建構(gòu)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)：美國經(jīng)驗和中國實踐及政策建議

夏益國，孫 群，劉艷華，盛新新

（安徽工業(yè)大學商學院，安徽馬鞍山243032）

1 美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的構(gòu)成和特點

美國是世界上率先對農(nóng)業(yè)實施保護的國家[1]。習慣上，美國農(nóng)業(yè)界把聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)的各項支持政策統(tǒng)稱為“美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)（the US federal farm safety net）”。狹義的美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)是由國會授權(quán)的聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃、農(nóng)業(yè)風險管理計劃和農(nóng)業(yè)災害救助計劃構(gòu)成的，旨在確保農(nóng)民種田有利可圖，確保美國農(nóng)業(yè)能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力，保障美國國家糧食安全的政策體系。廣義的美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)泛指一切支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施總和，不僅包括狹義的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，還包括諸如農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科技與推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)保和農(nóng)業(yè)貿(mào)易等一系列農(nóng)業(yè)支持政策的總和[2]。

1.1 美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的構(gòu)成

當前，狹義的美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)主要由美國聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃（federal farm commodity program）、農(nóng)業(yè)風險管理計劃（farm risk management program）和農(nóng)業(yè)災害救助計劃 (farm disaster assistance program)三部分組成：

（1）聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃。聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃主要由直接補貼（direct payments,DP）、營銷援助貸款計劃(marketing assistance loan program)、反周期支付計劃（counter-cyclical payments,CCP)和平均作物收益選擇（average crop revenue election,ACRE）構(gòu)成(CCP和ACRE二者只能選一)。聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃主要以收入和價格支持為主。

（2）農(nóng)業(yè)風險管理計劃。農(nóng)業(yè)風險管理計劃以聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃（federal crop insurance program）為核心，以非可保農(nóng)作物災害救助計劃（uninsured crop assistance program，UAP）為補充。聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃源于《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的一項配套法律《美國農(nóng)作物保險法》，目的在于通過為生產(chǎn)者提供風險保障，轉(zhuǎn)移農(nóng)民的生產(chǎn)風險。經(jīng)過1980年、1994年和2000年三次重大改革，目前聯(lián)邦農(nóng)作物保險已經(jīng)成為美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)核心政策工具，承保的風險從生產(chǎn)風險擴展至市場風險、收入風險[2]。非可保農(nóng)作物災害救助計劃為聯(lián)邦農(nóng)作物保險未覆蓋的農(nóng)作物提供災害損失救助。

（3）農(nóng)業(yè)災害救助計劃?！?973年農(nóng)業(yè)和消費者保護法》設立農(nóng)業(yè)災害救助計劃。該計劃規(guī)定，基本農(nóng)作物生產(chǎn)者，包括小麥、玉米、棉花、水稻、大豆等，因災造成產(chǎn)量損失達33%以上，政府給予一定現(xiàn)金救助以使其盡快恢復生產(chǎn)?！?977年食品和農(nóng)業(yè)法》把小麥和飼料糧因災減產(chǎn)補償起點提高到產(chǎn)量損失達40%以上，但水稻和棉花因災減產(chǎn)補償起點下降到產(chǎn)量損失達25%以上。鑒于聯(lián)邦農(nóng)作物保險一直沒有能夠替代災害救助計劃，《2008年農(nóng)業(yè)法案》提出把災害救助計劃作為聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃的補充項目（supplementaldisasterassistance），建立了以補充收入救助支付計劃（supplemental revenue assistance payments program）為核心的補充災害救助計劃。

1.2 美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的特點

（1）嚴密的政策體系。美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)為美國農(nóng)業(yè)編織了一道嚴密的保護網(wǎng)：聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃為美國主要農(nóng)產(chǎn)品（共計28種農(nóng)作物）生產(chǎn)提供價格和收入支持，以解決主要農(nóng)產(chǎn)品的價格和收入風險。聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目為100多種農(nóng)產(chǎn)品提供產(chǎn)量或收入風險保障；非可保農(nóng)作物災害救助計劃為暫未列入聯(lián)邦農(nóng)作物保險的農(nóng)產(chǎn)品提供損失保護。補充性災害救助計劃為上述農(nóng)產(chǎn)品計劃和聯(lián)邦農(nóng)作物保險沒有提供保障的與氣候相關(guān)的損失提供保障；這些政策交互作用，構(gòu)成體系嚴密的農(nóng)業(yè)支持政策體系。

