來說，按照西蒙的說法，首先是發(fā)現(xiàn)事實(shí)，了解事實(shí)，從中尋找因果規(guī)律，然后才能做出決策。因而這種行政理性就要求“完整地描述每個備選策略所產(chǎn)生的各種結(jié)果，并對這些結(jié)果進(jìn)行比較。他必須從各個層面上了解他行為的變化可能導(dǎo)致的變化，必須使用無限延伸的時間、無限擴(kuò)展的空間和無窮的價值觀來探究各種行為結(jié)果?！盵4]〔美〕赫伯特·西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，〔北京〕機(jī)械工業(yè)出版社2011年版，第71頁。盡管西蒙否定建立在經(jīng)濟(jì)人基礎(chǔ)上的完全理性決策模式，但由于人類知識的局限性，由于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)把社會結(jié)構(gòu)看成是一個靜態(tài)的分布，由于完全理性要窮盡一切可能，收集到管理對策的所有信息，但這在事實(shí)上無法完全達(dá)到，它僅僅是一種美好的狀態(tài)，因而西蒙認(rèn)為行政決策只能是有限理性的[1]〔美〕赫伯特·西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，〔北京〕機(jī)械工業(yè)出版社2011年版，第77、84、108頁。。但只要我們承認(rèn)決策不能跟著感覺走，只要我們承認(rèn)現(xiàn)代社會中行政管理事務(wù)的復(fù)雜性，只要我們承認(rèn)現(xiàn)代社會行政管理本身的規(guī)律性，只要我們承認(rèn)經(jīng)驗性決策無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的紛繁復(fù)雜，那么我們就必須承認(rèn)行政管理在事實(shí)的尋找與發(fā)現(xiàn)過程中必須遵循客觀精神，必須準(zhǔn)確把握事情本身的狀態(tài)，才能了解問題之所在，才能盡快找到問題的癥結(jié)，也才能盡快找到解決問題的辦法。任何公共政策的制定都是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題的需要而產(chǎn)生的。這意味著現(xiàn)實(shí)社會公共問題就成為政策制定的邏輯起點(diǎn)，意味著我們首先要對現(xiàn)實(shí)存在的社會公共問題進(jìn)行科學(xué)、客觀的分析，既不紋過飾非，也非惶恐不安，要有科學(xué)的態(tài)度與方法，對社會公共問題的起因、現(xiàn)狀、以及發(fā)展趨勢等基本情況有一個本真的了解，反映問題的客觀現(xiàn)狀，尋找事物的規(guī)律性。質(zhì)言之，就是要了解社會問題的現(xiàn)狀，這當(dāng)然需要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從事物的實(shí)際出發(fā)。

另一方面，公共行政的客觀精神還要求我們必須尊重行政管理對象本身的客觀性與規(guī)律性?，F(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜，社會公共事務(wù)日益增多，社會公共事務(wù)本身也更趨于復(fù)雜化。在此過程中，行政管理對象自身也有自己的客觀規(guī)律性，這種規(guī)律性要求我們以客觀的態(tài)度來把握它，原來那種僅憑經(jīng)驗、拍腦袋式的理解顯然是無法做到的?？档略?jīng)說過，唯一使他感到畏懼的是頭頂?shù)男强蘸托闹械牡赖侣?。這種畏懼并非他真的感到恐懼，而是他為自然與人類社會本身所具有的客觀法則所折服。社會本身由于人的參與，使這種規(guī)律性比自然界更復(fù)雜、更隱晦。但這種復(fù)雜不能作為否認(rèn)社會自身具有規(guī)律性的理由。對社會公共事務(wù)的管理同樣也要按照事物本身的規(guī)律來進(jìn)行，它遵循的是科學(xué)的邏輯，要求我們在行政管理過程中必須尊重行政管理對象自身的規(guī)律性。比如說，大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共交通的規(guī)劃等，在地址選擇、運(yùn)作方式等都需要對之有本真的了解，這種了解恰恰是建立在對其內(nèi)在規(guī)律、客觀性的準(zhǔn)確把握基礎(chǔ)上。

