云貴高原建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間布局優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)*——以云南省大姚縣為例

張述清，劉 瑾，瞿國尋，徐靜瑤，馮 敏

(1．云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，云南 昆明 650216;2．云南地質(zhì)工程第二勘察院，云南 昆明 650218)

0 引言

云貴高原地形崎嶇不平，山區(qū)面積廣大(約占93．25%)，較平坦肥沃的平地多以“壩子”(云貴高原對(duì)山間小平原的俗稱)形式存在。壩子主要分布于山間盆地、河谷沿岸和山麓地帶。壩子地勢(shì)平坦、氣候溫和、土壤肥沃、灌溉便利，其耕地質(zhì)量明顯高于山區(qū)耕地質(zhì)量，是云貴高原糧食主產(chǎn)地和人民群眾的主要棲身地。

在38．32 萬km2的云南省國土面積(云南省全國第二次土地調(diào)查面積)中，大于1 km2的壩子1 699個(gè)(以縣市區(qū)為單元?jiǎng)澐?，面積2．45 萬km2。2009 年，云南省耕地總量為6．24 萬km2，其中，壩子優(yōu)質(zhì)耕地1．35 萬km2，占?jí)巫用娣e的56．58%，全省6．40%的壩子集中了21．63%耕地。由此可見，“壩子農(nóng)業(yè)”在云南占有突出的地位。但在國家深入實(shí)施西部大開發(fā)，以及把云南建設(shè)成為面向南亞、東南亞“橋頭堡”的戰(zhàn)略形勢(shì)下，傳統(tǒng)的“壩子農(nóng)業(yè)”面臨前所未有的沖擊。近年建設(shè)用地大量占用壩子耕地的趨勢(shì)越演越烈，原有的壩子優(yōu)質(zhì)耕地已被建設(shè)占用30%左右，且呈加速發(fā)展趨勢(shì)，已危及到云南長遠(yuǎn)發(fā)展特別是糧食安全［1，6，10］。

云南省各級(jí)土地利用總體規(guī)劃(2006 ～2020 年)修編成果已于2010 年批準(zhǔn)實(shí)施。但在土地利用總體規(guī)劃中，47．98%的新增建設(shè)用地布局在壩子，僅有66．18%的壩子耕地被規(guī)劃為基本農(nóng)田加以永久保護(hù)，明顯存在新增建設(shè)用地向壩子集中、基本農(nóng)田向山區(qū)布局的態(tài)勢(shì)，造成優(yōu)質(zhì)耕地未得到有效保護(hù)。

在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地雙重約束下，如何對(duì)壩區(qū)建設(shè)用地、基本農(nóng)田布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益最大化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義［2-12］。

1 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與基本農(nóng)田布局優(yōu)化的必要性

基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地預(yù)測(cè)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地;是從戰(zhàn)略高度出發(fā)，為了滿足一定時(shí)期人口和國民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求而必須確保的耕地的最低需求量;土地利用總體規(guī)劃時(shí)，高等別的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)優(yōu)先規(guī)劃為基本農(nóng)田。目前，中國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張?；巨r(nóng)田保護(hù)與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展之間的爭(zhēng)地沖突越來越激烈，這在優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在壩子的云貴高原更為明顯。

基本農(nóng)田保護(hù)制約了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的規(guī)模和布局，但建設(shè)用地的需求客觀上仍在擴(kuò)張，且難以抑制。為適度滿足建設(shè)用地?cái)U(kuò)張需求，應(yīng)就基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的制約，以及建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的限制進(jìn)行協(xié)調(diào)。針對(duì)云南省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃(2006 ～2020 年)僅將66．18%的壩子優(yōu)質(zhì)耕地規(guī)劃為基本農(nóng)田的現(xiàn)狀，實(shí)施基本農(nóng)田與建設(shè)用地的空間布局優(yōu)化顯得尤為必要。

2 優(yōu)化的基本原則

優(yōu)化的基本原則如下:

