城市極端氣象災(zāi)害的綜合安全設(shè)計(jì)研究

金磊

城市極端氣象災(zāi)害的綜合安全設(shè)計(jì)研究

金磊

2013年10月21日,北京市氣象局、市人大法制辦、北京減災(zāi)協(xié)會(huì)等單位聯(lián)合舉辦城市防災(zāi)專家咨詢會(huì)。議題圍繞“北京氣象災(zāi)害防御條例立法項(xiàng)目”、“中國(guó)氣象局新型城鎮(zhèn)化氣象服務(wù)保障若干問(wèn)題研究”兩個(gè)課題展開(kāi)。筆者在發(fā)言中，先后從立法視角分析了各類重大氣象災(zāi)害如何依法解決，還對(duì)比了新型城鎮(zhèn)化的氣象服務(wù)保障與傳統(tǒng)模式的諸問(wèn)題，尤其研究了在城市與城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，氣象防災(zāi)減災(zāi)綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)的思路與方法。

1 城市災(zāi)害始于極端氣象事件

底特律在美國(guó)不是小村落，曾是全美第四大城市，因?yàn)樗?0世紀(jì)美國(guó)工業(yè)時(shí)代的縮影，但如今它已成為“逃離最危險(xiǎn)的城市”的代名詞，當(dāng)然這是指底特律的經(jīng)濟(jì)生存的危機(jī)態(tài)。已經(jīng)到來(lái)的美國(guó)“9.11”12周年紀(jì)念，讓人們思考恐怖襲擊等非傳統(tǒng)安全的同時(shí)，更多的還是要環(huán)顧當(dāng)下的災(zāi)變世界：作為全國(guó)大氣治理計(jì)劃風(fēng)向標(biāo)的北京，近期公布出臺(tái)的《2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解的通知》措施，但細(xì)觀后發(fā)現(xiàn)，依賴煤炭的能源消費(fèi)及重工業(yè)擴(kuò)張，使京津冀地區(qū)PM2.5難以有實(shí)質(zhì)性減少，京津冀2020年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)難；8月某日，為“追趕”現(xiàn)代化的步伐，一列火車高速通過(guò)印度比哈爾邦的車站時(shí)，撞上一群跨越軌道的朝圣者，事故造成37人遇難(印度每年死于鐵路事故的有1.5萬(wàn)人)；9月初世界銀行和經(jīng)合組織發(fā)布最新研究報(bào)告“由氣候變化導(dǎo)致的海平面上升使全球沿海城市面臨洪水泛濫的危險(xiǎn)。報(bào)告警示，如果全世界洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最大的沿海城市不采取必要應(yīng)對(duì)之策，到2050年洪災(zāi)造成的損失總額可高達(dá)1萬(wàn)億美元，嚴(yán)重的是，該報(bào)告從兩方面位列全球十大洪災(zāi)受損嚴(yán)重城市。全球洪災(zāi)損失最高城市為：廣州、邁阿密、紐約、新奧爾良、孟買、名古屋、坦帕、波士頓、深圳、大阪；發(fā)展中國(guó)家沿海城市排名為：廣州、新奧爾良、瓜亞基爾(厄瓜多爾)、胡志明市、阿比讓(科特迪瓦)、湛江、孟買、庫(kù)爾納(孟加拉國(guó))、巨港(印尼)、深圳。在2013年初秋、夏尾再談防災(zāi)減災(zāi)是合適的，因?yàn)槊棵渴斋@，也要收獲剛剛過(guò)去的教訓(xùn)。馬丁·路德金說(shuō)過(guò)“這世界上最大的危險(xiǎn)，莫過(guò)于真誠(chéng)的無(wú)知和認(rèn)真的愚蠢?！?/p>

