市政規(guī)劃建設(shè)及更新改造過程中的問題

汪體龍

（貴陽市水利交通發(fā)展投資（集團(tuán)）有限公司，貴州 貴陽 550000）

0 引言

近年來，我國城市建設(shè)快速發(fā)展，城市化速度的加快也帶來了一系列問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的增加，城市功能相對(duì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、環(huán)境惡化等問題也日益突出。這不僅會(huì)破壞城市的形象，也不能滿足現(xiàn)代人快捷、高效的生活需要，所以必須對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃和改造，尤其是對(duì)年代久遠(yuǎn)、功能不健全或喪失的舊城區(qū)進(jìn)行改造。

1 市政規(guī)劃建設(shè)及更新改造過程中的問題

通過相關(guān)分析可以將市政規(guī)劃建設(shè)及更新改造過程中的問題大致分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、新城建設(shè)和舊城改造及規(guī)劃管理幾個(gè)方面。

1.1 市政總體規(guī)劃中存在的問題

（1）總體規(guī)劃的期限與城市發(fā)展速度不協(xié)調(diào)

目前，城市總體規(guī)劃短則10年，長則20年，長期限的規(guī)劃很難準(zhǔn)確把握城市的發(fā)展速度。很多城市的總體規(guī)劃與城市發(fā)展速度不協(xié)調(diào)，以至于規(guī)劃頻繁制訂、修改，耗費(fèi)人力、財(cái)力。從中可以看出城市總體規(guī)劃的制訂人員以及政府對(duì)城市發(fā)展的前瞻性不夠，對(duì)城市的發(fā)展速度把握不準(zhǔn)確。

（2）市政規(guī)劃依賴于政府決策

總體規(guī)劃的制訂過程會(huì)有各個(gè)部門的參與，但是最終的規(guī)劃方案往往會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)的意志所左右。規(guī)劃人員在經(jīng)過多次會(huì)議討論后，經(jīng)過專家評(píng)論會(huì)修改，最后會(huì)得出相對(duì)合理的規(guī)劃建議。但是在之后的決策中，可能由于領(lǐng)導(dǎo)的意見而不采用這一規(guī)劃方案。重行政業(yè)績輕科學(xué)依據(jù)是我國城市規(guī)劃的常見弊病之一。

（3）總體規(guī)劃過程中各部門機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

目前，我國每一個(gè)城市都設(shè)置了城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，但是它們所歸屬的部門卻不同，有些城市的規(guī)劃管理部門隸屬于建設(shè)委員會(huì)，有些與建設(shè)委員會(huì)平級(jí)，部分設(shè)規(guī)劃管理部門設(shè)有直屬分局，這樣就導(dǎo)致其行政級(jí)別、權(quán)利范圍、人員編制有別。此外，規(guī)劃管理部門名稱不盡相同，容易混淆。

1.2 專項(xiàng)規(guī)劃中存在的問題

專項(xiàng)規(guī)劃是伴隨著總體規(guī)劃進(jìn)行的具體設(shè)計(jì)，對(duì)城市各個(gè)專項(xiàng)進(jìn)行總體規(guī)劃。如：城市道路、公共設(shè)施、城市綠地系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、給排水等系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。

（1）各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一

專項(xiàng)規(guī)劃雖然與城市總體規(guī)劃同時(shí)制定，但是設(shè)計(jì)和實(shí)施并不統(tǒng)一。本文所調(diào)研的沈陽市城市結(jié)構(gòu)性綠地規(guī)劃中就存在類似問題，如城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃只是將總規(guī)中的G類用地更詳細(xì)的標(biāo)明出來，缺乏與其他專項(xiàng)的聯(lián)系。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃制訂時(shí)重點(diǎn)不突出

專項(xiàng)規(guī)劃中有關(guān)市政和民生的是最重要的，是應(yīng)該先行的，但實(shí)際的規(guī)劃中往往沒有對(duì)市政、民生項(xiàng)目重點(diǎn)研究。

（3）專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施中困難重重

專項(xiàng)規(guī)劃歷時(shí)時(shí)間長，由于管理不嚴(yán)，或由于項(xiàng)目與用地性質(zhì)沖突等項(xiàng)目實(shí)施中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。

