公路建設(shè)環(huán)境管理現(xiàn)狀及對(duì)策

高碩晗，王新軍，李長江，李勁松，高 磊

（1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.吉林省高等級(jí)公路建設(shè)局，吉林 長春 130216）

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和拉動(dòng)內(nèi)需政策的帶動(dòng)，我國公路建設(shè)事業(yè)得到蓬勃發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除港、澳、臺(tái)地區(qū)外，截至2012年底，我國公路通車總里程已達(dá)410萬km，其中高速公路達(dá)到9.56萬km。然而，公路建設(shè)占用了大量土地資源，穿越了濕地、林地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等眾多環(huán)境敏感區(qū)，表現(xiàn)出了路域山體破壞、水土流失劇烈、景觀破碎、環(huán)境污染等一系列突出的環(huán)境問題。

隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展與環(huán)境問題的產(chǎn)生，我國逐步研究和實(shí)施了適合我國國情的公路環(huán)境管理技術(shù)方法來控制或避免公路建設(shè)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。我國的公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，但在執(zhí)行過程中存在一定程度的“重審批，輕監(jiān)管”的問題[1]。同時(shí)，以往我國的環(huán)境管理很大程度上是依據(jù)環(huán)境問題的出現(xiàn)使用相應(yīng)的環(huán)境管理技術(shù)方法來補(bǔ)救，使得保護(hù)一直處于被動(dòng)局面。為了消除上述問題，我國已逐步在公路建設(shè)項(xiàng)目形成過程中的各個(gè)時(shí)期介入相應(yīng)的環(huán)境管理技術(shù)方法，包括公路網(wǎng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)等，初步建立了一套公路環(huán)境管理體系。但從公路建設(shè)項(xiàng)目全程的特點(diǎn)和環(huán)境影響的全面性及復(fù)雜性來看，由于目前公路建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)時(shí)期的環(huán)境管理體系還不完整，其技術(shù)方法還存在缺陷，現(xiàn)行的環(huán)境管理技術(shù)方法在解決公路建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的各種環(huán)境影響時(shí)還存在一些不足。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，交通運(yùn)輸仍處于大建設(shè)大發(fā)展時(shí)期，面對(duì)國家“五位一體”發(fā)展布局的新要求以及能源資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化所帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)環(huán)境管理工作至關(guān)重要。為此，本文全面梳理了我國公路建設(shè)環(huán)境管理各個(gè)環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀與存在的問題，并提出了相應(yīng)對(duì)策，以期為公路環(huán)境管理提供決策支持，以便更加高效地進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)工作。

1 公路建設(shè)前期環(huán)境管理現(xiàn)狀及主要問題

在公路項(xiàng)目建設(shè)前期的環(huán)境管理主要包括項(xiàng)目建議書、可行性研究和設(shè)計(jì)三個(gè)方面。項(xiàng)目建議書階段的環(huán)境管理主要工作是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其工作內(nèi)容就是進(jìn)行公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和結(jié)合公路網(wǎng)中的具體項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行分析。進(jìn)入可行性研究階段后，環(huán)境管理的工作是環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要工作內(nèi)容就是工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測(cè)、分析與評(píng)價(jià)。在設(shè)計(jì)階段中，主要進(jìn)行環(huán)保設(shè)計(jì)工作，其主要工作內(nèi)容就是初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。在公路建設(shè)前期進(jìn)行有效的環(huán)境管理常常能夠從根源上解決公路建設(shè)帶來的環(huán)境問題，有助于變“事后管理”為“事前管理”。