1)保護(hù)與保障兼顧的原則。堅(jiān)持保護(hù)資源(耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)安全等)與保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展(工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等)并重，統(tǒng)籌建設(shè)用地和基本農(nóng)田在壩區(qū)、山區(qū)間合理配置與布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地利用綜合效益最大化、占地最小化和各類用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2)保障糧食安全的原則。加強(qiáng)壩區(qū)耕地保護(hù)，提高壩區(qū)現(xiàn)狀耕地劃入基本農(nóng)田的比例，減少非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用壩區(qū)耕地，確保糧食安全。

3)嚴(yán)格控制建設(shè)用地布局于壩區(qū)的原則。堅(jiān)持建設(shè)用地總量不增加，控制建設(shè)用地在壩區(qū)的布局，提高建設(shè)用地布局在宜建低丘緩坡區(qū)域的比例。

4)提高土地利用效率的原則。通過布局調(diào)整優(yōu)化，充分開發(fā)利用未利用土地和宜建低丘緩坡土地，提高土地利用率和節(jié)約集約利用水平。

3 優(yōu)化的指標(biāo)控制

為了實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地、基本農(nóng)田空間布局的真正優(yōu)化，有必要在已批準(zhǔn)規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用占用耕地規(guī)模、補(bǔ)充耕地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地等規(guī)劃目標(biāo)保持不變的基礎(chǔ)上，增加相應(yīng)的控制指標(biāo):

1)現(xiàn)有壩子耕地80%以上必須劃為基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù);

2)布局在壩子新增的建設(shè)用地占轄區(qū)新增建設(shè)用地面積比例不超過50%，并明顯下降。

4 布局優(yōu)化的步驟

4．1 壩子劃定

依據(jù)云貴高原的地形地貌實(shí)際情況，將坡度在8°及以下、面積在1 km2以上的區(qū)域劃定為壩區(qū)，對(duì)壩區(qū)范圍內(nèi)坡度在8°以上、面積在0．25 km2以上的地塊，從壩區(qū)范圍內(nèi)扣除［2］。壩子是云貴高原方言對(duì)壩區(qū)的稱呼，如:昆明壩子、陸良?jí)巫?。本文?duì)壩子、壩區(qū)不加嚴(yán)格區(qū)分。

4．1．1 內(nèi)業(yè)提取壩子范圍

利用20 m 等高距的等高線生成地面高程模型(DEM)，采用三維分析的方法提取壩子范圍線，結(jié)合高分辨率正射影像圖、地勢(shì)地貌圖等資料，初步確定壩子范圍界線。

4．1．2 外業(yè)核實(shí)確認(rèn)壩子范圍界線

以內(nèi)業(yè)提取的壩子范圍界線為基礎(chǔ)，采取實(shí)地對(duì)照核實(shí)的方式對(duì)壩子范圍界線進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、調(diào)整，確定壩子的邊界。

4．2 現(xiàn)行規(guī)劃中壩子耕地保護(hù)的實(shí)現(xiàn)程度分析

主要分析現(xiàn)行規(guī)劃中，壩子耕地劃入基本農(nóng)田的比例是否達(dá)到80%，布局在壩區(qū)的新增建設(shè)用地是否超過區(qū)域新增建設(shè)用地總量的50%，若有一項(xiàng)未達(dá)到要求，開展布局優(yōu)化。

4．3 低丘緩坡建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)

4．3．1 低丘緩坡的定義

在劃定的壩區(qū)范圍以外，主要坡度在8° ～25°之間、相對(duì)于壩子的高差一般不超過300 m 的低丘山地。

4．3．2 建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

綜合考慮土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)性質(zhì)，依據(jù)對(duì)土地利用方式影響的顯著性篩選確定評(píng)價(jià)因素和評(píng)價(jià)因子，采取極限條件法、多因素加權(quán)和法計(jì)算分值高低，結(jié)合定性分析綜合確定適宜性等級(jí)。評(píng)價(jià)因素和因子一般應(yīng)包括地質(zhì)條件(地表物質(zhì)和地基承載力、巖土種類等)、地形地貌(坡度、坡向、坡面、高程等)、水文條件(地表水、地下水和供水條件等)、地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害(地震、山洪等)、礦產(chǎn)壓覆、生態(tài)環(huán)境(生態(tài)敏感度、植被覆蓋狀況、自然保護(hù)區(qū)設(shè)定情況等)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素(交通、開發(fā)成本)等。

