長(zhǎng)江下游城市水源安全保障體系淺談

張勝雷，張圣望，鄧 玥，許 思，朱世云

（1. 中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心,北京 100835；2. 上海交通大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200240）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，飲用水資源的短缺及污染成為我國(guó)發(fā)展的重要問題, 流域沿岸城市水源的水質(zhì)安全保障越來(lái)越引起人們的關(guān)注。長(zhǎng)江流域是中國(guó)主要供水流域之一，長(zhǎng)江下游更是承擔(dān)著諸多人口密集城市的水源供應(yīng)任務(wù)，其中太湖流域和上海市青草沙水庫(kù)是長(zhǎng)江下游的代表性飲用水源地，本文即對(duì)此進(jìn)行比較研究。

1 河流概況

1.1 長(zhǎng)江

長(zhǎng)江是中國(guó)第一長(zhǎng)河，發(fā)源于青藏高原，干流自西向東流經(jīng)11 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，最終在上海崇明島以東流入東海，全長(zhǎng)6 300 余km，流域面積180 萬(wàn)km2，水資源總量9 616 億m3（地表水9 513 億m3），年平均降水量1 159 mm，總供水量2 002 億m3。主要支流有岷江、嘉陵江、烏江、漢江、贛江、沱江、湘江等，主要湖泊有洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖、巢湖等。

1.2 太湖流域

太湖流域河網(wǎng)密布，湖泊眾多，水域面積6 134 km2，水面率17 %，河道和湖泊各占一半，面積在0.5 km2以上的湖泊189 個(gè)，河道總長(zhǎng)度12 萬(wàn)km，平原地區(qū)河道密度達(dá)3.2 km／km2，縱橫交錯(cuò)，為典型“江南水網(wǎng)”。其中，流域中心的太湖是我國(guó)第三大淡水湖泊，水面積2 338 km2，平均水深1.89 m，最大水深2.6 m，多年平均年吞吐水量52 億m3，水量交換系數(shù)1.2，換水周期約300 d。太湖具有蓄洪、供水、灌溉、航運(yùn)等多方面功能，是重要供水水源地，擔(dān)負(fù)著無(wú)錫、蘇州、錫山、吳縣、吳江、長(zhǎng)興、宜興、武進(jìn)市的城鄉(xiāng)供水，同時(shí)向上海供水并改善黃浦江上游水質(zhì)，供水服務(wù)范圍超過2 000 萬(wàn)人，占太湖流域總?cè)丝诘?5 %。

1.3 青草沙水庫(kù)

青草沙水庫(kù)，位于上海市長(zhǎng)興島西北方?jīng)_積沙洲青草沙上，是我國(guó)最大的江心水庫(kù)，最大有效庫(kù)容達(dá)5.53 億m3，設(shè)計(jì)有效庫(kù)容為4.35 億m3，擁有總長(zhǎng)43 km 大堤，圈圍近70 km2的水面。2011 年6月，青草沙水源地原水工程全面建成通水，水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，供水規(guī)模約占上海原水供應(yīng)總規(guī)模的70 %以上，受益人口超過1 300 萬(wàn)人。

2 水質(zhì)污染狀況

2.1 長(zhǎng)江下游

隨著工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，人口密集、水資源過度使用、生活和工業(yè)垃圾排放，長(zhǎng)江流域污染日漸嚴(yán)重。長(zhǎng)江下游水質(zhì)污染狀況不容忽略，調(diào)查表明，干流水質(zhì)基本能保持地表水II 類或Ⅲ類水質(zhì)，但長(zhǎng)江支流水質(zhì)普遍下降，污染主要集中于近岸區(qū)。

根據(jù)《長(zhǎng)江中下游流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015 年）》，在長(zhǎng)江中下游流域內(nèi)，設(shè)有78 個(gè)國(guó)控?cái)嗝妫渲羞_(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的斷面有48 個(gè)，Ⅳ類至Ⅴ類斷面23 個(gè)，劣Ⅴ類斷面7 個(gè)（占9.0 %），主要污染指標(biāo)為總磷、糞大腸菌群、石油類、揮發(fā)酚、氨氮、化學(xué)需氧量和總氮；上海段水質(zhì)為Ⅳ類。在這一區(qū)域內(nèi)的505 個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地中，有450 個(gè)水源地達(dá)標(biāo)，主要污染指標(biāo)為氨氮、鐵、錳等。

2.2 太湖

1987 年，太湖已有1 %的水面水質(zhì)受到輕度污染，有10 %的水面水質(zhì)達(dá)Ⅲ類。21 世紀(jì)以來(lái)，太湖污染問題更加嚴(yán)峻，太湖安全水位下降，水質(zhì)總體呈下降趨勢(shì)，爆發(fā)過幾次由水體富營(yíng)養(yǎng)造成的水華事故，2007 年藍(lán)藻暴發(fā)造成了無(wú)錫市飲用水危機(jī)事件。