1.1 公路規(guī)劃環(huán)境管理

公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)能在規(guī)劃的早期階段介入規(guī)劃，可識(shí)別出路線走廊帶內(nèi)對(duì)路線布局的制約因素，提出路線布局方案的建議，有助于彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的局限性。我國的公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的。1992年以后，國外的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)開始引起我國有關(guān)專家學(xué)者及有關(guān)部門的重視。1993年在上海召開的“國際環(huán)境影響評(píng)價(jià)學(xué)會(huì)年會(huì)”上，曲格平正式提出要開展發(fā)展戰(zhàn)略及政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；1994年在《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中明確提出要建立“可持續(xù)發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，強(qiáng)調(diào)了在政策和規(guī)劃層次進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性；2003年9月開始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定了開展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并提出了具體要求[2]。為貫徹落實(shí)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，交通部于2004年8月頒布了《關(guān)于交通行業(yè)實(shí)施規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問題的通知》，要求今后編制的國省道公路網(wǎng)規(guī)劃都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。隨后，青海、云南、廣西、陜西、黑龍江、江西、河南、重慶、湖南、江蘇、遼寧、福建、山西等省、市、自治區(qū)和國家高速公路網(wǎng)相繼開展了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。2012年5月，環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公路水路交通運(yùn)輸規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》，就規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)兩部建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境評(píng)價(jià)工作的管理。

雖然目前公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)在我國多個(gè)省區(qū)開展，并取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成果，但仍然存在以下的問題。

（1）規(guī)劃體系復(fù)雜，協(xié)調(diào)、制約機(jī)制不完善

公路規(guī)劃涉及國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市等多個(gè)方面，由于這些不同方面的規(guī)劃隸屬于不同的主管部門，造成公路網(wǎng)規(guī)劃與其他規(guī)劃相互交叉重疊，且這些規(guī)劃之間聯(lián)系和協(xié)調(diào)工作不夠，最終導(dǎo)致規(guī)劃體系內(nèi)部互相矛盾。因?yàn)橐?guī)劃的目標(biāo)和等級(jí)直接決定規(guī)劃環(huán)評(píng)的類別和內(nèi)容，規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論相互沖突，進(jìn)而降低規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性[3]。

與此同時(shí)，一些地方政府或交通建設(shè)管理單位環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，常看重公路建設(shè)帶來的短期效益而忽視長期影響，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)給出的結(jié)論和建議缺少重視，但此時(shí)環(huán)保部門僅僅擁有對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查權(quán)而沒有決策權(quán)，專家審查意見也僅作規(guī)劃審批的參考依據(jù)，沒有形成完善有效的制約機(jī)制，從而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)的效用降低[4]。

（2）規(guī)劃環(huán)評(píng)理論和方法體系未成熟

我國當(dāng)前的規(guī)劃環(huán)評(píng)的理論和方法體系還不完善，公路網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則也尚未出臺(tái)，難以形成有效支持。此外，公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中生態(tài)評(píng)價(jià)的定量分析還很薄弱，缺少合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在已開展的公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)例及相關(guān)的研究中，或者是借鑒公路網(wǎng)規(guī)劃方法提出定性評(píng)價(jià)，不能反映出公路網(wǎng)規(guī)劃所帶來的生態(tài)環(huán)境影響，或者是借鑒項(xiàng)目環(huán)評(píng)提出龐大的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)體系常常導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)過細(xì)。有缺陷的評(píng)價(jià)方法必然會(huì)影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，從而致使預(yù)測(cè)結(jié)果不準(zhǔn)確，在制定減緩措施時(shí)過于粗略，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)論的說服力。

1.2 公路環(huán)境影響評(píng)價(jià)