（2）強大的政策合力。美國農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)補貼以及農(nóng)業(yè)災害救助等政策經(jīng)過長期調(diào)整，他們之間相互聯(lián)系、相互配合，形成農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)強大的政策合力。例如，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)把農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)價格支持政策和農(nóng)業(yè)保險有機揉合：聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計劃集農(nóng)業(yè)信貸、價格支持、農(nóng)業(yè)補貼于一身，通過規(guī)定主要農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，即貸款率，向農(nóng)場主發(fā)放以未來收成為抵押的農(nóng)業(yè)信貸支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品收獲后如果市場價格低于目標價格，則農(nóng)場主在市場上以市價出售農(nóng)產(chǎn)品并償還貸款，差價部分相當于對農(nóng)民提供的補貼，高保障的聯(lián)邦農(nóng)作物保險可以確保農(nóng)民即使遭遇到重大災害的情形下也不至于因為失去償付能力而破產(chǎn)，可以有效地保護農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的貸款安全，其政策設計之精巧，令人嘆為觀止。

（3）適度的政策成本。據(jù)統(tǒng)計，從2003至2012財政年度，美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的平均年度支出為165.4億美元，從最低的2010年支出126.11億美元到最高的2005年支出243.27億美元不等（表1）。根據(jù)國會預算辦公室（congressional budget office,CBO）2010年8月預測，如果維持目前的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)政策，則2011至2020財政年度年均需要支出148億美元，略低于此前年均支出165.4億美元，主要是預測此間農(nóng)產(chǎn)品的價格上升使得與價格相關(guān)的補貼下降，如反周期支付。農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)支出約占年度農(nóng)業(yè)預算的15%，是農(nóng)業(yè)預算中僅次于補充營養(yǎng)援助計劃 (supplemental nutrition assistance program,SNAP，約占農(nóng)業(yè)預算的80%)的第二大支出，但成本總體適度。

表1 2003~2012年美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)實際支出（單位：億美元）

（4）最優(yōu)的政策效果。強有力的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)為美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)繁榮立下汗馬功勞，與近年來美國緊張的預算形勢和全球經(jīng)濟增長乏力形成鮮明對比的是美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟取得巨大的成功，成為經(jīng)濟衰退時期美國經(jīng)濟的亮點，是把美國帶出經(jīng)濟衰退的重要力量，以致于美國國內(nèi)有一個說法：美國農(nóng)民成就了美國增長 (america’s farmers grow america)[3]；農(nóng)戶收入持續(xù)增長，農(nóng)戶平均家庭總收入與美國平均家庭總收入的比達到1.25∶1，一改以往農(nóng)民收入增長緩慢、增產(chǎn)不增收的局面（表2）。農(nóng)場經(jīng)營狀況持續(xù)向好，農(nóng)場資產(chǎn)負債率降至歷史最低水平，近年來一直在10%左右；農(nóng)場現(xiàn)金總收入在2013年達到歷史最高點4460億美元，凈總收入也一直處于高位[4]；美國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不斷增強，出口持續(xù)增長，2012年，出口總值和貿(mào)易順差分別達創(chuàng)記錄的1412.7億美元和383.6億美元，出口額與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例一路攀升，近年來一直超過30%[5]。當然這一切也與近年來國際市場需求旺盛，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲有關(guān)。

