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    完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制問題研究

    2014-04-16 13:05:44李涵
    警學(xué)研究 2014年6期
    關(guān)鍵詞:糾紛案件保險行業(yè)調(diào)解員

    李涵

    (吉林警察學(xué)院,吉林 長春 130117)

    完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制問題研究

    李涵

    (吉林警察學(xué)院,吉林 長春 130117)

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制自建立以來,在縮短審理周期、降低糾紛處理成本、提高審判效率、快速有效地化解矛盾糾紛等方面取得了顯著成效,但在訴調(diào)對接機制的發(fā)展過程中仍然存在諸多問題,制約著訴調(diào)對接機制的深入推廣。進一步完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制,需加快立法進程,規(guī)范訴調(diào)對接行為,明確法院在訴調(diào)對接機制中的主導(dǎo)地位,同時要充分發(fā)揮保險監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會以及保險機構(gòu)在訴調(diào)對接機制建設(shè)方面的積極作用,實現(xiàn)司法效益的最大化。

    保險糾紛案件;訴調(diào)對接;司法效率

    近年來,伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,保險行業(yè)發(fā)展勢頭強勁,保費總量持續(xù)增長,保費增長率始終高于GDP增長率,中國已經(jīng)成為全球第四大保險市場和最重要的新興保險市場。為了滿足保險消費者對保險產(chǎn)品和服務(wù)日益多元和復(fù)雜的要求,保險公司不斷拓展保險產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域,推出大量創(chuàng)新型的保險產(chǎn)品,也導(dǎo)致了保險糾紛大幅增多。與此相對應(yīng),保險糾紛解決途徑的發(fā)展卻相對滯后,嚴(yán)重制約了保險行業(yè)的發(fā)展。因此,探索保險行業(yè)多元化的糾紛解決方式,建立和完善訴調(diào)對接機制,十分必要。

    一、保險糾紛案件訴調(diào)對接機制發(fā)展現(xiàn)狀

    (一)我國司法實踐中的訴調(diào)對接機制概況

    在我國的司法實踐中,訴調(diào)對接一直是解決社會矛盾糾紛的有效手段,特別是進入21世紀(jì)的十多年間,中央及地方司法部門積極探索訴調(diào)對接模式,逐步建立了多元化的糾紛解決機制。例如,最高人民法院先后出臺了《關(guān)于人民法院調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》《關(guān)于健全訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》,為訴調(diào)對接機制的建構(gòu)提供了制度支撐。

    作為司法改革進程中出現(xiàn)的一種新型糾紛解決的方式,訴調(diào)對接是對傳統(tǒng)調(diào)解方式的回歸與超越。訴訟雖然在解決矛盾糾紛時具有權(quán)威性,但是成本高、周期長等問題也不容忽視。如何將法院的審判力量和社會力量相結(jié)合、充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的作用已經(jīng)成為司法界的探索方向,訴調(diào)對接便是此番改革的一項重要成果。

    (二)我國保險行業(yè)訴調(diào)對接機制的建立

    我國司法界多年來對多元化糾紛解決機制的探索與研究為建構(gòu)保險糾紛案件訴調(diào)對接機制提供了寶貴經(jīng)驗。

    2013年1月,中國保險監(jiān)督管理委員會與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴訟與調(diào)解對接機制試點工作的通知》,規(guī)定了訴調(diào)對接機制的原則、方式、程序等重要內(nèi)容,并在31個保監(jiān)局轄區(qū)內(nèi)開展保險糾紛訴訟與調(diào)解對接工作試點,拉開了構(gòu)建保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的大幕。同年12月,中國保險監(jiān)督管理委員會吉林監(jiān)管局聯(lián)合吉林省高級人民法院出臺了《保險糾紛案件訴調(diào)對接工作辦法》,在健全訴調(diào)對接辦事機構(gòu)、強化調(diào)解員隊伍建設(shè)、建立聯(lián)席工作會議制度、完善保險行業(yè)協(xié)會參與調(diào)解工作流程等方面達成了共識。[1]可以說,作為一種新的糾紛解決理念,訴調(diào)對接促使糾紛解決的方式從對抗走向協(xié)商,從單一走向多元,為保險糾紛案件的解決提供了一條嶄新的途徑。