1.3 新城建設(shè)和舊城改造中存在的問題

新城建設(shè)和舊城改造是目前城市規(guī)劃的重點(diǎn)，城市的快速發(fā)展將促進(jìn)周邊新城的建設(shè)。同時(shí)，城市功能向新城轉(zhuǎn)移也迫使原城市中心區(qū)進(jìn)行更新以適應(yīng)發(fā)展的要求。

（1）新城建設(shè)時(shí)的用地和功能混亂

許多城市新城區(qū)規(guī)劃空間布局混亂，空間發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)考慮，缺乏對(duì)區(qū)域整體發(fā)展的思考，區(qū)位組合效益較差，新城區(qū)的規(guī)劃經(jīng)常滯后于開發(fā)建設(shè)。新城區(qū)為了吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些工業(yè)項(xiàng)目的選址往往缺乏推敲，缺乏對(duì)職工居住問題和各項(xiàng)服務(wù)配套設(shè)施的考慮。

（2）土地資源經(jīng)營粗放，空間集聚程度偏低

新城區(qū)建成的很長一段時(shí)間內(nèi)，其土地價(jià)格較低，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的吸引力不足。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后既影響城市經(jīng)濟(jì)增長，也影響城市的環(huán)境效益和居民的生活質(zhì)量。新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的短缺，使得基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平與城市中心區(qū)存在著很大差距。同時(shí)隨著新城區(qū)的發(fā)展，流動(dòng)人口的增加，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求急劇加大，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力增大?；A(chǔ)設(shè)施滯后于城市發(fā)展，已成為制約城市新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

（3）缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市新區(qū)開始大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，在土地的經(jīng)濟(jì)效益被提高的同時(shí)，也出現(xiàn)了因土地開發(fā)強(qiáng)度過大致使城市的自然要素被擠占或被破壞的情況。同時(shí)城市的向外蔓延擴(kuò)展也破壞了城市周邊的生態(tài)環(huán)境。

1.4 規(guī)劃管理中存在的問題

（1）規(guī)劃部門不正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”

在我國政府部門結(jié)構(gòu)中，縣區(qū)級(jí)的規(guī)劃局同時(shí)受到市規(guī)劃局和區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而區(qū)規(guī)劃局只有在業(yè)務(wù)上才受到市規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)，人力、物力以及財(cái)力都受到區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)。從領(lǐng)導(dǎo)體制上來看，區(qū)規(guī)劃局受到的來自兩者的制約是不同的，受到來自區(qū)政府的制約大于來自區(qū)規(guī)劃局的制約。我國負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)部門和層次都不可避免地存在著一些部門的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些部門的利益，從而會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行，造成政策失靈。

（2）城市規(guī)劃管理缺乏公眾監(jiān)督

公眾監(jiān)督機(jī)制的缺失造成規(guī)劃決策權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手上。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對(duì)行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制。此外，由于缺乏有效監(jiān)督，一些政府官員為了謀取個(gè)人利益，利用城市規(guī)劃管理對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行過度干預(yù)，導(dǎo)致城市規(guī)劃的正常實(shí)施受到制約。

2 解決問題的方法探討

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)問題的對(duì)策

（1）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想

可持續(xù)發(fā)展是人類向前發(fā)展的必然選擇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人口等的協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)代城市發(fā)展的重中之重。雖然在城市規(guī)劃建設(shè)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞在所難免，但要采取科學(xué)合理的措施把這種影響降到最低，把可持續(xù)發(fā)展的思想貫徹到建設(shè)以及規(guī)劃設(shè)計(jì)中的每個(gè)細(xì)節(jié)。

（2）堅(jiān)持人性化的設(shè)計(jì)規(guī)劃理念

城市規(guī)劃涉及到人與自然，人與人以及人與自身發(fā)展的關(guān)系，是一項(xiàng)與城市社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的主體性行為。因此，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)樹立人性化服務(wù)的理念，缺乏以人為本思想的城市規(guī)劃無法滿足市民對(duì)生活質(zhì)量的要求，即使有理想的技術(shù)條件、雄厚的物質(zhì)條件，也終究是舍本逐末。所以，應(yīng)該把城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)提高到人性的高度來對(duì)待，讓城市中充滿人文關(guān)懷。

