我國促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策分析

作者簡介：

張?zhí)烊A（1987-），男，漢族，河南人。經(jīng)濟學碩士，單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，研究方向：稅收理論與實務(wù)。

摘 要：國家能源局于2012年底頒布了《生物質(zhì)能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，到2015年，我國生物質(zhì)能年利用量將超過5000萬噸標準煤。為了促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家近年來也頒布了一系列政策措施，大大推動了其產(chǎn)業(yè)化進程。本文從政策本身出發(fā)，分析了政策實施效果及其存在的一些問題，進而提出一些促進其政策效應實現(xiàn)優(yōu)化的措施。

關(guān)鍵詞：生物質(zhì)能；產(chǎn)業(yè)政策；政策效應

一、我國生物質(zhì)能開發(fā)利用現(xiàn)狀

生物質(zhì)能是一種以生物質(zhì)為載體的能量形式。按照能源當量來計算，生物質(zhì)能是目前世界上僅次于煤炭、石油、天然氣的可再生資源，被國際社會公認為是最具發(fā)展?jié)摿Φ目商娲禾康哪茉?，是緩解能源危機的最有效資源。同時，由于其本身是碳循環(huán)的其中一個環(huán)節(jié)，使用生物質(zhì)能作為燃料不會破壞大氣中碳含量的平衡，因此根據(jù)《京都議定書》規(guī)定，這種排放屬于生態(tài)零排放，其利用可有效保護和改善生態(tài)環(huán)境。

我國的生物質(zhì)能資源非常豐富，目前可利用總量約為4.6億噸標準煤/年，而實際上我們每年利用量僅為可利用總量的5%，尚有高達4.38億噸標準煤等待被作為能源來開發(fā)和利用。

表1 2013年中國生物質(zhì)能的利用潛力

數(shù)據(jù)來源：中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)

目前，世界上技術(shù)較為成熟、實現(xiàn)規(guī)?；_發(fā)利用的生物質(zhì)能利用方式主要包括生物質(zhì)發(fā)電、生物液體燃料、沼氣和生物質(zhì)成型燃料等。我國的生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展時間較短，目前仍處于發(fā)展的初級階段，但是我國生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，近幾年開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，出現(xiàn)了一些專業(yè)化的技術(shù)裝備企業(yè)和開發(fā)利用企業(yè)，部分領(lǐng)域已初步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。從生物質(zhì)發(fā)電來看，我國生物質(zhì)發(fā)電已經(jīng)開始進入快速發(fā)展時期，截至2012年底，全國新增生物質(zhì)發(fā)電核準容量為1156MW，累計核準容量達到8781MW，其中并網(wǎng)容量為5819MW，在建容量2962MW，并網(wǎng)容量占核準容量的66%。

二、我國現(xiàn)行促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策

從整體水平來看，我國生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)仍然剛剛蹣跚起步，而任何一種新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開政策的扶持和鼓勵。鑒于生物質(zhì)能在能源供應系統(tǒng)中的重要地位，特別是在關(guān)注國家能源安全及防治霧霾、應對全球氣候變化的大背景下，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是亟須政府政策的鼓勵和引導。因此，我國政府已經(jīng)連續(xù)在四個五年計劃中將生物質(zhì)能作為一項重點科技攻關(guān)項目來進行研究，尤其是從“十一五”開始，國家把生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)作為一項戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來進行扶持，并相繼頒布了一系列政策措施。

表2 近年來我國促進生物質(zhì)能發(fā)展的宏觀政策

從上表可以看出，近年來我國以《可再生能源法》為基礎(chǔ)制定了一系列的促進我國生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，國家不僅制定了短期和中長期發(fā)展規(guī)劃，為生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展指明了方向，還通過各種財政補貼手段以及各種稅收優(yōu)惠政策促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些政策的出臺在很大程度上推動了生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)正逐步走上了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