三、公共行政的專業(yè)精神

現(xiàn)代社會是一個功能分化的社會，也就是說社會分工越來越明顯，越來越專業(yè)化，也越來越細(xì)密化。這種因為專業(yè)分工而產(chǎn)生的效益是功能未分化社會無法比擬的。因為分工而需要合作，因為合作而需要專門的組織來對這些不同的組織與部分進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。因而在這個意義上，行政管理或者公共管理本身也是社會作為一個巨系統(tǒng)為維系其有效運(yùn)轉(zhuǎn)而必須存在的一個部分，是社會自組織正常、有序運(yùn)轉(zhuǎn)而承擔(dān)的一部分功能。換言之，現(xiàn)代社會中行政管理存在的理由就在于它是社會功能分化的產(chǎn)物，而且這種社會分工也必然要求行政管理不斷的實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。不僅如此，行政管理自身作為一種組織化存在，也必然意味著其內(nèi)部的專門化與專業(yè)化。因而對行政管理來說，一方面，當(dāng)我們把它當(dāng)作管理來看時，這種管理也就意味著必須由具有專業(yè)知識、受過專門培訓(xùn)的人士來操作；另一方面，當(dāng)我們把行政管理作為一種組織來看的話，由于其組織本身的巨形化，這使得其內(nèi)部也必然產(chǎn)生相應(yīng)的專業(yè)部門，有其內(nèi)部的專業(yè)分化。這一點(diǎn)在行政組織內(nèi)部、在大型組織中已經(jīng)得到比較充分的體現(xiàn)。正如米歇爾斯所分析的那樣，“隨著組織的發(fā)展，它不僅面臨更為復(fù)雜、難度更大的行政管理上的事務(wù)，而且隨著這些事務(wù)愈來愈龐雜和專業(yè)化，處理它不再是輕而易舉的事情。隨著組織的快速發(fā)展，不僅管理事務(wù)的數(shù)量在增加，而且處理這些事務(wù)需要更專業(yè)化的技能，后者最終促使組織功能不斷走向分化?！盵2]〔意〕羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第29頁。隨著組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也就不可避免地產(chǎn)生組織功能上的分化，這樣就需要專門人員來對這些組織內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，對行政管理來講，也同樣需要專門人員，即是我們所說的專家來領(lǐng)導(dǎo)、管理這些社會公共事務(wù)。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，組織事務(wù)的日漸龐雜，普通民眾越來越無法直接管理整個管理過程，因而不得不讓專門的管理者來處理這些行政事務(wù)，這就使專家式領(lǐng)導(dǎo)成為必然。

由于那些處在管理崗位上的管理者本身具有這種知識的獨(dú)占性，也由于他們在管理崗位上能夠經(jīng)歷管理實(shí)踐的歷練，這樣他們也就獲得了普通大眾所沒有的管理技能與專業(yè)知識，從而使自己變得不可或缺。這樣，他們逐漸獲得了行政管理中的優(yōu)勢地位。正如米歇爾斯所說，“在所有管理事務(wù)中，做出決斷需要有專門的知識，而且為了執(zhí)行這些決斷，某種程度上的權(quán)威是必不可少的?！盵1]〔意〕羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第76頁，第76頁，第77頁。盡管這種管理專家因為其所掌握的專門知識與管理技能而具有知識上的權(quán)威性與現(xiàn)代社會通行的民主原則相違背，但這是一種必要的不幸[2]〔意〕羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第76頁，第76頁，第77頁。。正是在這個意義上，社會分工原則導(dǎo)致專業(yè)化，而專業(yè)化必然要求有具有相應(yīng)知識的人來從事這種管理。米歇爾斯的看法是準(zhǔn)確的，他看到了現(xiàn)代社會社會分工而導(dǎo)致的專業(yè)化趨勢，并因此而承認(rèn)管理專家的必要性。他說：“同樣，在政治領(lǐng)域，病患（大眾）必須接受領(lǐng)袖的指揮，因為后者具有普通人所不具備的政治能力?！盵3]〔意〕羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2003年版，第76頁，第76頁，第77頁。盡管我們看到，米歇爾斯有為法西斯作辯護(hù)的可能，但他論證的方向卻值得我們深思，即他揭示了現(xiàn)代社會因為社會分工而導(dǎo)致的知識專家與管理專業(yè)化、乃至行政管理專業(yè)化的不可避免性。在這個意義上，米歇爾斯的思想是深刻的。