（3）在設(shè)計(jì)規(guī)劃中因地制宜，突出特色

雖然現(xiàn)代城市建設(shè)具有一般的發(fā)展規(guī)律，但是由于歷史傳統(tǒng)、自然環(huán)境、人文景觀和經(jīng)濟(jì)條件等眾多因素的不同，使得每個(gè)城市建設(shè)又具有各自的特點(diǎn)。獨(dú)特的景觀，悠久的文化正是城市的魅力所在。許多城市因特色鮮明、別具一格而揚(yáng)名天下。因此，城市領(lǐng)導(dǎo)者首先應(yīng)深刻了解所在城市的情況，充分考慮城市自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，同時(shí)還要借鑒古今中外城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在遵循城市發(fā)展普遍規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜地確立城市的發(fā)展方向和發(fā)展模式，形成獨(dú)具特色的城市風(fēng)，塑造鮮明的城市特色。

2.2 城市規(guī)劃實(shí)施方面的對(duì)策

（1）科學(xué)編制規(guī)劃，建立多方協(xié)調(diào)機(jī)制

城市規(guī)劃需要結(jié)合自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和工程技術(shù)等知識(shí)。但目前，不論是參與規(guī)劃編制的設(shè)計(jì)部門，還是各級(jí)、各部門的規(guī)劃，都是立足本部門、本行業(yè)的利益去進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃難以尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，缺乏科學(xué)性。因此，應(yīng)建立多方協(xié)調(diào)機(jī)制，聘請(qǐng)各方面專家參與，倡導(dǎo)廣泛聽取公眾意見，建立民主協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，這樣才能真正使規(guī)劃更加科學(xué)。

（2）縮小規(guī)劃編制權(quán)限，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)察工作

目前，城市規(guī)劃主要由地方規(guī)劃部門制訂，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越的大形勢下，地方領(lǐng)導(dǎo)人往往把城市建設(shè)作為政績工程，這將導(dǎo)致城市規(guī)劃隨領(lǐng)導(dǎo)人的更替而發(fā)生變化。要改變這種狀況，必須從規(guī)劃編制入手，上收規(guī)劃編制權(quán)，強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)察，加大地方人大和社會(huì)公眾的知情權(quán)，依法評(píng)估和考核規(guī)劃工作。

2.3 城市規(guī)劃管理方面的對(duì)策

（1）建立健全規(guī)劃法規(guī)體系

國家制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的目的在于依靠法律的權(quán)威，運(yùn)用法律手段，保證科學(xué)合理地制定和實(shí)施城市規(guī)劃，建設(shè)高度文明的具有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市，從而推動(dòng)我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市建設(shè)和發(fā)展是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，而城市規(guī)劃則是整個(gè)城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。在城市規(guī)劃工作中，規(guī)劃部門應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律程序組織專家評(píng)審，征集公眾意見，以避免規(guī)劃方案被個(gè)人意見所左右。

（2）健全規(guī)劃管理體制

城市規(guī)劃具有戰(zhàn)略性以及整體性兩個(gè)特點(diǎn)，不應(yīng)該受到部門利益的制約和影響，必須要對(duì)城市中各項(xiàng)資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配，一個(gè)城市只能有一個(gè)城市規(guī)劃管理部門。要按照有關(guān)法律法規(guī)，建立、健全、完善規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，使規(guī)劃執(zhí)法主體合法化，同時(shí)加強(qiáng)城市規(guī)劃的統(tǒng)一集中管理。設(shè)市城市可在市轄各區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)等設(shè)立分局，為市規(guī)劃局的直屬派出機(jī)構(gòu)，其人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)工作由市規(guī)劃局統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo)。

（3）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)

確保規(guī)劃編制及管理經(jīng)費(fèi)，高度重視，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，完善機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃集中統(tǒng)一管理。

3 結(jié)語

在城市的規(guī)劃和更新改造過程中，要堅(jiān)持以人為本的原則，以科學(xué)的態(tài)度規(guī)劃城市，以務(wù)實(shí)的作風(fēng)建設(shè)城市，以人性化的措施管理城市，這樣才能建設(shè)適宜人類居住的生態(tài)、和諧、美好城市。

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