但是，我們也能從中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施仍然存在一些不容忽視的不足之處，再加上政策執(zhí)行過程中的偏頗，這就造成了現(xiàn)行政策未能達到預期的一些效果?，F(xiàn)行政策措施的不足之處主要表現(xiàn)在：

一是政策制定過程中缺乏系統(tǒng)的資源調(diào)查，規(guī)劃布局不盡合理，這就導致制定的政策區(qū)域適應性較差；二是有些政策缺乏具體明確的可操作性的實施細則，導致激勵政策未能及時體現(xiàn)出實施效果，在一定程度上延緩了政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用；三是很多部門均有對生物質(zhì)能利用產(chǎn)業(yè)管理的職權(quán)，政出多門，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署，從而影響了管理的整體效率；四是財稅支持政策不到位，例如對生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的生物質(zhì)能利用技術(shù)研發(fā)投入不足，導致產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)研發(fā)水平不足，研發(fā)方向和產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)；對產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的人才培養(yǎng)政策欠缺，導致專業(yè)人員嚴重缺乏，嚴重制約了政策的實施效果，影響產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力等。

三、促進生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策優(yōu)化的建議

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)的推進，未來我國生物質(zhì)能源利用潛力將進一步擴大。因此，我們有必要對現(xiàn)行政策進行進一步的優(yōu)化，以保證我國生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)在2015年順利形成較為完整的產(chǎn)業(yè)體系和實現(xiàn)更加長遠的發(fā)展。

（一）全面構(gòu)建政府支持生物質(zhì)能發(fā)展的政策體系

在政策制定政策過程中，要首先組織人員開展系統(tǒng)的生物資源狀況調(diào)查，對我國生物質(zhì)資源的分布規(guī)律、資源特點、可開發(fā)利用條件、可利用效率、資源供應能力等狀況進行實地調(diào)研和深入論證，進而根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)的政策措施。在政策制定上要體現(xiàn)差異化，以保證各地能夠因地制宜的去實施，以保證政策效應最大化。

（二）加快政策實施細則的制定進程

支持生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系應當包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等多個方面，因此在強調(diào)相關(guān)政策體系完整性同時必須將各項政策細化，及時將實施細則付諸實施，以保證政策及時得到貫徹執(zhí)行。同時，在制定實施細則時應當注意正確處理好中央與地方的關(guān)系，盡力調(diào)動地方政府推動生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

（三）建立統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機制

鑒于目前生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理多門，效率偏低的問題，我國應在國家能源局下設(shè)立專門的機構(gòu)來統(tǒng)籌生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的管理，統(tǒng)一負責和協(xié)調(diào)有關(guān)資源普查、規(guī)劃，統(tǒng)一負責重大生物質(zhì)能科技研究、技術(shù)示范及推廣，統(tǒng)一負責扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目審批、價格制定等事項，以防止生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理、戰(zhàn)略、規(guī)劃、和政策被割裂，發(fā)展目標、配套措施與其實際操作實施之間發(fā)生脫節(jié)的問題出現(xiàn)，從而提高政策效率。

（四）進一步完善相關(guān)財稅扶持政策

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，財稅政策是推動產(chǎn)業(yè)化進程加快的最有力武器。因此，財稅政策力度的大小將直接影響到生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力的大小。政府一方面應貫徹好彈性虧損補貼、原料基地補助、示范補助等財政補貼政策，加大對生物質(zhì)能利用技術(shù)的研發(fā)投入和專業(yè)人才培養(yǎng)投入力度，推動產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；另一方面，應在繼續(xù)實施現(xiàn)有的減免稅政策的基礎(chǔ)上制定進一步的稅收優(yōu)惠政策，并對稅收政策運作方式進行改進。例如對生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)實行與小水電一樣的增值稅稅率，還可對相關(guān)企業(yè)實行投資抵免、再投資退稅加速折舊等政策，以鼓勵和引導更多的企業(yè)參與到生物質(zhì)能的開發(fā)與利用；另外，加快研究開征環(huán)境稅，為生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學）

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