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制是指在處理保險糾紛案件過程中,訴訟系統(tǒng)與非訴訟調(diào)解系統(tǒng)的相互對接?!霸V調(diào)對接”中的“訴”指稱訴訟系統(tǒng),“調(diào)”指稱非訴訟調(diào)解系統(tǒng)。訴調(diào)對接并非將訴訟與調(diào)解簡單對接,實質(zhì)上是一種多元化的糾紛解決機制,“就是緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo),積極爭取政府支持,鼓勵社會各界參與,充分發(fā)揮司法的推動作用,將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解融為一體”。[2]訴調(diào)對接可以使司法成本得以降低,司法效率得以提高,訴訟與調(diào)解相輔相成,有機結(jié)合,優(yōu)勢互補,為解決保險糾紛奠定了堅實的基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)行的保險糾紛案件中,調(diào)解具有十分重要的地位與作用,貫穿于訴訟的始終,具體可分為訴前調(diào)解、庭前調(diào)解、審中調(diào)解以及判前調(diào)解,通過全方位、立體式的多元糾紛解決機制,最大限度地把保險矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

    二、保險糾紛案件訴調(diào)對接機制存在的主要問題

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制自建立以來,在縮短審理周期、降低糾紛處理成本、提高審判效率、快速有效地化解矛盾等方面取得了顯著成效。但不可否認的是,保險糾紛案件訴調(diào)對接是一項新生事物,在訴調(diào)對接機制的發(fā)展過程中,仍然存在著一些階段性問題制約著訴調(diào)對接機制的深入推廣。

    (一)訴調(diào)對接機制缺乏立法規(guī)范

    在司法實踐中,保險糾紛案件訴調(diào)對接機制構(gòu)成了司法實務(wù)部門及保險監(jiān)管部門探索建立多元化糾紛解決機制的重要組成部分。但在實際的操作運行中,保險糾紛案件訴調(diào)對接機制在權(quán)威性、規(guī)范性及穩(wěn)定性上存在相當(dāng)程度上的欠缺。

    首先,權(quán)威性缺失。目前保險糾紛的訴調(diào)對接機制大多由各地司法部門和保險監(jiān)管部門以聯(lián)合制定規(guī)范性文件的方式來組織、推動與開展,效力范圍極其有限,難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    其次,不確定性明顯。在實踐當(dāng)中,由于各地權(quán)力部門對訴調(diào)對接的理解不盡相同,導(dǎo)致在訴調(diào)對接機制指導(dǎo)性文件的制定上存在相當(dāng)大的差異,同時指導(dǎo)性文件的規(guī)定一般較為籠統(tǒng),用語模糊,在實際操作中執(zhí)行困難,也導(dǎo)致了相當(dāng)程度的同案不同判現(xiàn)象。

    再次,穩(wěn)定性不足。目前各地訴調(diào)對接的開展和發(fā)展是不同步、不平衡的,一些地方訴調(diào)對接機制的建設(shè)缺乏成熟性、前瞻性規(guī)劃和設(shè)計,甚至一些地方訴調(diào)對接工作的開展呈現(xiàn)出明顯的主觀化、隨意化傾向,增加了訴調(diào)對接機制的不穩(wěn)定性。

    究其造成保險糾紛案件訴調(diào)對接機制權(quán)威性缺失、規(guī)范性不強、穩(wěn)定性不足的根本原因,是目前我國在立法層面尚缺乏對保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的明確規(guī)定,因此有必要及時總結(jié)保險糾紛非訴訟糾紛解決方式的有益經(jīng)驗,盡快研究制定訴調(diào)對接的規(guī)范性法律法規(guī),賦予其權(quán)威性,使訴調(diào)對接機制制度化和常態(tài)化。