我國的公路環(huán)境影響評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)80年代。1987年交通部頒布了《交通建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)管理辦法（試行）》，標(biāo)志著我國公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開始。1990年，交通部又發(fā)布了《交通建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》等規(guī)章，并制定了《公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范（試行）》、《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》、《公路綠化規(guī)范》等一批技術(shù)規(guī)范。《“十五”至2020年交通環(huán)保規(guī)劃》、《公路效能噪聲限值標(biāo)準(zhǔn)》、《公路交通行業(yè)“十五”至2010年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《公路交通行業(yè)環(huán)境保護(hù)投資界定》、《公路環(huán)境工程概預(yù)算編制辦法》、《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收辦法》等一大批環(huán)境保護(hù)科研、規(guī)劃、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目，為保證公路環(huán)境保護(hù)工作的落實(shí)提供了技術(shù)保障。目前，我國公路建設(shè)項(xiàng)目中已全面開展了環(huán)評(píng)工作，并且進(jìn)行了大量的研究與實(shí)踐，一系列法律法規(guī)及技術(shù)導(dǎo)則的頒布也保證了公路環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作具有科學(xué)性、先進(jìn)性、實(shí)用性和規(guī)范性。

近年來，公路建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)及方法在不斷改進(jìn)及完善，對(duì)促進(jìn)公路建設(shè)與環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展起到了非常重要的作用，公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)理論和技術(shù)研究成果也不斷出現(xiàn)。但是，目前我國公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作還存在以下的問題。

（1）環(huán)評(píng)與工程設(shè)計(jì)結(jié)合不緊密

從預(yù)工可階段主要論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性和經(jīng)濟(jì)可行性，到工程可行性研究階段主要研究路線的走廊，初步設(shè)計(jì)階段基本確定路線方案，最后到施工圖設(shè)計(jì)拿出具體的設(shè)計(jì)圖紙，要經(jīng)過多次審查和修訂，工程方案變更可能出現(xiàn)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)中。由于公路工程設(shè)計(jì)（路線）方案的不斷調(diào)整或優(yōu)化，環(huán)境敏感點(diǎn)變化幅度常常非常大，直接導(dǎo)致了環(huán)保工程變更等相應(yīng)的環(huán)境管理問題。而實(shí)際工作中，大多數(shù)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)由于受經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、人力資源等因素的限制，往往是針對(duì)設(shè)計(jì)資料的“一次環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，缺乏及時(shí)更新，從而削弱了環(huán)評(píng)對(duì)工程設(shè)計(jì)的指導(dǎo)作用[5]。

（2）環(huán)境影響評(píng)價(jià)措施執(zhí)行力度不夠

許多項(xiàng)目建設(shè)者只是把環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作視為項(xiàng)目開工建設(shè)的一道手續(xù)，只是為了得到一紙批復(fù)，而等項(xiàng)目開工建設(shè)后，由于業(yè)主及施工單位環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件所要求的環(huán)保措施卻不予以徹底的執(zhí)行，導(dǎo)致工程建設(shè)中的環(huán)境問題突出。

1.3 環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)

我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的“三同時(shí)”原則自1973年在第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議中首次確立，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的“三同時(shí)”原則得到了有效地貫徹執(zhí)行。為使“三同時(shí)”原則的源頭“同時(shí)設(shè)計(jì)”納入公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)程序，我國在1998年制定了《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范（試行）》。2010年7月1日，交通運(yùn)輸部對(duì)其進(jìn)行了修訂后廢止了原規(guī)范，將《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》作為公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。新規(guī)范從社會(huì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境污染防治、綠化設(shè)計(jì)、水土保持及景觀設(shè)計(jì)6個(gè)方面論述以指導(dǎo)公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)，對(duì)環(huán)保設(shè)計(jì)的規(guī)范化起到了重要作用。

目前，環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)已成為公路設(shè)計(jì)中的專項(xiàng)內(nèi)容，但是在編制與執(zhí)行過程中仍存在以下一些缺陷。

（1）對(duì)環(huán)保設(shè)計(jì)重視程度不足

公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)是解決公路建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。通過環(huán)保設(shè)計(jì)能夠提出切實(shí)可行的措施和建議，最大程度上防止或減輕工程對(duì)環(huán)境的污染和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。但在實(shí)際工作中，一些業(yè)主和設(shè)計(jì)單位對(duì)環(huán)保措施實(shí)施及環(huán)保設(shè)計(jì)不夠重視，常常出現(xiàn)環(huán)保措施執(zhí)行不力、環(huán)保設(shè)計(jì)不到位的現(xiàn)象，致使公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作受到影響。