2013年7月28日是1976年唐山大地震37周年紀(jì)念，按照習(xí)慣我又打開(kāi)錢鋼著的《唐山大地震》，面對(duì)唐山瞬間倒下的警示，在2005年5月紀(jì)念版的21世紀(jì)序中，錢鋼指出：“高歌讓世界充滿愛(ài)或者我們共有一個(gè)家并不難，只有直面人與自然、人與人的生存沖突和數(shù)百年沖突留下的深長(zhǎng)斷裂，愛(ài)，才可能真實(shí)而有分量。”他又進(jìn)一步富有哲理的表述：“我沒(méi)有看清前面的一切。對(duì)無(wú)數(shù)的悖論，我沒(méi)有答案。但我相信，答案埋藏在20世紀(jì)最慘烈災(zāi)害的廢墟里面，埋藏在我曾經(jīng)目睹、曾經(jīng)記錄的歷史里面?！比欢?，今日災(zāi)害的事實(shí)更是如此，雖然37年間唐山“地災(zāi)”平息，但在過(guò)去的城市化進(jìn)程中的災(zāi)變不止，由于中國(guó)減災(zāi)的重心近年已凝聚在2008年5·12汶川巨震、2013年雅安地震上，所以一到每年5月到8月“逢雨必澇”的狀況發(fā)生，城市就格外緊張。據(jù)2013年3月中國(guó)水利水電科學(xué)研究院完成的《城市防洪工作狀況、問(wèn)題及對(duì)策》的課題，迄今全國(guó)共有170座城市還未編制城市防洪規(guī)劃，全國(guó)有340個(gè)城市防洪未達(dá)標(biāo)，全國(guó)整體的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在加劇。據(jù)中國(guó)氣象局的統(tǒng)計(jì)：1980-2011年，全球發(fā)生重大自然災(zāi)害(造成500人以上死亡，或經(jīng)濟(jì)損失6.5億美元以上)約800起，總共導(dǎo)致200萬(wàn)人喪生，2.88萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)損失及7 000億美元的保險(xiǎn)損失，其中86.1%的自然災(zāi)害、59%的死亡、83.5%的經(jīng)濟(jì)損失和91%的保險(xiǎn)損失均由氣象及其次生災(zāi)害引發(fā)的。值得注意，快速城鎮(zhèn)化對(duì)氣象災(zāi)害有擴(kuò)大作用，城鎮(zhèn)化改變了地面的自然狀態(tài)，產(chǎn)生的局部大氣環(huán)流對(duì)自凈能力不利，加大了極端氣象條件的產(chǎn)生，更由于氣象災(zāi)害防御力差、預(yù)警機(jī)制不健全，從而使小城鎮(zhèn)成為防范氣象災(zāi)害的弱勢(shì)地區(qū)。粗略的看，截止到2013年7月15日，四川“7·9”特大暴雨洪災(zāi)已造成全省58人死亡，175人失蹤。僅從7月8日至7月12日，強(qiáng)降雨已經(jīng)造成四川省公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，120條普通國(guó)省縣道，12座橋梁被沖垮，在受災(zāi)嚴(yán)重的都江堰幸福鎮(zhèn)，最大的一次降雨有950 mm，達(dá)到歷史極值，相當(dāng)于3天下了1年的雨。也許是五年前的“5·12”汶川巨災(zāi)及2013年4月20日的雅安大震，人們格外關(guān)注的是在這災(zāi)后重建地域的綜合防御對(duì)策，從此種角度出發(fā)我們就不能只對(duì)暴雨說(shuō)暴雨了，因?yàn)樗鼈円咽堑卣饦O震區(qū)；同樣，我們更不該只預(yù)警地震的有無(wú)，因?yàn)橐坏┑卣鸢l(fā)生，次生災(zāi)害會(huì)不斷，排在首位的一定是洪災(zāi)及其連鎖型的地質(zhì)災(zāi)害鏈。