    (二)訴調(diào)對接機制缺乏相應(yīng)的財政保障

    作為一項連接司法部門和行業(yè)監(jiān)管部門的系統(tǒng)性工程,訴調(diào)對接機制不僅需要組織方面保障,還需要財政的有力支持??梢哉f,財政保障是訴調(diào)對接機制保障機制的核心。在司法系統(tǒng)內(nèi)部,由于存在一套相對成熟、規(guī)范的財政支持制度,一般可以滿足各種調(diào)解組織在經(jīng)費方面的需求。[3]相比較而言,保險糾紛案件調(diào)解活動的經(jīng)費缺乏財政保障,訴調(diào)對接通常沒有專項經(jīng)費預(yù)算,相當(dāng)多的調(diào)解人員從事無償?shù)恼{(diào)解工作,甚至有時要自行承擔(dān)一定的人力、物力成本。同時,對于基層法院而言,案件數(shù)量直接與法院經(jīng)費掛鉤,訴調(diào)對接也引發(fā)了司法機關(guān)的經(jīng)費保障問題,削弱了部分法院參與訴調(diào)對接的積極性。另外,專職調(diào)解人員工資普遍較低,調(diào)解組織在辦公場地、辦公設(shè)備等硬件方面缺少必要的經(jīng)費支持等問題也十分突出。以上問題都加大了訴調(diào)對接機制的推行難度。

    (三)調(diào)解員的綜合素質(zhì)有待提高

    在一項保險糾紛中,調(diào)解員的綜合素質(zhì)對糾紛是否能夠順利有效地解決具有關(guān)鍵性的作用。從總體上看,目前參與保險糾紛案件訴調(diào)對接工作的調(diào)解員的綜合素質(zhì)有待進一步提升。首先,人員構(gòu)成參差不齊。目前除少部分保險糾紛特邀專職調(diào)解員之外,大部分從事調(diào)解日常工作的人員來自各保險服務(wù)機構(gòu)的客服、理賠等部門,調(diào)解人員更換較頻繁,隊伍不穩(wěn)定,沒有做到專職專用。其次,系統(tǒng)性培訓(xùn)不足。保險糾紛案件訴調(diào)對接工作對調(diào)解員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求,這種綜合素質(zhì)不僅包括專業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì),還包括法律素質(zhì)、政治素質(zhì)、道德修養(yǎng)、心理素質(zhì)、文化素質(zhì)以及調(diào)解技能等。一些調(diào)解員還不能熟練運用法律法規(guī)解決糾紛,很難應(yīng)對形形色色復(fù)雜的保險糾紛案件,影響了矛盾糾紛化解的質(zhì)量與效率。

    三、完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的對策

    在保險糾紛案件的解決過程中,調(diào)解與審判各有特點,只有將這兩種糾紛解決手段有效地銜接、統(tǒng)一起來,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,找到合適的平衡點,才能確保訴調(diào)對接機制的有效運行,從而最大限度地維護當(dāng)事人的合法權(quán)益,確保糾紛解決結(jié)果的公正。

    (一)加快訴調(diào)對接的立法進程,規(guī)范訴調(diào)對接行為

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的良性運行和發(fā)展離不開法律法規(guī)的支撐,盡快將訴調(diào)對接制度納入法律軌道,明確訴調(diào)對接機制的法律地位已成為當(dāng)務(wù)之急。

    首先,應(yīng)當(dāng)在立法中明確人民法院在訴調(diào)對接機制中的主導(dǎo)地位。人民法院是訴調(diào)對接機制的統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者和保障者,應(yīng)使其在法定的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。法律應(yīng)明確人民法院在訴調(diào)對接過程中的職能和角色,科學(xué)界定人民法院的權(quán)力范圍及功能屬性,充分發(fā)揮人民法院在解決矛盾糾紛中的重要作用。

    其次,在立法中明確訴調(diào)對接機制運行的基本原則。明確自愿、公平、效益的基本原則,引導(dǎo)當(dāng)事人通過非訴訟的方式解決糾紛,同時尊重當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利,明確自愿與強制的界限,避免訴調(diào)對接偏離正確的方向。