（2）缺少有經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)人員

公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)涉及面廣、內(nèi)容多，近年來要求的標(biāo)準(zhǔn)越來越高，這就需要工程設(shè)計(jì)人員既要有很強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，又要具備環(huán)保、園林及美學(xué)等多方面的綜合知識(shí)，能夠結(jié)合項(xiàng)目所在地的具體情況，因地制宜，采用靈活多樣的設(shè)計(jì)手法，最大限度地將環(huán)境保護(hù)的理念應(yīng)用到公路建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，綜合各種因素，對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行檢驗(yàn)和修正，從而設(shè)計(jì)出體現(xiàn)環(huán)保意識(shí)的工程。目前公路設(shè)計(jì)單位普遍缺乏有經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)人員，實(shí)現(xiàn)高技術(shù)的環(huán)保設(shè)計(jì)存在困難，在一定程度上降低了環(huán)保設(shè)計(jì)的要求。

（3）與相關(guān)學(xué)科的交流合作不夠密切

發(fā)達(dá)國家的公路工程設(shè)計(jì)常常涵蓋了環(huán)保、園林及美學(xué)等多個(gè)方面，盡量使得公路與周圍環(huán)境融為一體，最大限度減少公路建設(shè)對(duì)環(huán)境的影響。公路環(huán)保設(shè)計(jì)要求設(shè)計(jì)人員具有多方面的知識(shí)，也需要進(jìn)行多學(xué)科合作，使得水土保持、景觀設(shè)計(jì)能夠在工程設(shè)計(jì)階段介入，從而更全面地完成公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作，而我國在環(huán)保設(shè)計(jì)多學(xué)科交流方面與發(fā)達(dá)國家還存在一定差距。

2 公路項(xiàng)目建設(shè)期環(huán)境管理現(xiàn)狀及主要問題

公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期主要包括了施工準(zhǔn)備、建設(shè)施工和竣工驗(yàn)收三個(gè)階段的工作。在施工準(zhǔn)備階段中環(huán)境管理的工作主要是項(xiàng)目施工組織設(shè)計(jì)環(huán)保部分編制，主要內(nèi)容是根據(jù)工程施工組織設(shè)計(jì)內(nèi)容，合理安排環(huán)境保護(hù)組織設(shè)計(jì)內(nèi)容。在施工階段，公路項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理是環(huán)境管理的主要工作，其主要內(nèi)容包括環(huán)保達(dá)標(biāo)監(jiān)理、環(huán)保工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理的管理等。在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，環(huán)境管理的主要工作是依據(jù)有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收和各項(xiàng)工程環(huán)保工作驗(yàn)收，主要內(nèi)容包括環(huán)境影響報(bào)告書回顧、環(huán)保措施及設(shè)施落實(shí)情況調(diào)查、環(huán)境影響調(diào)查等。通過建設(shè)期環(huán)境管理，能夠?qū)肥┕ぶ挟a(chǎn)生的環(huán)境問題實(shí)施有效管控。

2.1 公路施工組織設(shè)計(jì)