表2 2006～2011年美國農(nóng)戶家庭平均收入與全美家庭平均收入對比

2 中國建構(gòu)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的實踐

2.1 建構(gòu)中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的必要性

（1）解決中國糧食安全問題需要農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化。中國人多地少水少，除人力資源相對豐富外，各種農(nóng)業(yè)資源相對不足，解決吃飯問題是歷代政府首要的政治任務，當今概莫能外。對于當代中國而言，糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。盡管在消耗了大量的社會經(jīng)濟政策資源后，我國糧食供給才大致取得“緊張平衡、強制平衡和脆弱平衡”，但糧食對外依存度逐年上升卻是不爭的事實：中國2012年的糧食進口總量7236萬t，已相當于中國當年糧食產(chǎn)量的12.2%，占當年中國獲得糧食總量的比例高達近11%，遠遠突破95%的糧食自給保障線，我國糧食安全形勢嚴峻[6]。

毫無疑問，解決13億中國人吃飯問題主要還得靠自己。在目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的多種沖擊下，以傳統(tǒng)分散小農(nóng)模式種田的農(nóng)民比較利益低下，缺乏規(guī)模經(jīng)濟，戶均幾畝田地的農(nóng)民一年種田收入甚至不抵一月務工收入，各種生產(chǎn)要素向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不可避免，出現(xiàn)農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化和農(nóng)民老年化、兼職化現(xiàn)象[7]。在市場化下背景下，解決糧食安全的思路仍要依靠市場。首先要解決有人愿意種田問題，其本質(zhì)是種田收入問題；合理的種糧效益，是確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵[8]。只要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可獲取不低于第二、三產(chǎn)業(yè)的報酬率，就能夠保證有足夠資源流向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在背景下，大批富余農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢將會長期存在，這在短期內(nèi)對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和國家糧食安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，但也為我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展提供了難得的機遇。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)真正成為高效益產(chǎn)業(yè)，從而吸引高素質(zhì)人才和資金扎根農(nóng)村，農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營是解決我國農(nóng)業(yè)問題的根本方法[9]。

（2）農(nóng)業(yè)規(guī)?；枰r(nóng)業(yè)安全網(wǎng)支持。我國目前處于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。與過去傳統(tǒng)小農(nóng)為主不同的是，當前種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體廣泛涌現(xiàn)，逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍。據(jù)安徽農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，近年來全省土地流轉(zhuǎn)面積以年均約26%的速度增長，其中八成以上為規(guī)模經(jīng)營，種糧大戶單產(chǎn)比分散經(jīng)營的農(nóng)戶平均高出375kg/hm2以上[10]。

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營具有高投入、高成本和高風險的特征。這些特征加上農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)規(guī)模化更需要政策支持。規(guī)模化農(nóng)業(yè)需要更多更好的基礎(chǔ)設施，需要購置更多的固定資產(chǎn)，前期投入較高，在目前的農(nóng)業(yè)支持政策框架下，農(nóng)業(yè)信貸難以獲取。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格、勞動力價格、能源價格上漲速度遠超糧價上漲速度，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營高成本風險突顯，阻礙了種糧收益提高，使得規(guī)?；?jīng)營主體“非糧化、非農(nóng)化”趨勢明顯[11]。

規(guī)模化經(jīng)營帶來風險規(guī)?；⒓谢?。農(nóng)業(yè)是高風險產(chǎn)業(yè)，各種自然災害一直是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天敵，特別是近年來全球氣候異常，自然災害發(fā)生的頻率和造成的損失越來越嚴重。農(nóng)業(yè)的高風險性還表現(xiàn)在市場風險上。由于農(nóng)產(chǎn)品供給周期長，而需求的收入和價格彈性均很低，使得農(nóng)產(chǎn)品價格極易產(chǎn)生暴漲暴跌的行情，陷入“種多了傷農(nóng)，種少了傷民”的怪圈。

在“市場失靈”的條件下，要解決農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營“高投入、高成本和高風險”產(chǎn)生的問題，政府的政策支持至關(guān)重要，根本方法是建立相互協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)政策支持體系，為農(nóng)業(yè)建構(gòu)安全網(wǎng)，解決規(guī)?；Z食生產(chǎn)者資金獲取難、種田成本高、風險高等突出問題。