2.3 青草沙水庫(kù)

青草沙水庫(kù)近年來(lái)面臨著水質(zhì)惡化的問題，由于受長(zhǎng)江上游影響，青草沙水庫(kù)水質(zhì)目前氮、磷等營(yíng)養(yǎng)鹽成分含量偏高，導(dǎo)致青草沙水庫(kù)存在富營(yíng)養(yǎng)化的問題，并有潛在的產(chǎn)生藍(lán)藻水華的可能。水質(zhì)惡化如不能改善，可能導(dǎo)致百年設(shè)計(jì)壽命的水庫(kù)只有10～20 年的使用壽命。

3 城市水源水質(zhì)安全保障體系

3.1 長(zhǎng)江流域水質(zhì)安全保障機(jī)制和體系

長(zhǎng)江是中國(guó)重要的水資源儲(chǔ)蓄地，也是解決北方缺水、實(shí)行南水北調(diào)的重要水源地。如何優(yōu)化長(zhǎng)江流域的流域管理機(jī)制和長(zhǎng)江流域的水資源配置，合理有效地利用水資源以及保障水資源的水質(zhì)安全是我國(guó)面臨的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2002 年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》中規(guī)定,流域管理采取“統(tǒng)一管理與分散管理相結(jié)合，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”。長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)江水利委員會(huì)（“長(zhǎng)委”），作為水利部派駐的流域機(jī)構(gòu)，行使水行政管理職能，和流域內(nèi)地方水行政主管部門相結(jié)合，共同開展長(zhǎng)江流域的水資源管理工作。

3.2 長(zhǎng)江下游水質(zhì)安全保障體系

3.2.1 太湖流域

太湖流域已基本形成“雙源供水、雙重保障”的城市飲用水安全保障體系。政府部門加強(qiáng)城市及農(nóng)村污染源的治理，減少排污，改善水質(zhì)，同時(shí)推進(jìn)疏浚太湖底泥、修復(fù)流域濕地、河網(wǎng)綜合整治等改善水質(zhì)的項(xiàng)目。太湖流域通過排污權(quán)交易的運(yùn)行減少了污染物的排放，有效改善了太湖飲用水水質(zhì)。江蘇省建設(shè)廳開展了包括動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)建設(shè)，2013 年初通過了項(xiàng)目驗(yàn)收，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握太湖水質(zhì)信息，判斷水體污染狀況及外來(lái)污染。通過飲用水水質(zhì)預(yù)警和水污染應(yīng)急預(yù)案等保障機(jī)制，有效保護(hù)太湖沿岸城市水源的水質(zhì)。

3.2.2 青草沙水庫(kù)

青草沙水庫(kù)已建成較為完整的水質(zhì)改善系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和應(yīng)急處置系統(tǒng)：在監(jiān)測(cè)方面，設(shè)立了34個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控水庫(kù)水質(zhì)；在水質(zhì)調(diào)控方面，運(yùn)用“物理生態(tài)工程聯(lián)合技術(shù)”改善水質(zhì)，修復(fù)水庫(kù)區(qū)內(nèi)濕地，控制藻類的生長(zhǎng)和水體富營(yíng)養(yǎng)化，調(diào)整底部地形，有效地減少水庫(kù)滯留區(qū)。而在應(yīng)急處置系統(tǒng)方面，由于長(zhǎng)江具有的多重功能，需要防范包括化學(xué)品等污染物的泄漏、航運(yùn)泄漏等突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還需處理每年的咸潮入侵。城投原水利用在線水質(zhì)監(jiān)測(cè)、移動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)源在線監(jiān)測(cè)、油污預(yù)警技術(shù)、重要取水口視頻監(jiān)控及生物預(yù)警技術(shù)等五種技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào), 建立突發(fā)污染物事件應(yīng)急決策指揮信息化平臺(tái)。建立了“三源互補(bǔ)、一網(wǎng)調(diào)度”應(yīng)急預(yù)案，一旦青草沙水庫(kù)水源遭受突發(fā)/極端污染，設(shè)施、設(shè)備出現(xiàn)罕見、重大故障，將啟動(dòng)預(yù)案，切換黃浦江、長(zhǎng)江原水系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)原水的安全供應(yīng)。

4 現(xiàn)有城市水源安全保障體系的問題分析

4.1 缺乏法律依據(jù)