無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，完好的災(zāi)后重建策略是會(huì)贏得未來(lái)的，這是因?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃必須面向長(zhǎng)遠(yuǎn)，必然在綜合防災(zāi)諸方面要迎接新挑戰(zhàn)。有人說(shuō)，災(zāi)后僅僅是重建，我不贊同這種觀點(diǎn)，我認(rèn)為災(zāi)后重建并非孤立行為，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建的脫離災(zāi)害最大風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃都將是危險(xiǎn)的，2013年雅安地質(zhì)災(zāi)害，在強(qiáng)降雨的影響下已為常年的10倍以上。近聞國(guó)家批復(fù)了四川“蘆山災(zāi)后重建規(guī)劃”，如此快的速度就編制出有質(zhì)量的災(zāi)后重建規(guī)劃，真令人吃驚！為什么呢？“5·12”汶川巨災(zāi)5周年已過(guò)，我們用不足3年時(shí)間及1.76萬(wàn)億巨資兌現(xiàn)了一個(gè)新巴蜀，但5年來(lái)不止一次的次生災(zāi)害已正反兩方面考量了尚很脆弱的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”。如果算上2013年7月以來(lái)的強(qiáng)降雨，都汶高速已經(jīng)是第四次遭泥石流毀滅襲擊；7月上旬的都江堰特大山體滑坡災(zāi)害；北川老縣城地震遺址全部浸泡在7 m深的洪水中；汶川縣城的全面停水停電。面對(duì)眼前鐵一般的慘痛的事實(shí)，面對(duì)汶川，蘆山地震的破壞力，面對(duì)龍門山斷裂帶的大震潛在風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)隨時(shí)隨地的暴雨洪災(zāi)鏈生的地質(zhì)災(zāi)變，我們?yōu)槭裁淳筒辉摯竽戀|(zhì)疑5年前曾快速通過(guò)的“汶川災(zāi)后重建規(guī)劃”的有效性？有關(guān)部門為什么不從防災(zāi)減災(zāi)的綜合能力建設(shè)上考量一下它已凸顯的漏洞及缺失呢？我以為，這次四川暴雨之災(zāi)讓我們首先發(fā)問(wèn)的不該是為什么這里又遭遇五十年一遇暴雨，而是要反思在災(zāi)后重建規(guī)劃中為什么少了綜合防洪防地質(zhì)災(zāi)害的內(nèi)容？當(dāng)年汶川巨災(zāi)后，堰塞湖形勢(shì)多么嚴(yán)峻，我們克服了，但如今“地災(zāi)”平息，可我們?yōu)槭裁淳闺y抵暴雨襲擊呢？雖然對(duì)四川大多“5·12”極震區(qū)暴雨是主災(zāi)，面對(duì)比汶川還險(xiǎn)要的雅安山地，我們能否以更科學(xué)，更客觀的態(tài)度，在充分作出蘆山災(zāi)后風(fēng)險(xiǎn)的綜合分析后，再來(lái)編制災(zāi)后重建規(guī)劃。要以對(duì)災(zāi)民、對(duì)災(zāi)區(qū)、對(duì)國(guó)家高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，杜絕這種有“躍進(jìn)”味道的災(zāi)后重建規(guī)劃。

