南昌創(chuàng)新城市管理的實踐與探索
——以“啄木鳥行動”為例

溫江斌

（南昌社會科學(xué)院，江西 南昌 330038）

城市管理是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分，是加快城市化進程和建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要保障。江西南昌市自2011年5月開展的啄木鳥行動以來，通過市民參與、媒體曝光、政府問責(zé)等方式，探索出城市管理新路徑，在眾多的城市管理中具有典型意義，其理論價值與實踐方向都值得我們深入把握和思考。

一、南昌“啄木鳥行動”的基本做法

2011年贛臺經(jīng)貿(mào)合作研討會、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會、全國第七屆城市運動會和世界低碳與生態(tài)經(jīng)濟大會等活動相繼在南昌召開，各方希望進一步提升南昌城市形象的愿望強烈，為此在南昌市市委書記王文濤的倡導(dǎo)下，“啄木鳥行動”應(yīng)運而生?！白哪绝B行動”是對城市管理中群眾意見多、呼聲高的問題，通過市民參與、媒體曝光、政府問責(zé)，以“啄木鳥”的“啄”和“鉆”精神，推進城市管理問題的解決，其實質(zhì)是南昌提升城市管理水平的載體和渠道。自開展以來，全市上下大力推行和推進，通過媒體找、行政抓、群眾評等手段，城市弊病和機關(guān)陋習(xí)得到較快改變，許多與市民生活息息相關(guān)的問題得到快速解決。兩年多來，南昌城市面貌發(fā)生巨大變化，政府效能得到加速，市民滿意度得到提升。目前，南昌“啄木鳥行動”成功做法有以下幾方面：

以“群媒互動”為觸手的工作方式。兩年多來，《南昌日報》和《南昌晚報》在重要版面、南昌電視臺在黃金時段開設(shè)“啄木鳥行動”專欄，或?qū)θ罕娨庖姶?、呼聲高的問題，毫不留情地曝光；或以內(nèi)部參考形式，圍繞南昌當前發(fā)展中深層次、典型性的問題，著重反映我市城市建設(shè)、市容市貌、交通秩序、市民文明素質(zhì)等方面存在的問題，并延伸到作風(fēng)、效能、服務(wù)等各個領(lǐng)域，推動“啄木鳥行動”報道向縱深發(fā)展，通過集中報道形成了強大的輿論監(jiān)督聲勢，形成群眾與媒體的聯(lián)動互動。在活動過程中，《南昌日報》、《南昌晚報》、南昌電視臺等主流媒體相互呼應(yīng)，扮演了承擔(dān)查找問題、監(jiān)督整改的重要任務(wù)，極大發(fā)揮和提升新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。

以“督辦問責(zé)”為抓手的工作手段。解決問題、改進工作是“啄木鳥行動”根本目的，“督辦問責(zé)”是“啄木鳥行動”核心的手段?！白哪绝B行動”督辦問責(zé)機制是指，南昌依據(jù)出臺作風(fēng)效能辦法、作風(fēng)效能問責(zé)辦法等文件，對工作108種問責(zé)情形、8種問責(zé)方式和問責(zé)程序進行明確規(guī)定，對違反工作紀律的干部職工進行嚴格問責(zé)，并對負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和處室領(lǐng)導(dǎo)進行追責(zé)，確保監(jiān)督問責(zé)的針對性和具體化；活動還聘請人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)管理員擔(dān)任“啄木鳥”，他們利用現(xiàn)代通訊設(shè)備，隨時隨地發(fā)現(xiàn)問題和督查解決問題；與此同時，并將“啄木鳥行動”跟蹤反饋結(jié)果納入到全市聯(lián)動問責(zé)、考核考評機制中，督辦問責(zé)多方合力為“啄木鳥行動”發(fā)揮最大威力提供了組織保障。