目前缺乏針對(duì)飲用水安全保障的專門法律法

規(guī)。涉及我國(guó)流域水污染問題的基礎(chǔ)性法律是《水法》和《水污染防治法》，相關(guān)法律條約較為分散且完整度不高。至今還未出臺(tái)一部針對(duì)流域問題系統(tǒng)性完整性的法規(guī)?！端ā分幸参粗赋龉妳⑴c流域監(jiān)督管理和安全保障的機(jī)制。

4.2 管理和運(yùn)行機(jī)制問題

在“流域管理與行政管理相結(jié)合”的管理體制中，國(guó)家與地方條塊分割，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件趨驅(qū)使下，地方政府站在自身利益的角度，盛行地方保護(hù)主義；由于流域管理機(jī)構(gòu)和地方行政區(qū)域管理部門職權(quán)劃分不夠明確，造成職能交叉與職能錯(cuò)位并存的后果，影響了流域水資源管理效率。長(zhǎng)江流域的飲用水問題需要通過創(chuàng)新管理運(yùn)行機(jī)制和保障體系來(lái)真正解決。

4.3 保障和監(jiān)督不到位

首先，環(huán)保、水利、建設(shè)、衛(wèi)生等相關(guān)部門的相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督不到位。由于各方利益沖突，各部門在水質(zhì)安全保障及監(jiān)督方面很難做到信息共享，共同行動(dòng)，及時(shí)、公開、公平界定相關(guān)責(zé)任。其次是流域管理缺乏公眾監(jiān)督。流域的水質(zhì)管理實(shí)施流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，由長(zhǎng)委和各省市地方政府共管，但各行其是的情況仍時(shí)有發(fā)生。由于流域水質(zhì)信息不公開，公眾難以實(shí)行監(jiān)督；由于缺乏各相關(guān)方和公眾的參與，決策公正性沒有機(jī)制保障，難以保證流域內(nèi)城市水源水質(zhì)安全。

5 城市水源安全保障體系的改善建議

5.1 加強(qiáng)監(jiān)督，信息公開

加強(qiáng)相關(guān)部門監(jiān)管，促進(jìn)信息公開，加強(qiáng)宣傳教育，重視公眾監(jiān)督，保障流域水質(zhì)安全等。建立和完善流域和城市水量水質(zhì)信息平臺(tái)，方便公眾獲得信息、分享信息、交流信息。同時(shí)建立專家咨詢平臺(tái)，讓民眾能方便地獲取水科學(xué)相關(guān)的知識(shí)或水源水質(zhì)水量信息。

5.2 完善法律系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)法

完善流域管理機(jī)制和安全保障法律體系，加強(qiáng)法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性，同時(shí)注重執(zhí)法監(jiān)督，流域管理機(jī)制化、法律化、常規(guī)化。對(duì)像長(zhǎng)江這樣的重點(diǎn)流域，甚至可設(shè)立專門法，明確長(zhǎng)江流域城市水源安全保障體系的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，有效實(shí)施相關(guān)保護(hù)、補(bǔ)償和獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)加大執(zhí)法力度，對(duì)于污染飲用水源的隱患和相關(guān)企事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)認(rèn)真落實(shí)水源保護(hù)措施的城市、地區(qū)和企事業(yè)單位給予行政和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

5.3 改善運(yùn)行機(jī)制,建立信息共享平臺(tái)

改善流域飲用水管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制設(shè)置，明確劃分流域沿岸省市政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的事權(quán)，確定飲用水安全保障管理的主導(dǎo)和相關(guān)機(jī)構(gòu)，避免職能交叉和錯(cuò)位帶來(lái)的責(zé)權(quán)不明和推諉。建議以城建、水利、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門成立飲用水安全辦公室，通過協(xié)作平臺(tái)和定期辦公會(huì)等機(jī)制，建立和完善飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)和信息共享平臺(tái)，完善沿岸城市水源的污染預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制；同時(shí)充分發(fā)揮供水企業(yè)的主動(dòng)性和技術(shù)力量，將社會(huì)資金引入到供水和污水處理等領(lǐng)域，形成社會(huì)公眾、流域保護(hù)綠色組織等專業(yè)和公眾監(jiān)督機(jī)制，保障流域城市水源水質(zhì)安全。

5.4 提高專業(yè)技術(shù)和能力

在流域安全保障體系中，流域的污染治理需要較高的專業(yè)技術(shù)，才能在低成本、高效率的前提下達(dá)到改善水質(zhì)的目標(biāo)。流域的應(yīng)急處置系統(tǒng)更需要專門的研究?jī)?chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)和專業(yè)技術(shù)，才能較好地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件。而監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)能力決定了城市水源安全保障相關(guān)部門能否連續(xù)自動(dòng)準(zhǔn)確地對(duì)流域飲用水源地進(jìn)行監(jiān)控，確保城市水源水質(zhì)的安全。

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