2013年4月1日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了國(guó)務(wù)院辦公廳通知，要求做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。通知首次明確列出了城市排水防澇設(shè)施建設(shè)時(shí)間表，為此各地已盡快對(duì)當(dāng)?shù)氐乇韽搅?、排水設(shè)施、受納水體等情況全面普查，建立管網(wǎng)等排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)。從大思路上，它也再次明晰：根治城市內(nèi)澇既要排水也要蓄水，提高城市防澇能力，重在增加城市透水性能。據(jù)2013年7月15日國(guó)家防總第二次會(huì)議分析，2013年全國(guó)汛情有4大特點(diǎn)：1)降雨過(guò)程多，暴雨強(qiáng)度大。全國(guó)平均累計(jì)降雨量較常年同期偏多，如四川比常年高出一倍；2)超警戒河流多，洪水量級(jí)高，盡管十大江河水勢(shì)平穩(wěn)，但中小河流超警值得注意；3)臺(tái)風(fēng)生成早、數(shù)量多、登陸強(qiáng)度大，自1月3日第一個(gè)熱帶風(fēng)暴至今已有7個(gè)熱帶氣旋、有3個(gè)陸登我國(guó)，其中第七號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“蘇力”造成損失大，如臺(tái)灣遭“重創(chuàng)”，臺(tái)北101大樓在風(fēng)中“搖晃”幅度70 cm，全臺(tái)已死傷130人；4)受災(zāi)范圍廣、局部災(zāi)情重，廣東、湖南、湖北、廣西、福建、陜西、四川等地受災(zāi)嚴(yán)重，特別是四川省7月7日以來(lái)的暴雨洪水、泥石流損失慘重等。要看到城市的“五島效應(yīng)”進(jìn)一步加重，即“熱島、雨島、干島、混濁島、濕島”。如城市熱島進(jìn)一步加重城市高溫、超負(fù)荷用電等，城市缺水、工業(yè)缺水、電網(wǎng)事故等災(zāi)害是未來(lái)20年十分突出的社會(huì)問(wèn)題。城市地面徑流加大，暴雨洪澇加重，城市高層建筑和熱島效應(yīng)對(duì)氣流的強(qiáng)迫抬升作用，將加劇城市暴雨、強(qiáng)雷雨和雷擊等災(zāi)害性天氣的突發(fā)頻次。同時(shí)，城市不透水地面的增加，阻礙了雨水地表滲透，加大了地面徑流，改變了水循環(huán)的自然過(guò)程，從而易出現(xiàn)城市內(nèi)澇、交通堵塞等。對(duì)于城市，如果交通癱瘓、通訊網(wǎng)絡(luò)或電網(wǎng)造成嚴(yán)重破壞，就會(huì)使城市陷入混亂。城市建筑“狹管效應(yīng)”，大風(fēng)災(zāi)害增多。由于城市的某些地區(qū)高層建筑物布局不盡合理，空氣流動(dòng)產(chǎn)生的“狹管效應(yīng)”會(huì)加重北京城市某些地區(qū)的大風(fēng)災(zāi)害，摧毀設(shè)施、火災(zāi)增多、傷亡人員、污染空氣等。城市“渾濁”島，空氣污染嚴(yán)重。城市生態(tài)環(huán)境如果得不到改善，城市的特殊小氣候?qū)⑦M(jìn)一步增強(qiáng)冬半年城市上空的逆溫層，使城市排放出的污染氣體不能向外擴(kuò)散，嚴(yán)重影響北京城市的空氣質(zhì)量。城市交通設(shè)施建設(shè)的布局和結(jié)構(gòu)會(huì)放大和衍生新的災(zāi)害。城市立交橋的特殊結(jié)構(gòu)在遇到較大降水時(shí)的路面積水，或遇到降雪時(shí)會(huì)導(dǎo)致交通事故、交通堵塞、甚至交通癱瘓，影響人們的正常生活。