以“協(xié)同合力”為規(guī)范的工作機制?！白哪绝B行動”積極發(fā)揮以“社會協(xié)同”為規(guī)范的工作機制，它嚴格做好“加強與讀者（觀眾）的互動、積極與各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)及市直部門聯(lián)動、讓被曝光單位對存在問題有觸動”三個環(huán)節(jié)。嚴格把好“尺度關(guān)、人情關(guān)、審校關(guān)”，使群眾和政府在解決矛盾當中實現(xiàn)良性互動。隨著問題逐一得到解決，“啄木鳥行動”激發(fā)了群眾參與城市管理的熱情，越來越多的市民、組織也主動投身“啄木鳥行動”，“公眾參與”社會管理的生動局面在南昌市初步形成，形成全城共同管理城市、共同建設(shè)城市的良好氛圍。

二、南昌城市管理“啄木鳥行動”的理論與實踐價值

以“啄木鳥行動”為代表的城市管理創(chuàng)新活動是城市在深入改革開放的歷史背景下，針對城市社會進入矛盾多發(fā)期，通過媒體曝光、群眾，如實掌握城市發(fā)展中出現(xiàn)的某個問題和和某些問題的態(tài)度傾向，并采取辦法落實解決問題形式，其實質(zhì)是地方黨組織和政府將推進城市發(fā)展的“助力器”和維護社會和諧穩(wěn)定的“擴容器”?；顒娱_展以來，有效地轉(zhuǎn)變城市管理方式方法，快速地解決了大量具體問題和日常矛盾糾紛，促進了社會和諧穩(wěn)定。從某種意義上，以“啄木鳥行動”為代表的城市管理創(chuàng)新活動是中國共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)在新世紀的歷史繼承與發(fā)展。

“啄木鳥行動”是對黨密切聯(lián)系群眾優(yōu)良作風(fēng)的積極弘揚。“從群眾中來，到群眾中去”是我們黨長期堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是黨一以貫之的政治優(yōu)勢和優(yōu)良傳統(tǒng)，是黨的力量源泉和勝利之本。在改革開放的新世紀，“啄木鳥行動”繼續(xù)樹立群眾觀點，堅持走群眾路線，它密切了黨與群眾的互動聯(lián)系，充分體現(xiàn)了黨的群眾路線的優(yōu)勢，使城市改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)具有牢固的群眾基礎(chǔ)和雄厚的群眾力量。

“啄木鳥行動”是對群眾首創(chuàng)精神和主體地位的充分發(fā)揚。城市管理是一項群眾性的實踐活動，市民既是城市的創(chuàng)建者，又是城市的受益者，在創(chuàng)建城市中具有主體地位和主體作用?！白哪绝B行動”始終堅持以群眾路線指導(dǎo)行動，做到行動的過程靠群眾參與、行動的實效請群眾檢驗、行動的成果由群眾共享，提高群眾對城市工作的知曉率、支持率、參與率。同時，把城市創(chuàng)建的過程作為群眾自我教育、自我熏陶和自我感化的過程，讓廣大市民在參與中體驗、在體驗中升華。

與此同時，“啄木鳥行動”活動出現(xiàn)在新世紀我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，有著極強的現(xiàn)實價值：

第一，“啄木鳥行動”是城市管理機制改革的新范式。在當前我國城市化進程的加快和城市的規(guī)模擴大同時，城市管理任務(wù)更加繁重，行政機關(guān)在城市管理中重新樹立時效原則和服務(wù)意識，將原來承擔(dān)的社會職能交給社會，尤其要推動城市管理體制、方式、手段的現(xiàn)代化?！白哪绝B行動”就是從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟管理為主逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)管理，從過去的單純管制控制思維逐步轉(zhuǎn)向以完善社會服務(wù)、疏通訴求渠道、維護公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決社會問題為主的建設(shè)和服務(wù)理念上來，從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變，采取預(yù)防為主、服務(wù)先行的源頭治理方法，把工作重心從事后救急轉(zhuǎn)向事前防范，做到社會管理關(guān)口前移，遏制矛盾萌芽，消除糾紛隱患，為解決這些問題提高了針對性和可操作性，構(gòu)建了城市科學(xué)管理新思路。