公路施工組織設(shè)計(jì)的環(huán)保部分，是施工組織設(shè)計(jì)的重要組成部分，它是準(zhǔn)備、組織、指導(dǎo)施工和編制施工作業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的基本依據(jù)。公路施工組織設(shè)計(jì)中的環(huán)保部分要求工程在施工時(shí)不僅要符合質(zhì)量、進(jìn)度等方面的要求，還要符合施工中各個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)保要求，并有針對(duì)性地提出環(huán)境保護(hù)措施，將環(huán)境保護(hù)的技術(shù)方法借助施工方法體現(xiàn)在施工過程中，實(shí)現(xiàn)施工和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國的公路建設(shè)在編制施工組織設(shè)計(jì)時(shí)，其中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容和要求薄弱，因而施工中環(huán)境保護(hù)工作也相對(duì)薄弱，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）許多施工單位在編制施工組織設(shè)計(jì)的環(huán)保內(nèi)容和要求時(shí)常常是照搬其他項(xiàng)目的內(nèi)容，在選擇施工方案時(shí)對(duì)施工場(chǎng)地周邊的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境條件考慮不足，缺乏針對(duì)性；（2）施工組織設(shè)計(jì)中的環(huán)保要求不能得到有效貫徹落實(shí)，同時(shí)施工過程中對(duì)于施工組織設(shè)計(jì)環(huán)保要求的監(jiān)管較為薄弱，使得環(huán)保要求難以實(shí)現(xiàn)；（3）在時(shí)間進(jìn)度安排方面，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)間要求的考慮，在布設(shè)施工平面圖時(shí)，對(duì)場(chǎng)地環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)保要求考慮不足。

2.2 施工期環(huán)境監(jiān)理

我國以往的公路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理重點(diǎn)在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”的竣工驗(yàn)收上面，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期的污染與防治監(jiān)理較為薄弱[6]。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工期環(huán)境管理存在的問題，在2002年8月召開的全國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作會(huì)議上第一次明確提出，要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的全過程監(jiān)督管理，規(guī)范施工階段的環(huán)境管理，解決以往存在的“重審批，輕監(jiān)管”問題。2002年10月國家環(huán)?？偩?、鐵道部、交通部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)的通知》，要求進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)。2004年交通部下發(fā)了《關(guān)于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》，決定在交通行業(yè)內(nèi)廣泛開展工程環(huán)境監(jiān)理工作，并作為工程監(jiān)理的重要組成部分，納入工程監(jiān)理管理體系。2007年交通部又下發(fā)了《關(guān)于在公路水運(yùn)工程建設(shè)監(jiān)理中增加施工安全監(jiān)理和施工環(huán)保監(jiān)理內(nèi)容的通知》，要求在現(xiàn)有公路、水運(yùn)工程監(jiān)理組織體系框架下，將施工安全、環(huán)保融入監(jiān)理職責(zé)。2012年全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議提出要全面推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理，推動(dòng)了公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理的落實(shí)。

雖然我國的公路建設(shè)已經(jīng)廣泛開展了環(huán)境監(jiān)理工作，但仍存在以下不足。

（1）環(huán)境監(jiān)理法律法規(guī)不健全

在我國已有的環(huán)境法制建設(shè)中，對(duì)施工期的環(huán)境監(jiān)理沒有做出具體規(guī)定，法律條款偏重于制定原則性的要求，缺乏技術(shù)方法的應(yīng)用程序和可操作的法律條款，并且針對(duì)性不強(qiáng)。同時(shí)，在執(zhí)法過程中也出現(xiàn)部分對(duì)于施工過程中的環(huán)境破壞行政執(zhí)法不嚴(yán)、力度不夠的問題，導(dǎo)致一些施工單位只注重施工進(jìn)度和質(zhì)量，而用罰款為環(huán)保損害買單[7]。

（2）環(huán)境監(jiān)理工作難以定量考核

目前環(huán)境監(jiān)理開展工作主要是依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書及其批復(fù)文件中對(duì)工程環(huán)境保護(hù)工作的要求來執(zhí)行，而缺乏工程環(huán)境監(jiān)理的指南或規(guī)范以及考核指標(biāo)與驗(yàn)收、收費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)理工作難以進(jìn)行定量考核。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)理中各級(jí)管理部門和各參建單位的職責(zé)不明確，在工作的過程中會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，不利于環(huán)境監(jiān)理開展工作。