反思城市病，它恰如一個(gè)人的免疫力在下降，身體機(jī)能紊亂，由于對(duì)城市生態(tài)元素毫無(wú)節(jié)制的掠奪式侵占，在失衡中已讓城市喪失了正常運(yùn)行的機(jī)能。城市設(shè)計(jì)的短視，不可持續(xù)的善變及不切實(shí)際成為病痛之誘因。2013年伴隨洪災(zāi)的是旱災(zāi)與“城市熱射病”，盡管央視新聞報(bào)道歐洲因熱致死病例并非準(zhǔn)確，但至少說(shuō)明，2013年凸顯的“城市熱”已成新災(zāi)。面對(duì)上海、杭州、長(zhǎng)沙、武漢等地一再刷新“熱”災(zāi)記錄，我們不能不看到，長(zhǎng)期以來(lái)人們雖對(duì)“城市熱島”不停地審視，但很少考慮一個(gè)城市的降溫設(shè)計(jì)。綠地、樹(shù)蔭、河流、湖泊等本應(yīng)是一座城市的“留白”，為城市保留降溫的生態(tài)空間，然而三十多年“造城”大躍進(jìn)，很多城市“留白”已成故紙堆上的記憶，所以河道被吞噬，綠化成誤區(qū)，人為的城市熱島加重了城市降溫設(shè)計(jì)的困境。此外，不少城市管理者缺乏的自知之明最常見(jiàn)的表現(xiàn)是自作聰明，這種愚蠢不僅有因?yàn)閷?duì)專業(yè)知識(shí)的缺乏及綜合能力低下外，還有缺少自我反思的自覺(jué)，他們的過(guò)失也不僅僅在于某個(gè)設(shè)計(jì)或管理行為失當(dāng)，更在于自以為是。如被發(fā)達(dá)國(guó)家視為城市最大問(wèn)題的超高層建筑，中國(guó)大行其道，殊不知正是摩天樓是城市小氣候“惡化”的推手，如已發(fā)生層出不窮的與城市天際線相關(guān)的問(wèn)題：高樓峽谷風(fēng)、采光不足、光污染、摩天樓“陰影”及其光化學(xué)災(zāi)害等都在加劇城市環(huán)境的惡化。更有甚者，陜西西安正啟動(dòng)總規(guī)模達(dá)78.5 km2的新區(qū)建設(shè)，“上山建城”系國(guó)內(nèi)首個(gè)在濕陷性黃土地區(qū)進(jìn)行的大規(guī)模巖土工程項(xiàng)目，人們不該忘記：2013年7月延安遭遇歷史上強(qiáng)暴雨并引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，已造成大量人員傷亡及損失，人們對(duì)延安在地質(zhì)條件欠佳的土壤上建“新城”之安全性擔(dān)憂的同時(shí)，也質(zhì)疑延安何以靠“劈山建城”建設(shè)“美麗中國(guó)”？

2 我國(guó)城市防災(zāi)思路宜加強(qiáng)城市綜合安全設(shè)計(jì)是思路也是手段

城市綜合減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系作為一種戰(zhàn)略思想已越來(lái)越受到世界各國(guó)的關(guān)注。早在1999年7月日內(nèi)瓦召開(kāi)的世界減災(zāi)學(xué)術(shù)論壇上，聯(lián)合國(guó)官員即強(qiáng)調(diào)：要關(guān)注大城市及其都市的防災(zāi)減災(zāi)，尤其要將社區(qū)視為減災(zāi)的基本單元，必須開(kāi)展項(xiàng)目的減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，必須將防災(zāi)減災(zāi)事項(xiàng)逐步納入到本質(zhì)安全設(shè)計(jì)體系中。結(jié)合21世紀(jì)初前十年中國(guó)的“5·12”汶川大地震及當(dāng)下不止的臺(tái)風(fēng)襲擊及城市瀝澇，乃至城市工業(yè)化事故、公共安全事件，我尤其以為要充分估量中國(guó)在安全減災(zāi)上的國(guó)際化差距，重中之重是真正強(qiáng)化綜合減災(zāi)管理理念的落實(shí)及細(xì)化。據(jù)此對(duì)建筑師與規(guī)劃師有幾方面建言與啟示。

2.1 用本質(zhì)安全觀構(gòu)建城市安全系統(tǒng)