第二，“啄木鳥行動”是行政管理方式創(chuàng)新的新探索?！白哪绝B行動”開啟了一種下情上達、上情下達，通暢地溝通群眾和政府部門渠道的新模式。城市管理不只是公安、城管的事情，它涉及政府的各個部門，涉及到政府的工作方式轉(zhuǎn)型?！白哪绝B行動”管理方式上，從單純重視政府作用向更加重視發(fā)揮社會組織和廣大公眾的作用轉(zhuǎn)變，更多運用公眾參與、協(xié)同處置等社會共同治理的方式，從偏重運用傳統(tǒng)行政手段向運用科學(xué)綜合手段轉(zhuǎn)變，更多運用完善服務(wù)、輿論引導(dǎo)等手段，并采取強化基層、綜合管理、全面覆蓋的方法，突破薄弱環(huán)節(jié)，消除管理盲區(qū)?！白哪绝B行動”根據(jù)群眾與媒體反映的問題，監(jiān)察部門和效能管理部門進行督查督辦，追究責(zé)任，提高工作效率。群眾、媒體和職能部門合作聯(lián)動，既暢通了民情民意表達渠道，提高了人民群眾對社會管理的滿意度，又形成了一種促進機關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、提高工作效率、實現(xiàn)科學(xué)管理的新機制。

第三，“啄木鳥行動”是人民共建共享和諧社會的新實踐。當前，改革發(fā)展正進入一個關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)的深刻變動既給我國發(fā)展帶來巨大活力，同時也帶來一些矛盾和問題：城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展矛盾突出、社會組織管理面臨挑戰(zhàn)等在一定程度上影響了社會的和諧穩(wěn)定。“啄木鳥行動”活動正是基于解決人民群眾反響強烈的深層次矛盾和問題，變被動為主動，給群眾提供一種不斷解決矛盾、化解沖突的有效機制。“啄木鳥行動”正是通過群眾反映的問題，發(fā)現(xiàn)了新時期社會管理方面存在的新問題，如職責(zé)不清、分工不明、互相推諉、領(lǐng)導(dǎo)失察等問題?！白哪绝B行動”使人民群眾主動參與管理，城市管理者與群眾良性互動，緩和了社會矛盾，在解決問題的過程中，增加了市民對城市認同感，是對“人民城市人民管”的歸依，推動了共建共享和諧城市的形成。

三、當前南昌城市管理體制中存在的問題及原因

當前，隨著我市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市管理工作日益得到重視，依然存在許多不容忽視、亟待解決的問題，成為當前我市城市化進程中諸多矛盾的聚焦點。就政府城市管理層面，主要存在的以下一些問題：

一是管理理念上存在部分偏差。在城市管理觀念上，管理意識滯后，跟不上市場經(jīng)濟的發(fā)展，重建輕管的觀念還沒有真正的扭轉(zhuǎn)過來，未能充分認識加強城市管理對發(fā)揮城市在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的中心作用和輻射帶動作用的重要意義。有時以人為本的思想沒有得到全面堅持，城市管理服務(wù)意識沒有得到明顯增強，城市管理法制建設(shè)沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時重行政權(quán)力的運作，管理中存在利益驅(qū)動，有利的多部門爭著管、不利的有關(guān)部門推諉扯皮。

二是城市管理職能中職責(zé)不清。在城市管理體制上，政出多門，多頭管理，職能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，表現(xiàn)出規(guī)范管理、長效管理則相對較弱。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財政、物價等多部門管理以及市、區(qū)、街、社區(qū)多級管理，結(jié)果是難以確定一個主管部門或為主牽頭負責(zé)的部門。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理權(quán)下放尚待進一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過程中，是通過行政手段實現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時性，各有各的做法，導(dǎo)致城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問題。