    再次,在立法中規(guī)范訴調(diào)對接機制中的各項對接內(nèi)容。這包含五個重要方面:第一,規(guī)范訴調(diào)機構(gòu)的對接,明確訴調(diào)對接專門機構(gòu)的職能,明確在訴調(diào)對接中各相關(guān)職能部門的合作與配合的責(zé)任,推動法院、保險監(jiān)管機構(gòu)、保險糾紛調(diào)處機構(gòu)和保險機構(gòu)工作職責(zé)的對接;第二,規(guī)范訴調(diào)程序的對接,在公正、客觀、準(zhǔn)確的前提下明確訴調(diào)流程,簡化調(diào)解程序,縮短調(diào)解時限,規(guī)范調(diào)解的啟動、運行以及調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行、監(jiān)督程序;第三,規(guī)范訴調(diào)效力的對接,明確法院對調(diào)解協(xié)議書的司法確認效力;第四,規(guī)范訴調(diào)裁判尺度的對接,促成法院裁判尺度與調(diào)解組織機構(gòu)調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)之間的統(tǒng)一;第五,規(guī)范救濟途徑的對接,實現(xiàn)訴調(diào)機制的良性互動。

    (二)發(fā)揮保險行業(yè)各機構(gòu)的作用,增強訴調(diào)對接實效

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制是司法界與保險行業(yè)合力推動的產(chǎn)物,無論是在調(diào)解環(huán)節(jié)還是在訴訟過程中,都離不開保險行業(yè)各機構(gòu)的主動參與和積極配合,保險監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會以及保險公司應(yīng)積極履行各自的職責(zé)與義務(wù),針對自身特點,建立和完善各自適應(yīng)于訴調(diào)對接機制的制度,充分發(fā)揮應(yīng)有作用,切實增強訴調(diào)對接的實效。

    首先,保險監(jiān)管部門作為政府的職能部門,是聯(lián)合司法部門構(gòu)建保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的主要力量??梢哉f,保險糾紛案件訴調(diào)對接機制一方面豐富了司法系統(tǒng)單一的糾紛解決方式,另一方面是保險監(jiān)管的延伸,或者說構(gòu)成了其履行職責(zé)的新形式。法院因訴調(diào)對接機制更為便捷、有效地獲得了保險監(jiān)管部門在人員、技術(shù)以及專業(yè)知識等方面的支持與協(xié)助。保險監(jiān)管部門也依托訴調(diào)對接機制與法院進行充分地溝通,極大地提升了監(jiān)管的效率與成效,促成了監(jiān)管職能的實現(xiàn)。保險監(jiān)管部門應(yīng)進一步密切與司法部門在保險糾紛案件訴調(diào)對接機制上的溝通與合作,特別是根據(jù)特定地區(qū)的實際情況,在適當(dāng)擴大訴調(diào)對接適用范圍與覆蓋面等問題上,需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上形成具有針對性的對策意見。

    其次,保險行業(yè)協(xié)會作為各保險機構(gòu)自愿組成的民間社會團體,是保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的主要參與者,也成為調(diào)解的重要力量。保險行業(yè)協(xié)會的主要職能就是扮演協(xié)調(diào)者的角色,即協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部、行業(yè)與公眾(保險消費者)、行業(yè)與政府相關(guān)部門之間的關(guān)系。保險業(yè)的快速發(fā)展促使保險行業(yè)協(xié)會在溝通保險市場主體和保險消費者上的責(zé)任更加重大。在德國等西方國家當(dāng)中,保險行業(yè)協(xié)會中一般都設(shè)有申訴專員作為替代性的糾紛解決機制。在我國的保險糾紛案件訴調(diào)對接機制設(shè)計中,賦予了保險行業(yè)協(xié)會更為主動、完整的協(xié)調(diào)角色定位,保險行業(yè)協(xié)會應(yīng)進一步發(fā)揮其協(xié)調(diào)優(yōu)勢,將協(xié)調(diào)的場域置于司法調(diào)解的制度性框架內(nèi),創(chuàng)造多方協(xié)商、多次博弈的機會和條件,促進訴調(diào)對接機制不斷完善。