本質(zhì)安全觀原為應(yīng)對(duì)工業(yè)化事故的設(shè)計(jì)管理對(duì)策，將它引入城市安全系統(tǒng)有其積極與現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)城市大系統(tǒng)進(jìn)行本質(zhì)安全設(shè)計(jì)就是要采取各種措施，將所有事故災(zāi)難隱患消滅在設(shè)計(jì)階段，確保項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段的安全優(yōu)生狀態(tài)。它通常需要以安全風(fēng)險(xiǎn)管理驅(qū)動(dòng)工程本質(zhì)安全設(shè)計(jì)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理控制來(lái)實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)本質(zhì)安全性的最大化和建設(shè)項(xiàng)目事故風(fēng)險(xiǎn)的最小化，它是以城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理從過(guò)去被動(dòng)態(tài)、事故后處理，轉(zhuǎn)為主動(dòng)態(tài)、事故預(yù)防階段的跨越。本質(zhì)安全性原則是消除或減少危險(xiǎn)因素，不是依賴應(yīng)用控制和防護(hù)措施，而是識(shí)別和研究設(shè)施的本質(zhì)安全性。目前，在國(guó)際上，本質(zhì)安全性已完全成為城市系統(tǒng)危險(xiǎn)性評(píng)估中不可分割的重要環(huán)節(jié)，很多關(guān)鍵系統(tǒng)已將本質(zhì)安全設(shè)計(jì)審查，整合到危險(xiǎn)、隱患的評(píng)估體系中，也就是說(shuō)，城市系統(tǒng)安全建設(shè)時(shí)，不僅要發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在哪里，有什么潛在隱患，更要思考能否做到本質(zhì)安全的目標(biāo)，設(shè)計(jì)本身要成為實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全的最佳途徑。如對(duì)于城市工業(yè)化危險(xiǎn)源通過(guò)本質(zhì)安全設(shè)計(jì)，減少過(guò)程生命周期的事故、降低發(fā)生事故的后果、強(qiáng)化更有效的生產(chǎn)及應(yīng)急條件下的操作、改進(jìn)突發(fā)事件下應(yīng)急反應(yīng)的綜合能力，這是城市設(shè)計(jì)應(yīng)列入的新安全設(shè)計(jì)觀。

2.2 用綜合減災(zāi)觀跳出防洪局限全面減“水”災(zāi)

2013年截至7月18日，全國(guó)30個(gè)省因洪災(zāi)死亡337人，失蹤213人，其中6成系被滑坡泥石流所掩埋?？梢?jiàn)，科學(xué)認(rèn)識(shí)水災(zāi)及其衍生災(zāi)害，極其必要。但由于中國(guó)內(nèi)澇防御工程體系欠缺，由于城市化發(fā)展過(guò)快，盡管全國(guó)大中城市已按1998年《防洪法》編制防洪規(guī)劃，現(xiàn)在排水防澇體系仍未走出“看天”建設(shè)的怪圈。在不少城市，不是第二年排水防澇工作有了進(jìn)步，而是暴雨未降臨重點(diǎn)隱患地，只能是僥幸地“逃過(guò)一劫”。當(dāng)前，真正要下工夫的是，扎實(shí)推進(jìn)城市綜合防御“水”災(zāi)害建設(shè)。5年前，深圳遭洪水侵襲，結(jié)果卡在排澇上，經(jīng)論證才發(fā)現(xiàn)，深圳的50多個(gè)城中村嚴(yán)重侵占了河道，你不給水讓路，瀝澇必然發(fā)生，我們的城市越現(xiàn)代化越難逃“逢雨必澇”的局面；事實(shí)上，防一季之汛，是需全年之功，危險(xiǎn)的是某些管理者把“防汛”僅僅當(dāng)作“救汛”，從根本上忘記了要“晴天修屋頂”的道理。連續(xù)不斷的暴雨，應(yīng)該明晰，前人留下的城市發(fā)展負(fù)面的帳，也是城市創(chuàng)新安全發(fā)展的機(jī)遇，做一介服務(wù)型政府，整好城市的“里子”往往是比建好“面子”工程更為重要的政績(jī)。所謂綜合“水”災(zāi)害防御，是要堅(jiān)持多管齊下的治理之策?，F(xiàn)實(shí)是從根本上解決，想的挺好，做的挺難，具體講應(yīng)建立涵蓋廣泛災(zāi)害內(nèi)涵的更清晰的目標(biāo)，努力填補(bǔ)在水災(zāi)害上未能實(shí)現(xiàn)的安全目標(biāo)。