作為適應(yīng)現(xiàn)代社會的一種普遍組織形式，“官僚體制化的行政管理優(yōu)越性的強(qiáng)大手段是：專業(yè)知識”[4]〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，〔北京〕商務(wù)印書館1997年版，第248頁。。這種專業(yè)知識的不可或缺性，已如前述，這里不再贅述?，F(xiàn)代社會“對于支撐著它的外在機(jī)構(gòu)來說，正是要求要擁有熟悉‘業(yè)務(wù)’的專家，這種文化愈是復(fù)雜和愈是專門化，就愈加要求不摻雜人性的、因而嚴(yán)格‘業(yè)務(wù)的’專家?！盵5]〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》下卷，林榮遠(yuǎn)譯，〔北京〕商務(wù)印書館1997年版，第298頁。如果我們承認(rèn)行政管理也是管理，行政管理本身也具有技術(shù)性的一面，如果我們承認(rèn)現(xiàn)代社會中行政管理的很多方面都不涉及政治，如果我們承認(rèn)現(xiàn)代社會中行政管理更多地是向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，那么我們就無法否認(rèn)行政管理的技術(shù)性。

既然是作為管理的公共行政，管理的技術(shù)性也就意味著對這種業(yè)務(wù)型專家的要求是可以達(dá)致的。一方面，現(xiàn)代社會本身的復(fù)雜性以及行政管理事務(wù)乃至行政組織內(nèi)部的高度復(fù)雜性，因而需要受過特殊訓(xùn)練，具有相應(yīng)專業(yè)知識的人來承擔(dān)公共管理，這就要求行政管理者具有相應(yīng)的專業(yè)知識、專業(yè)水準(zhǔn)與管理技能，與一知半解的普通民眾相比，行政管理者因為其所擁有的知識與管理技能而成為專家；另一方面，他們作為專家，事實(shí)上又很難是一個真正的或稱職的專家，其原因在于，他們僅僅是運(yùn)用其所掌握的專業(yè)知識從事管理或公共管理，這意味著他們并不以此作為專門領(lǐng)域進(jìn)行研究，因而與那些專門從事精深研究的專業(yè)人士來比，他們確實(shí)有愧于“專家”這個稱號。因而在這個意義上，沃爾多稱之為“業(yè)余型專家”。這種“專家”是在廣義意義上使用的，即他們非常熟悉所涉及社會公共問題的技術(shù)性的特質(zhì)，他們是知識的協(xié)調(diào)者而非對某一領(lǐng)域內(nèi)部的基本方面進(jìn)行精深研究。與其說他們是律師、政治家、金融師、技師，不如說他們是這些的綜合。在這個意義上，他們是個“雜家”[6]DwightWaldo,the Administrative State,New Brunswick,Transaction Publishers,2007.p.95.。因為作為一個行政管理者，必須了解他所在職位所要求的專業(yè)知識，但他并不需要以此為業(yè)，像科學(xué)家那樣去進(jìn)行專門研究。雖然他們無法和本領(lǐng)域的科學(xué)家相提并論，但因為他們掌握著比一般平民百姓多得多的專業(yè)知識與管理知識，因而在這個意義上，他們確實(shí)可以被稱為“專家”。但這種“業(yè)余性”絲毫不意味著降低對他們的專業(yè)水準(zhǔn)要求、職業(yè)操守的要求，也絲毫不意味著他們在從事行政管理過程中不需要遵守職業(yè)倫理，也不意味著他們不需要提高自己的專業(yè)水平與技能，也不意味著他們在行政管理中不需要堅守專業(yè)精神，而是相反。

公共行政的復(fù)雜性在于，它是眾多專業(yè)領(lǐng)域綜合的結(jié)果，涉及許多專業(yè)領(lǐng)域的知識與技能。公共行政所需要的專業(yè)精神，意味著行政管理本身首先應(yīng)當(dāng)被作為一個專業(yè)化很強(qiáng)的領(lǐng)域來看待。這一方面是因為行政管理具有管理的屬性。行政管理發(fā)展的歷史一再向我們顯示其具有自己的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性即意味著我們需要尊重作為管理的行政管理本身的客觀規(guī)律性。另一方面，現(xiàn)代社會中社會公共事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，各種社會公共事務(wù)都有自己的特殊性與特定規(guī)律，即使在行政管理內(nèi)部，由于行政組織規(guī)模的擴(kuò)大，這也使得行政管理內(nèi)部出現(xiàn)再專業(yè)化的趨勢，像教育、公共衛(wèi)生、公共財政、社會福利、公共交通等領(lǐng)域與部門都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就需要我們?nèi)チ私?、熟悉這些不同領(lǐng)域與部門自身的專業(yè)知識與專業(yè)本身的規(guī)律，而不是盲目進(jìn)行決定，因為一方面對行政管理者來說，其本身所擁有的知識是有限的，另一方面，即使他了解這些知識，也需要對這些領(lǐng)域的知識有一種敬畏感，需要秉承專業(yè)精神，根據(jù)專業(yè)要求，具有專業(yè)水準(zhǔn)，按照專業(yè)倫理來進(jìn)行管理、操作與決定。