4．3．3 建設(shè)適宜性分級(jí)

根據(jù)評(píng)價(jià)分值，按適宜建設(shè)的程度從高到低，將建設(shè)的適宜等級(jí)劃分為一等適宜(高度宜建)、二等適宜(中度宜建)、三等適宜(低度宜建)、不適宜(不宜建)4 個(gè)等級(jí)。

4．4 布局優(yōu)化調(diào)整及分析

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃中壩子耕地保護(hù)的實(shí)現(xiàn)程度和低丘緩坡建設(shè)適宜性分析結(jié)果，按照布局優(yōu)化的原則，提出2 個(gè)及以上布局調(diào)整方案，并與城鄉(xiāng)、林地保護(hù)利用等相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)和銜接后，通過方案比選選取山地建設(shè)空間能滿足發(fā)展要求、壩子耕地得以有效保護(hù)的方案為最優(yōu)方案。根據(jù)基本農(nóng)田、建設(shè)用地布局的優(yōu)化調(diào)整，分析對(duì)規(guī)劃目標(biāo)及壩區(qū)耕地保護(hù)的成效。

5 實(shí)例

以云南省大姚縣為例，對(duì)云貴高原建設(shè)用地與基本農(nóng)田的空間布局優(yōu)化方案進(jìn)行介紹。

5．1 現(xiàn)狀分析

5．1．1 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2009 年云南省第二次全國土地調(diào)查成果，云南省大姚縣國土面積403 123．04 hm2，其中，農(nóng)用地面積356 330．74 hm2(耕地38 638．2 hm2)，建 設(shè) 用 地 面 積6 548．58 hm2，其 他 土地40 243．72 hm2。

5．1．2 壩子劃定

全縣內(nèi)共劃定壩子11 個(gè)，面積11 762．58 hm2，其中，耕地占59．65%、建設(shè)用地占18．28%。

5．1．3 低丘緩坡建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)

全縣低丘緩坡土地155 932．58 hm2，占全縣土地總面積的38．68%。

對(duì)壩子周邊74 656．16 hm2的低丘緩坡進(jìn)行建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)需要和指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性，共選取地形、巖土與水文條件和地基承載力、地質(zhì)災(zāi)害及其威脅程度、建設(shè)成本、通風(fēng)與照度等氣候條件、供排水等條件、交通條件、生態(tài)敏感性與生態(tài)影響度、礦產(chǎn)壓覆、自然保護(hù)區(qū)等10 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)用極限條件法和多因素法相結(jié)合，將其劃分為高度宜建、中度宜建、低度宜建和不宜建4 個(gè)級(jí)別(見表1)，布局調(diào)整時(shí)，將從壩子調(diào)整出的建設(shè)用地布局在宜建區(qū)域。

表1 大姚縣壩子周邊低丘緩坡土地建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果Tab．1 Construction suitability evaluation results of the low-slope of hills region around the basin in Dayao county

5．1．4 優(yōu)化前規(guī)劃分析

該縣現(xiàn)行規(guī)劃(優(yōu)化前)中，壩區(qū)僅有50．27%的耕地被劃為基本農(nóng)田。布局優(yōu)化前后壩子的基本情況，見表2。

表2 大姚縣規(guī)劃布局優(yōu)化前后壩子基本情況Tab．2 The basic situation of basin before and after land planning layout optimization in Dayao county