2.3 用可靠的城市地下管網(wǎng)信息圖支撐安全決策

全國(guó)70%以上省份的暴雨，再次形成了城區(qū)可“看?！薄⒔值揽伞安遏~”、地鐵中觀“瀑布”的尷尬景觀，反映出規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后、建設(shè)管理無(wú)序的情況。平日光鮮亮麗的都市，在暴雨到來(lái)下原形畢露，成為一個(gè)個(gè)內(nèi)澇重災(zāi)區(qū)，這些至少說(shuō)明，在不少城市尚有如下問(wèn)題：1)城市并沒(méi)有完整而確切的地下管網(wǎng)信息，這種混亂，埋下了巨大的安全隱患；2)受災(zāi)城市如何走出“重地上輕地下”的怪圈，如石家莊主城區(qū)排水管道是20世紀(jì)七八十年代鋪設(shè)的，已經(jīng)是老舊城區(qū)內(nèi)排水管道最小的，管徑70 cm，最大的為寬4 m、高3 m的方溝，目前石家莊管道管徑是采用一年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，最好也就3～5年一遇的水平，只有建設(shè)一二百公里的特大管徑的雨水管網(wǎng)才能解決目前困境；3)城市防洪排澇首先要解決各自為政、責(zé)任不清及地下管線信息共享的關(guān)鍵問(wèn)題，這雖要涉及一些復(fù)雜的部門利益，但要以城市安全發(fā)展為準(zhǔn)繩，要讓所有管理原則服從城市可持續(xù)發(fā)展的主題，至少地下管線如何排列等細(xì)節(jié)問(wèn)題要在觀念統(tǒng)一后實(shí)施系統(tǒng)規(guī)劃。全國(guó)上下正抓智慧城市建設(shè)，希望地下管網(wǎng)信息風(fēng)險(xiǎn)圖能納入其中，它的解決城市將成為防洪建設(shè)安全可靠的“藍(lán)圖”。

2.4 用安全防災(zāi)設(shè)計(jì)規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)

2013年武漢內(nèi)澇、昆明被淹、廣州看江、北京7月8日暴雨致16條道路斷路，江蘇連云港暴雨已有市民在馬路上張網(wǎng)捕魚……對(duì)于暴雨過(guò)后的座座“水城”現(xiàn)象，人們思考更多的是城市或城鎮(zhèn)如何才能走出災(zāi)害的困擾。2013年中國(guó)科協(xié)提出專家的《中小城鎮(zhèn)氣象致災(zāi)問(wèn)題亟待關(guān)注》的調(diào)研報(bào)告，其揭示的問(wèn)題對(duì)中國(guó)熱議的城鎮(zhèn)化安全建設(shè)極有警示作用：1)中小城鎮(zhèn)正是我國(guó)防范氣象災(zāi)害的薄弱區(qū)，如2012年8月4日-6日，湖北十堰、襄陽(yáng)等地出現(xiàn)暴雨及大暴雨，山洪及山體滑坡3天內(nèi)致18人死亡，失蹤6人，快速城鎮(zhèn)化改變了地面的自然狀態(tài)，產(chǎn)生了局地大氣環(huán)流對(duì)自凈能力不利，從而加劇了氣象災(zāi)害的后果；2)預(yù)防預(yù)警機(jī)制不健全且缺乏真正的防災(zāi)常態(tài)建設(shè)成為致災(zāi)要素。這里包括：建設(shè)規(guī)劃粗糙、布局欠合理給城鎮(zhèn)安全留下隱患；中小城鎮(zhèn)氣象預(yù)警能力低，難以及時(shí)發(fā)布有效預(yù)報(bào)，如2012年5月10日，甘肅岷縣風(fēng)雹災(zāi)害致45人死亡，14人失蹤；3)汛期還未結(jié)束，大雨仍在滂沱。災(zāi)中有思不可止于思，災(zāi)后更該有所行，如果說(shuō)大雨沖刷出快速反應(yīng)機(jī)制，那我想說(shuō)任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人不要做被動(dòng)的“馬后炮”。具體講，要加強(qiáng)水災(zāi)害的基礎(chǔ)性研究并保證研究的連續(xù)性；災(zāi)害研究不僅要交叉跨域，更要有前瞻性，這就是要提升暴雨及地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率，同時(shí)必須要求有發(fā)展城鎮(zhèn)化目標(biāo)的地區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)安全規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“一票否決制”。