（3）環(huán)境監(jiān)理對(duì)施工單位的約束力度不夠

工程環(huán)境監(jiān)理主要依據(jù)環(huán)境影響報(bào)告書及其批復(fù)文件、初步設(shè)計(jì)文件等與建設(shè)單位簽訂環(huán)境監(jiān)理合同，根據(jù)合同開展工作。但在實(shí)際工作中環(huán)境監(jiān)理人員對(duì)施工單位缺乏有效的約束手段，難以依據(jù)合同條款對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處理[8]。

（4）未形成環(huán)境監(jiān)理專業(yè)化隊(duì)伍

目前公路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)理工作多由工程監(jiān)理單位兼職進(jìn)行。在這種環(huán)境監(jiān)理組織機(jī)構(gòu)模式下，一方面當(dāng)工程與環(huán)境保護(hù)“沖突”時(shí)，多傾向于環(huán)境向工程讓步，將環(huán)境保護(hù)置于從屬地位，影響環(huán)境監(jiān)理的執(zhí)行。另一方面，由于環(huán)境監(jiān)理的監(jiān)理對(duì)象有其特殊性和專業(yè)性，一般的工程監(jiān)理人員很難有效地承擔(dān)并完成環(huán)境監(jiān)理工作，近年來在公路施工污染控制工程、聲屏障工程、綠化工程等的施工中所出現(xiàn)的問題也反映了建立專業(yè)化環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍的迫切性。

（5）施工現(xiàn)場(chǎng)不具備環(huán)境監(jiān)測(cè)條件

判斷施工過程中產(chǎn)生污水、噪聲等是否達(dá)到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)需通過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)結(jié)果及數(shù)據(jù)分析來反映，開展環(huán)境監(jiān)測(cè)是做好工程環(huán)境監(jiān)理工作的一個(gè)必要條件，也是環(huán)境監(jiān)理單位對(duì)施工單位進(jìn)行約束的重要依據(jù)。我國目前的環(huán)境監(jiān)理還沒有相應(yīng)的技術(shù)裝備來進(jìn)行保障，施工現(xiàn)場(chǎng)還不具備環(huán)境監(jiān)測(cè)的條件[7]。

2.3 環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收

公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是保障公路降低環(huán)境影響的重要環(huán)節(jié)，通過實(shí)施環(huán)保達(dá)標(biāo)驗(yàn)收和環(huán)保工程驗(yàn)收，可以有效解決公路施工遺留的環(huán)境問題，保障環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行效果，有效地避免出現(xiàn)新的環(huán)?！扒焚~”[9]。

國家環(huán)?？偩?994年下發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收規(guī)定》，該規(guī)定明確指出公路建設(shè)項(xiàng)目竣工后要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)措施的驗(yàn)收。2001年在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂后國家環(huán)保總局下發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》，明確了建設(shè)項(xiàng)目除對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收外，同時(shí)也應(yīng)對(duì)環(huán)境管理措施的落實(shí)情況進(jìn)行檢查和驗(yàn)收，增加了環(huán)保驗(yàn)收合格條件中有關(guān)環(huán)境管理和生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容。2010年，為規(guī)范公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作，環(huán)保部制定了《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范 公路》，規(guī)定了公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查總體要求、實(shí)施方案和調(diào)查報(bào)告的編制要求。

目前我國的公路建設(shè)項(xiàng)目竣工后已開展了全面的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，但在驗(yàn)收過程中仍存在以下問題。

（1）施工期環(huán)境影響基礎(chǔ)資料不完整

公路建設(shè)項(xiàng)目施工期造成的環(huán)境影響是公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查的組成部分，但目前公路建設(shè)項(xiàng)目的施工期環(huán)境監(jiān)理過程中還有諸多弊端，如施工期環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、施工占地、開挖方、施工便道等對(duì)地表擾動(dòng)情況和施工期水土流失情況等基礎(chǔ)資料不完整，造成公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查中不能真實(shí)、確切地反映施工期的環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況。