2.2 中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的探索

雖然我國從官方到學術(shù)界至今還沒有提出中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)概念，但自本世紀初開始，中國政府著手實施了一系列農(nóng)業(yè)支持與保護政策：2002年開始試點種糧補貼，目前有直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼四種補貼；2004年實施糧食最低收購價和臨時收儲政策；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅；2007年試點政策性農(nóng)業(yè)保險。目前初步建立了以政策性農(nóng)業(yè)保險為基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)補貼和價格支持為主體的農(nóng)業(yè)支持政策體系，盡管支持政策還不夠完整，政策自身存在較多問題，政策之間協(xié)調(diào)性還較差，但中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的雛形已經(jīng)初現(xiàn)。

3 建構(gòu)中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策建議

3.1 以保障國家糧食安全為根本政策目標

中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標是什么？以往官方對農(nóng)業(yè)支持政策目標的表述顯現(xiàn)多樣性，比如：為了提高農(nóng)民的收入；為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性；為了保障國家糧食安全，等等，不一而足，這可能與每種支持政策有特定目標相關(guān)。但從世界各國農(nóng)業(yè)支持政策的目標來看，其核心目標不外乎是保障農(nóng)民收入和維護國家糧食安全。例如美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標表述為“旨在確保美國農(nóng)業(yè)能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力”[2]，由此可見，美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標是保障美國國家糧食安全。但美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)把保障農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為實現(xiàn)根本政策目標的中間政策目標，通過促進農(nóng)民收入增加的中間目標達到根本政策目標；這是因為美國農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)業(yè)的主要矛盾是長期生產(chǎn)過剩，農(nóng)產(chǎn)品價格低廉，農(nóng)民收入增加緩慢。因此，只要保障農(nóng)民收入，就能夠保障美國國家糧食安全。

從長遠看，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾是農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食供給能力不足，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，這種矛盾或?qū)⒓觿?；因此我國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的首要的、根本的政策目標應為保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，維護國家糧食安全；農(nóng)民收入目標只能作為中間政策目標，在二者發(fā)生沖突時，要以國家糧食安全作為根本目標，這是由我國的現(xiàn)實國情所決定的。我國有2億多小規(guī)模農(nóng)戶，近7億農(nóng)村人口，人地關(guān)系長期緊張，從根本上說，增加農(nóng)民收入只能依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，依靠農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[12]；把7億農(nóng)民的增收目標作為農(nóng)業(yè)支持政策目標是農(nóng)業(yè)支持政策不能承擔之重，也是政府財力難以實現(xiàn)的目標[13]。

3.2 以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體為政策對象

我國當前的農(nóng)業(yè)支持政策是基于小農(nóng)模式為背景制定的，盡管在調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性方面發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問題。例如，面向數(shù)以億計的小農(nóng)戶，政策實施成本之高[14]、道德風險之嚴重，消耗了大量寶貴的政策資源[15-19]；另外，傳統(tǒng)小農(nóng)模式下絕大部分農(nóng)民種田是為了自給自足，而不是商品生產(chǎn)，致使小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)支持政策需求不高，反映不敏感，致使農(nóng)業(yè)支持政策效果不佳[20]。相反，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營主體的種植規(guī)模較大，對保障國家糧食安全的貢獻大，更重要的是，他們對農(nóng)業(yè)支持政策需求強烈、反映靈敏；有限的農(nóng)業(yè)政策資源應優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營主體。這一方面可以節(jié)約政策實施成本、提高政策的針對性，解決長期以來我國農(nóng)業(yè)支持政策對象不明問題，另一方面也可以提高政策的有效性，更好地實現(xiàn)保障我國糧食安全的政策目標。

3.3 以政策性農(nóng)業(yè)保險為基礎(chǔ)