宜居是人們定居城市或城鎮(zhèn)的追求，更是城市生態(tài)安全與文明建設(shè)的根本目標(biāo)，宜居不僅代表一種生活方式，更應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)追求的可持續(xù)發(fā)展模式。2013年是美國(guó)2003年大斷電10周年，2003年8月14日，美國(guó)至少東北部地區(qū)5 000萬(wàn)戶居民經(jīng)歷了一次史無(wú)前例的大斷電，波及美國(guó)8個(gè)州和加拿大安大略省大部地區(qū)，停電持續(xù)了2天。近期《科學(xué)美國(guó)人》雜志專訪了知情的美國(guó)電氣工程師，不僅回眸了10年前慘劇，還大膽假想如果黑暗再次來(lái)襲會(huì)怎樣？盡管它是由于樹(shù)木、風(fēng)外力等外因誘發(fā)的整個(gè)輸電系統(tǒng)的大事故，但本質(zhì)上反映了城市化、城鎮(zhèn)化在能源安全上的隱患，因?yàn)樗侵苯訉?dǎo)致城鎮(zhèn)化系統(tǒng)無(wú)能力應(yīng)對(duì)突發(fā)事故的關(guān)鍵點(diǎn)。聯(lián)想中國(guó)城市與城鎮(zhèn)，近5年來(lái)一系列如同過(guò)電影般的巨災(zāi)給我們什么啟示呢？就是綜合應(yīng)對(duì)能力太差！國(guó)慶黃金周前后，臺(tái)風(fēng)菲特登陸中國(guó)東南沿海，2010年世博會(huì)主辦地上海瞬間變成“海上西湖”，公交車幾乎成為水中“潛艇”，而寧波余姚市則全城淹沒(méi)；此間北方大地霧霾數(shù)日不散，天津、北京陷入重度污染。若對(duì)城市的每個(gè)“器官”予以剖析，會(huì)感到它的表現(xiàn)如同一個(gè)篩子，雖在“智慧城市”的光環(huán)下，但仍漏洞百出，無(wú)比脆弱，沒(méi)有了任何智慧。凡遇風(fēng)、雨、雪、霧交通便崩潰；凡吹來(lái)臺(tái)風(fēng)城市就會(huì)淪陷。對(duì)此尷尬局面不少官員會(huì)說(shuō)，這種事件“太詭異，是百年一遇”?！鞍倌暌挥觥币殉蔀閼?yīng)對(duì)并告知公眾的“百搭詞”，城市管理者也已習(xí)以為常將“大難化小災(zāi)”，將城市無(wú)能力應(yīng)對(duì)之果歸結(jié)為天災(zāi)，如城市某官員竟在突發(fā)事件公眾責(zé)問(wèn)中稱“城市擁堵源于司機(jī)開(kāi)車發(fā)微博發(fā)微信”、“城市霧霾，烹飪也是原因之一”等。要看到，無(wú)論是大城市還是小城鎮(zhèn)都在上演“重地上，輕地下”“重建設(shè)，輕維護(hù)”“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”“重單一，輕綜合”的短視鬧劇是造成城市、城鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難乏力的真正理由。中央2013年10月上旬剛發(fā)布的“應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件不失聲”的決定，它啟示城市各級(jí)管理者要敢于發(fā)聲、善于發(fā)聲、掌握話語(yǔ)權(quán)、傳播正能量。

金磊，北京市人民政府顧問(wèn)，中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)，北京減災(zāi)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，高級(jí)工程師(教授級(jí))。

10.3969/j.issn.1673-1093.2014.01.013

2013-11-15；

2013-12-19