（2）未建立完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

公路竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查的內(nèi)容涉及到區(qū)域生態(tài)環(huán)境調(diào)查、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境影響調(diào)查、水土保持調(diào)查、景觀影響調(diào)查、交通噪聲影響調(diào)查、水環(huán)境影響調(diào)查、大氣環(huán)境影響調(diào)查等，但是目前并沒有完整的指標(biāo)體系來反映公路驗(yàn)收調(diào)查狀況，因此也還沒有完整的環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系來反映公路建設(shè)與環(huán)境系統(tǒng)之間的關(guān)系。

（3）缺乏與環(huán)評(píng)單位的信息交流

環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的主要工作任務(wù)是驗(yàn)證環(huán)境影響評(píng)價(jià)的預(yù)測(cè)結(jié)果，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的環(huán)境保護(hù)措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理中的2個(gè)重要環(huán)節(jié)，環(huán)評(píng)單位與驗(yàn)收調(diào)查單位之間應(yīng)保持一定的信息交流。目前許多公路建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收單位與環(huán)評(píng)單位缺乏信息交流溝通，有時(shí)不能及時(shí)解決驗(yàn)收調(diào)查中存在的一些問題[10]。

3 對(duì)策與建議

3.1 建立健全環(huán)境保護(hù)體系與制度

健全的環(huán)境保護(hù)制度體系是進(jìn)行環(huán)境管理的重要約束和保障，是對(duì)政府部門、企業(yè)和公眾行為規(guī)范管理的重要手段。我國目前的公路環(huán)境管理仍需進(jìn)一步加強(qiáng)法制化建設(shè)：

（1）要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有的公路建設(shè)相關(guān)環(huán)境管理法律、法規(guī)的系統(tǒng)清理，重點(diǎn)是對(duì)其中存在著矛盾、重疊和立法時(shí)欠缺考慮的部分及時(shí)進(jìn)行修訂；

（2）要進(jìn)一步完善公路環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別是要以法律形式確認(rèn)各級(jí)各類環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的管轄分工、職權(quán)范圍和活動(dòng)規(guī)范；

（3）要解決長期以來存在的執(zhí)法監(jiān)督手段薄弱問題，健全環(huán)境監(jiān)管體制，提高監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境管理法律法規(guī)，實(shí)行全過程管理

公路建設(shè)各階段的環(huán)境管理工作各有側(cè)重，環(huán)環(huán)相扣，每一環(huán)節(jié)的缺失和不到位都可能帶來難以彌補(bǔ)的環(huán)境問題。應(yīng)依據(jù)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和政策，要求建設(shè)項(xiàng)目從建議開始到?jīng)Q策、實(shí)施、使用和維護(hù)的全過程中，開展組織、計(jì)劃、協(xié)調(diào)和控制，最終達(dá)成環(huán)境目標(biāo)[11]。在全過程管理的同時(shí)，每一環(huán)節(jié)在執(zhí)行工作中并不是分立的。比如，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)隨著工程不斷地調(diào)整，對(duì)防治污染和防止生態(tài)破壞的措施進(jìn)行不斷的修正。如果管理不到位，建設(shè)單位僅把環(huán)評(píng)當(dāng)成一道通關(guān)的手續(xù)，拿到批文則萬事大吉，就會(huì)直接影響施工建設(shè)過程中環(huán)保措施的落實(shí)。再比如環(huán)境監(jiān)理和竣工環(huán)保驗(yàn)收在管理中的漏洞也會(huì)使環(huán)評(píng)中的環(huán)境保護(hù)措施大打折扣。因此，須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境管理的相關(guān)法律法規(guī)，并且加強(qiáng)各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系，使環(huán)境管理成為一個(gè)有機(jī)的整體，提高環(huán)境管理效率和有效性。

3.3 完善現(xiàn)有技術(shù)和規(guī)范，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)