政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)最重要、最基礎(chǔ)組成部分。說它最重要是因為保險是一種市場化的風險管理手段，可以充分利用政府保費補貼帶動作用形成農(nóng)業(yè)風險市場化的社會分攤與互助機制，有助于農(nóng)民培養(yǎng)風險與風險成本意識，同時也能減輕政府財政壓力；說它最基礎(chǔ)部分是因為保險的基本功能是損失補償功能，政策性農(nóng)業(yè)保險可以保障由于災害、甚至市場波動而致的損失，保障農(nóng)民基本的再生產(chǎn)能力。

目前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險還處于試點階段。政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不高、保障水平低、保險產(chǎn)品單一，遠不能滿足農(nóng)民尤其是規(guī)模化生產(chǎn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移風險的要求，與擔當農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)重任的要求相距甚遠。當務之急是提高對規(guī)?；r(nóng)戶的保障水平，解決規(guī)?；r(nóng)戶因為保障水平太低而無法轉(zhuǎn)移生產(chǎn)風險問題；保費補貼也應向其傾斜。創(chuàng)新保險產(chǎn)品，引入農(nóng)作物產(chǎn)量保險和收入保險，讓政策性農(nóng)業(yè)保險真正成為中國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的基石。

3.4 改革農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式

在農(nóng)業(yè)補貼政策的激勵下，近年來我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升；不過實施多年之后，補貼政策的效果正在遞減。如補貼的數(shù)量總體偏低，遠趕不上種糧成本上升；補貼分配普惠制，有吃大鍋飯趨勢[10]。絕大部分補貼給了土地的家庭承包者，而不是實際種植者[21]。另外，如果直接向土地承包者發(fā)放直接補貼，則會導致農(nóng)地價格和租金的上升，間接剝奪了種糧者收益[22]。

對于農(nóng)業(yè)補貼，一方面繼續(xù)加大支持力度，發(fā)揮其對農(nóng)民生產(chǎn)決策的激勵和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應；另一方面改革補貼發(fā)放模式?？紤]到制度演變中的路徑依賴，取消實施多年的普惠制補貼阻力巨大，且易引發(fā)農(nóng)民對政策變化的預期；保留普惠制補貼，對于增量補貼部分，通過直接補貼、良種補貼與生產(chǎn)資料綜合補貼分配給規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體，實施產(chǎn)量（或種植面積）掛鉤補貼，使補貼真正落到糧食生產(chǎn)者手中。一句話，今后增量補貼要向規(guī)?；?jīng)營主體傾斜。

3.5 建立差價補貼為主體的價格支持政策

價格支持也面臨困境。近年來，因農(nóng)資價格和人工成本快速上漲導致糧食生產(chǎn)成本大幅增加，而糧價提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導致種糧比較效益持續(xù)下降，耕地撂荒和非糧化現(xiàn)象、糧食生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化趨勢日益突出；但如果繼續(xù)提高糧食最低收購價和臨時收儲價，又將面臨市場扭曲加重、進口壓力加大、WTO規(guī)則約束加強等突出問題[23]。因此，最低收購價政策運用空間有限。自2004年實施最低收購價以來，水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物最低收購價提高幅度較大：以小麥為例，自2008年至2013年小麥最低收購價5年累計漲幅達63%，導致國內(nèi)小麥價格已高于國際市場價格，由于我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低，使得國產(chǎn)小麥受到進口小麥的巨大競爭壓力[24]；其它農(nóng)產(chǎn)品如棉花、水稻也存在類似問題。

差價補貼（deficiency subsidy）的核心是政府根據(jù)種糧成本制定各種農(nóng)產(chǎn)品目標價格（target price），當市場價格低于目標價格時，政府實施差價補貼。差價補貼既有價格支持特征，又有直接補貼性質(zhì)，是美國農(nóng)產(chǎn)品計劃中較長期使用的一種補貼工具；實施差價補貼的優(yōu)勢是對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制扭曲作用較?。徊贿^，差價補貼仍屬“黃箱”政策范疇，受WTO農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則規(guī)制；也存在政策實施成本問題。