三是行政管理協(xié)調(diào)力度不夠。為了加強城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會、土地管理委員會、市容局等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調(diào)機構(gòu)之間也存在有時銜接不夠的問題，有關(guān)資源需要進一步整合、機構(gòu)可以精簡。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理委，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，后與市政公用事業(yè)局合署辦公，為此該機構(gòu)在法律上地位一直不清，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向。與此同時，城管執(zhí)法的范圍無形之中被擴大了很多，而執(zhí)法范圍的界線則越來越模糊。很多部門將其不想管又管不好的事情，借著城管執(zhí)法范圍界線模糊之機推到城管部門來，造成了城管工作的被動局面。

四是城市綜合執(zhí)法體制不夠完善。目前，我市擁有一支龐大的城管隊伍，但不少工作人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，在城市管理執(zhí)法中運用不科學(xué)手段、不按規(guī)定執(zhí)法也不時出現(xiàn)。尤其是影響公民權(quán)利和利益的具體行政行為時，在不同程度上沒有遵循相關(guān)法定的程序。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個違法行為還是多個部門處罰。就我市市區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，還存在職責(zé)不明、市級對區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問題。

四、對“啄木鳥行動”拓展和完善的建議

從我市城市管理體制現(xiàn)狀分析，不難發(fā)現(xiàn)我市城市管理體制中需要改進和完善。為此，進一步發(fā)揮和拓展“啄木鳥行動”已經(jīng)成為新形勢下我市暢通民意、科學(xué)管理、促進社會和諧必然創(chuàng)舉。當前，還需要在以下幾個方面著力提升：

要“啄”出實效，提升解決問題實效性。“啄木鳥行動”要取得預(yù)期成效，必須提升解決問題實效性。目前“啄木鳥行動”部分問題僅僅停留在曝光階段，而沒有進行追訪，沒有督促責(zé)任單位履行職能，群眾訴求還存在難以落實、相關(guān)問題還難以有效解決的現(xiàn)象，長此以往政府公信力必將失信于民，“啄木鳥行動”的生命力也將喪失。為此“啄木鳥行動”活動必須狠抓實效，著力提升解決問題有效性。

要依規(guī)追“啄”，重視管理的程序性。法規(guī)是克服城市管理執(zhí)法隨意性的重要手段，目前在管理中隨意治理現(xiàn)象還存有一定范圍。要解決這個問題，必須通過制度手段來規(guī)范活動從注重結(jié)果到注重過程。同樣的結(jié)果，不一樣的過程，換來的效果和群眾滿意度就有不同，實質(zhì)上，互動的過程也是換位的思考過程、與群眾溝通交流的過程。為此，要在國家法律法規(guī)的規(guī)定基礎(chǔ)上，針對管理中出現(xiàn)的普遍性問題制定具有統(tǒng)一標準的制度。

要長“啄”到底，建立“大城管”機制。目前，“啄木鳥行動”既是南昌城市管理重要渠道，也是改善機關(guān)效能作風(fēng)重要方式，要通過倒逼城市管理的更新，包括城市市容市貌建設(shè)、市民精神素質(zhì)、行政機關(guān)工作效率等，構(gòu)建統(tǒng)一的“大城管”機制。為此，要以此為契機，進一步理順管理體制，規(guī)范整合部門職能，建立多級模式管理，防止行政機關(guān)職權(quán)交叉和互相扯皮的現(xiàn)象發(fā)生；進一步完善建立考核考評機制，用機制激勵和約束活動的長效開展，使明察暗訪制度化；要進一步完善紀檢、監(jiān)察等部門建立聯(lián)動機制督辦機制問責(zé)機制，使活動形成強大的監(jiān)督合力，全面推進“行動”轉(zhuǎn)型為“大城管”機制。

[1]劉小榮.“啄木鳥行動”在南昌[N].江西日報，2011-6-25.

[2]余孝忠，李興文，吳鍾昊.南昌“啄木鳥行動”監(jiān)督改政風(fēng) 全城行動挑問題[N].瞭望，2013-1-28.

[3]賴薇，賴永峰.南昌“啄木鳥”：“啄”出城市管理新樣本[N].經(jīng)濟日報，2012-7-5.