5．2 優(yōu)化成效分析

從表2 可知，對(duì)該縣建設(shè)用地和基本農(nóng)田布局調(diào)整優(yōu)化后，壩子基本農(nóng)田的面積從3 527．01 hm2增加到5 658．00 hm2，壩區(qū)基本 農(nóng) 田 增 加2 130．99 hm2，保 護(hù) 比 例 從50． 27% 提 高 到80．64%;布局在壩區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模從534．60 hm2減至311．57 hm2，表明223．03 hm2的新增建設(shè)用地從壩子調(diào)整到宜建的低丘緩坡區(qū)域，壩區(qū)新增建設(shè)用地占全縣新增建設(shè)用地的比例從47．58%降到27．73%。由此可以看出，通過布局優(yōu)化，該縣大部分壩區(qū)耕地被規(guī)劃為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)、2/3 以上的新增建設(shè)用地布局在宜建低丘緩坡區(qū)，達(dá)到了保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地、建設(shè)山地城鎮(zhèn)的目的［9］。壩區(qū)建設(shè)用地調(diào)整，見圖1(a)、(b)。

圖1 建設(shè)用地布局優(yōu)化調(diào)整圖Fig．1 Layout optimization of construction land

6 結(jié)論

在對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分析及壩子周邊低丘緩坡土地建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，開展建設(shè)用地與基本農(nóng)田布局的優(yōu)化，可以達(dá)到既保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地又保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、破解“兩難”的目的。云南省通過完善現(xiàn)行縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃(為了與第二次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果相銜接，規(guī)劃期調(diào)整為2010 ～2020 年)來優(yōu)化建設(shè)用地與基本農(nóng)田布局的空間，實(shí)現(xiàn)了壩區(qū)耕地劃入基本農(nóng)田的比例從66． 18% 提高到82．65%;布局在壩區(qū)的新增建設(shè)用地有151 km2向低丘緩坡地帶轉(zhuǎn)移，全省壩區(qū)新增建設(shè)用地占全省新增建設(shè)用地的比例從47．98%降到33．07%。

當(dāng)然，對(duì)于低丘緩坡區(qū)域，應(yīng)根據(jù)“宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”的基本原則，建設(shè)盡量占用未利用土地、低質(zhì)低效耕地與林地(經(jīng)濟(jì)林)等，實(shí)行綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)共贏。

［1］ 云南省人民政府．云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的意見(云政發(fā)〔2011〕185 號(hào))［Z］．昆明:云南省人民政府，2011．

［2］ 張耀武．云南省第二次土地調(diào)查實(shí)施細(xì)則:農(nóng)村部分［M］． 昆明:云南人民出版社，2007．

［3］ 國土資源部．TD/T 1023─2010 市級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程［S］．北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010．

［4］ 國土資源部．TD/T 1024─2010 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程［S］．北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010．

［5］ 國土資源部．TD/T 1025─2010 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程［S］．北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010．

［6］ 張述清，王愛華，王宇新，等． 云貴高原地區(qū)壩子劃定技術(shù)與方法研究［J］．地礦測(cè)繪，2012，28(4):1 -4．

［7］ 童紹玉，陳永森．云南壩子研究［M］．昆明:云南大學(xué)出版社，2007．

［8］ 陳文華，甘淑． 云南山地壩區(qū)土地利用變化及其驅(qū)動(dòng)分析——以保山壩子為例［J］．云南地理環(huán)境研究，2009，21(6):38 -43．

［9］ 大姚縣人民政府．大姚縣完善土地利用總體規(guī)劃(2006 -2020 年)綜合分析評(píng)價(jià)報(bào)告［R］．大姚:大姚縣人民政府，2012．

［10］ 楊超．云南“壩子農(nóng)業(yè)”與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展［J］． 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39(30):18 833 -18 834，18 837．

［11］ 樓惠新．云貴高原土地利用［J］．國土與自然資源研究，2000(1):9 -12．

［12］ 齊怒濤．基于建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)的縣域城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化研究——以浮梁縣為例［J］． 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2009，20(5):8，11-12．