差價補貼政策設計應突出重點：差價補貼對象主要為規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體，因為對自給為主的小農(nóng)而言，市場價格漲跌對其影響小。這樣既可避免目前我國直接補貼中絕大部分補貼給了土地的家庭承包者，而不是實際種植者，造成補貼的激勵功能下降，又能減少差價補貼實施帶來的巨大工作量，有利于對差價補貼實施監(jiān)管。

3.6 建立政策性農(nóng)業(yè)信貸支持政策

在傳統(tǒng)小農(nóng)模式下，由于農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸需求很小，大部分農(nóng)戶對正規(guī)和非正規(guī)信貸需求均以消費性為主[25]，農(nóng)業(yè)貸款的增長并沒有成為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長和農(nóng)民收入水平提高的相關(guān)資源要素[26]，這可能是我國至今還沒有建立政策性農(nóng)業(yè)信貸支持政策的原因。

當前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營趨勢勢不可擋；而農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營具有高投入特點，屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)信貸支持是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營不可或缺的支持條件；但到目前為止，我國農(nóng)業(yè)貸款，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)貸款難問題長期沒有解決，影響到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變[27]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難的原因一方面是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程高風險性，而規(guī)?；a(chǎn)土地基本上是承租取得的，難以開展不動產(chǎn)抵押貸款，而農(nóng)戶本身又缺乏可供抵押的資產(chǎn)；另一方面，農(nóng)村涉農(nóng)金融機構(gòu)向商業(yè)化、股份化發(fā)展，以盈利為目標，把更多的貸款投向非農(nóng)領(lǐng)域。

為適應我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸的正常獲取機制應提上議程。一是建立政策性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款政策。改革農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能，把其主要職能由為糧食收購融資轉(zhuǎn)變到為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食收購融資并行。二是進行制度創(chuàng)新，允許從事政策性農(nóng)業(yè)保險的保險公司向規(guī)?；?jīng)營主體發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，增加農(nóng)業(yè)信貸市場供給，促進農(nóng)業(yè)信貸市場競爭；而保險公司可以利用其從事農(nóng)業(yè)保險所產(chǎn)生的信息優(yōu)勢，降低交易成本，增加保險公司資金使用渠道，實現(xiàn)多方互補共贏。

3.7 整飭農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣體系

在我國未來土地和水資源約束日益趨緊的條件下，科技支持是實現(xiàn)我國糧食安全的重要技術(shù)保障，也是未來我國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的重要組成部分。在小農(nóng)經(jīng)營模式下，小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)科技缺乏需求，加之政府重視不夠，投入不足，各級農(nóng)技推廣部門普遍存在人員老化、素質(zhì)有待提升、工作經(jīng)費難以保障、農(nóng)技推廣效果差強人意等問題；在未來我國農(nóng)業(yè)走向規(guī)模化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣需求將大大提升，整飭各級農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣體系，找準定位，創(chuàng)新組織活力，支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

3.8 提高農(nóng)業(yè)支持政策的協(xié)調(diào)性

只有相互協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)支持政策才能形成網(wǎng)狀的政策體系、強大的政策合力和最優(yōu)的政策效果，才能形成名符其實的安全網(wǎng)。提升支持政策協(xié)調(diào)性的基本思路是：建立主要糧食品種的“目標價格”，取代現(xiàn)行最低收購價政策，以解決現(xiàn)行糧食最低收購價對糧價形成的扭曲；建立“目標價格”為貸款率的政策性農(nóng)業(yè)貸款抵押機制。建立政策性農(nóng)業(yè)保險支持政策性農(nóng)業(yè)信貸保證機制，降低信貸風險；允許政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)向規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體發(fā)放糧食生產(chǎn)貸款，促進信貸市場競爭。建立政策性農(nóng)業(yè)信貸和政策性農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、推廣的支持保障機制。農(nóng)業(yè)補貼在遵守國際規(guī)則的條件下，注意由“黃箱政策”向“綠箱政策”轉(zhuǎn)變，加大對“綠箱政策”的支持力度；提升政策性農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)中的地位和作用，未來農(nóng)業(yè)價格支持和收入支持主要依靠政策性農(nóng)業(yè)保險[2]。

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