    再次,保險公司作為保險糾紛案件的一方當(dāng)事人,是訴調(diào)對接機制主要指向的對象。保險公司積極、主動地參與到訴調(diào)對接機制當(dāng)中是最圓滿有效解決保險糾紛的重要前提。保險公司應(yīng)以對接機制的基本要求為主要參照系,建立健全與訴調(diào)對接相適應(yīng)的制度機制,規(guī)范調(diào)解的回應(yīng)與參與,并建立相應(yīng)的考核和自我監(jiān)督機制,積極配合調(diào)解工作,認真履行調(diào)解協(xié)議。

    (三)加強調(diào)解員隊伍建設(shè),豐富訴調(diào)對接人才的儲備

    保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的特殊性質(zhì)對調(diào)解員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求,培養(yǎng)和造就一支專業(yè)性強、素質(zhì)優(yōu)良的調(diào)解員隊伍是提升保險糾紛案件訴調(diào)對接機制工作實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    首先,完善調(diào)解員的選拔、聘任、管理與淘汰機制。一是嚴(yán)把調(diào)解員選配關(guān),結(jié)合各地區(qū)的實際情況,制定科學(xué)的調(diào)解員選任標(biāo)準(zhǔn)與選任程序,適當(dāng)增加專職調(diào)解員的構(gòu)成比例;二是嚴(yán)格調(diào)解員管理,建立健全調(diào)解員考核機制,制定調(diào)解業(yè)績、調(diào)解卷宗質(zhì)量等考核細則,強化調(diào)解工作紀(jì)律,加強對兼職調(diào)解員的日常管理;三是建設(shè)合理、有效的獎懲機制,調(diào)動各方開展訴調(diào)對接的積極性,加大對優(yōu)秀調(diào)解員的獎勵力度,激發(fā)調(diào)解員工作的自覺性與能動性,對考核不合格的調(diào)解員及時淘汰,保證人員進出渠道的暢通。

    其次,加大培訓(xùn)力度,定期對調(diào)解員培訓(xùn)指導(dǎo)。利用專題培訓(xùn)、觀摩座談、經(jīng)驗交流等多種教學(xué)形式提升專職調(diào)解員綜合素質(zhì)和能力,提高調(diào)解員的調(diào)解技能,逐步建立培訓(xùn)準(zhǔn)入、在崗培訓(xùn)、調(diào)解員持證上崗制度,注意培養(yǎng)調(diào)解員的工作責(zé)任感與使命感,保證調(diào)解工作的公正、客觀、權(quán)威和專業(yè)。

    再次,增加經(jīng)費保障力度,激發(fā)調(diào)解員的工作積極性。設(shè)立專項資金,提高調(diào)解工作的財政預(yù)算,用于人民調(diào)解工作的宣傳、考核、培訓(xùn)、表彰和獎勵,確保專款專用,提高調(diào)解員的待遇,同時加強對經(jīng)費管理和使用情況的監(jiān)督檢查。

    [1]吉林保監(jiān)局聯(lián)合吉林省高級人民法院出臺保險糾紛案件訴調(diào)對接工作辦法[EB/OL].http://www. circ.gov.cn/web/site0/tab5168/info3899757.htm,中國保險監(jiān)督管理委員會吉林監(jiān)管局網(wǎng)站,2013-12-31.

    [2]胡博文.“訴調(diào)對接”的現(xiàn)狀及展望[EB/OL].http://www.hncourt.org/public/detail.php?id=126588,河南省高級人民法院網(wǎng)站,2012-04-24.

    [3]陳婷.論“訴調(diào)對接”下調(diào)解的困境與突破[D].揚州大學(xué),2013.

    (責(zé)任編輯:劉 旸)

    D923.99

    A

    1671-0541(2014)06-0082-04

    2014-07-20

    李涵(1979-),女,吉林警察學(xué)院法律系助教,碩士研究生,主要研究方向:法學(xué)理論。

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