為了保持這種行政管理的專業(yè)精神而不至于偏離，可以在行政決策中建立專家委員會，因為專家們基于自身的專業(yè)領(lǐng)域，對各自問題有著精深的研究與了解，與行政管理者相比，這些專家的知識更為專業(yè)，對問題的把握也更為深入，這樣可以彌補(bǔ)行政管理者自身的知識局限性，但更重要的是專業(yè)精神的堅守。另一方面，即使在公共服務(wù)的提供方面，政府同樣也可以通過外包的方式，把一些專業(yè)性比較強(qiáng)的公共服務(wù)由專業(yè)公司來提供，這同樣是一種專業(yè)精神的恪守。

當(dāng)代中國正在經(jīng)歷著深刻的社會轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型不同于西方發(fā)達(dá)國家的自然歷史演進(jìn)，在某種意義是歷時態(tài)事件共時態(tài)發(fā)生。這也就是說，當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型既有從前現(xiàn)代向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，也有后現(xiàn)代社會、后工業(yè)社會的因素，即前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代三種因素雜陳其間，使得中國社會的轉(zhuǎn)型既是建構(gòu)性的，同時這種共時態(tài)的變化，也需要中國社會在這場深刻的轉(zhuǎn)型過程中有內(nèi)生性的東西。換言之，共時態(tài)因素的廣泛存在使得社會建構(gòu)成為必要，歷時態(tài)的因素則需要社會自身有內(nèi)生的東西從中生長出來，否則建構(gòu)也不會成功。具體到行政管理來說，一方面，我們正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，行政管理的理性化還沒有實(shí)現(xiàn)，行政管理中的法治化、規(guī)則化還遠(yuǎn)沒有建立。但我們又同時面臨著工業(yè)社會幾百年來發(fā)展過程中消極因素，即理性官僚制中需要否定的內(nèi)容。另一方面，作為面向未來的適應(yīng)后工業(yè)社會發(fā)展要求的服務(wù)行政的產(chǎn)生及其發(fā)展成為歷史的必然。問題在于，當(dāng)代中國在服務(wù)型政府建設(shè)過程中能否以及是否可以直接超越理性化行政而直接進(jìn)入到服務(wù)行政的進(jìn)程中，是否可以在行政管理體系中進(jìn)行跨越式發(fā)展？理性化行政發(fā)展中的合理因素在服務(wù)型政府建設(shè)中是否還有存在的必要？從我們的理論推演來看，從公共行政的二重性出發(fā)，服務(wù)行政下的行政精神是科學(xué)精神與價值精神的高度統(tǒng)一與融合，這就意味著科學(xué)精神中所蘊(yùn)含的專業(yè)精神、理性精神及客觀精神仍然是服務(wù)行政所必要的，在服務(wù)行政中并不排斥科學(xué)精神、理性精神，相反，它還要求以價值精神統(tǒng)攝科學(xué)精神?！鞍芽茖W(xué)化、技術(shù)化追求與價值追求統(tǒng)一起來，甚至讓科學(xué)化、技術(shù)化追求從屬于和服務(wù)于價值理念?！盵1]張康之：《尋找公共行政的倫理視角（修訂版）》，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2012年版，第303頁。因此，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，需要我們在實(shí)現(xiàn)公共行政的多重跨越中，高度重視公共行政理性化過程中所養(yǎng)成的科學(xué)精神，即公共行政的理性精神、專業(yè)精神及客觀精神，并在推動服務(wù)型政府建設(shè)過程中重視培育公共行政的理性精神。

〔責(zé)任編輯：錢繼秋〕

王鋒，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所博士后 210024中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授 221116

本文為國家社會科學(xué)基金重大項目《中國特色社會主義管理體系研究》（11&ZD070）及國家哲學(xué)社會科學(xué)基金《行政精神研究》（13BZZ061）的階段性研究成果。