我國現(xiàn)有的公路環(huán)境管理技術(shù)和規(guī)范還有許多不成熟之處，應(yīng)逐步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)和環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的理論和方法體系，研究制定公路網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則及環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則；針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、竣工環(huán)保驗(yàn)收中生態(tài)影響定量分析的薄弱環(huán)節(jié)，建立適宜的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的科學(xué)性。與此同時(shí)，完善各環(huán)境管理環(huán)節(jié)現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的不足之處，加強(qiáng)高校及科研院所在這方面的研究投入。

3.4 培養(yǎng)專業(yè)人才，加強(qiáng)環(huán)境管理隊(duì)伍建設(shè)

目前，在公路建設(shè)的環(huán)境管理中如規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，依然缺少環(huán)境保護(hù)方面有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，應(yīng)對(duì)相關(guān)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，建立并逐步完善培訓(xùn)和考試制度，做到人員持證上崗，并且專業(yè)搭配科學(xué)合理，逐漸形成一套切實(shí)可行的資質(zhì)認(rèn)證辦法，做到責(zé)權(quán)監(jiān)管到位。

3.5 建立激勵(lì)機(jī)制，增加環(huán)境保護(hù)資金投入

隨著我國公路建設(shè)的快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)工作也備受關(guān)注，環(huán)保投資也逐步增加。但是與環(huán)保對(duì)投入的需求相比，我國公路建設(shè)環(huán)保投入依然不足。因而，建議建立激勵(lì)機(jī)制，如環(huán)保投入達(dá)到一定比例可享受稅收優(yōu)惠、信貸支持、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，以保證環(huán)保資金的投入；同時(shí)支持和鼓勵(lì)各級(jí)部門積極籌集和落實(shí)交通運(yùn)輸環(huán)境保護(hù)建設(shè)資金，加大交通環(huán)保科研資金投入，探索環(huán)保資金直補(bǔ)制度，確保交通環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)資金和環(huán)保管理工作經(jīng)費(fèi)。

3.6 加大宣傳力度，增強(qiáng)從業(yè)人員環(huán)境保護(hù)意識(shí)

在公路建設(shè)中，提高公路相關(guān)從業(yè)人員的環(huán)境知識(shí)、環(huán)保思想和文化意識(shí)，是提高公路建設(shè)環(huán)保工作水平的基本保障，做到業(yè)主重視環(huán)保、施工人員積極配合、沿線居民共同監(jiān)督，環(huán)境管理工作將事半功倍。對(duì)于業(yè)主，可利用發(fā)放宣傳冊(cè)等方式，宣傳公路環(huán)境與環(huán)保新形勢(shì)、新任務(wù)，開展環(huán)保講座，深入剖析環(huán)境保護(hù)對(duì)于公路運(yùn)行的重要意義，消除業(yè)主對(duì)環(huán)境保護(hù)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，增加其重視程度。對(duì)于施工單位，可在工程開工前，聘請(qǐng)有關(guān)專家分別組織施工單位管理人員和技術(shù)人員開展環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)。各施工單位根據(jù)國家和交通運(yùn)輸部的相關(guān)規(guī)定編印《施工期管理人員環(huán)保手冊(cè)》、《施工期施工人員環(huán)保手冊(cè)》等資料，對(duì)進(jìn)場(chǎng)的施工人員進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)，提高參建人員環(huán)保意識(shí)，明確環(huán)保工作的意義和具體要求。同時(shí)，要求施工單位在沿線樹立環(huán)保宣傳內(nèi)容直觀、生動(dòng)、形象的標(biāo)語牌，既起到宣傳教育作用，又寓含警示意義。對(duì)于沿線居民，可通過居委會(huì)、村委會(huì)等組織積極引導(dǎo)公眾參與環(huán)保事業(yè)，配合環(huán)境執(zhí)法，調(diào)動(dòng)全民參與保護(hù)環(huán)境的熱情，維護(hù)自身權(quán)益，形成全社會(huì)監(jiān)督違法行為的強(qiáng)大震懾力。

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