對畜牧養(yǎng)殖用地問題的建議

文│鄭久坤（安徽省農業(yè)委員會）

應從促進畜牧業(yè)科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，盡快制訂養(yǎng)殖規(guī)劃和用地指標。

近年來，規(guī)模養(yǎng)殖已經成為畜牧養(yǎng)殖的主要形態(tài)，土地不僅成為畜牧業(yè)養(yǎng)殖設施的建設載體，而且是動物防疫的重要緩沖地帶，消納畜禽糞污的重要保障。但是畜牧養(yǎng)殖用地矛盾日益突出，成為制約畜牧業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一。

一、現代畜牧業(yè)發(fā)展對土地的依賴，超出現有法律對土地性質的界定

現代畜牧業(yè)開始由傳統散養(yǎng)型逐步轉向現代化集約型發(fā)展，也就是從家庭散養(yǎng)轉向工廠化飼養(yǎng)，實質上，畜牧產業(yè)更接近工業(yè)化生產模式?！缎竽练ā穼π竽琉B(yǎng)殖土地的規(guī)定僅描述為畜牧養(yǎng)殖土地視同農業(yè)用地。強調了畜牧用地的農業(yè)用地性質，從一定程度上規(guī)避了畜牧用地在使用過程中的手續(xù)轉換問題。但是這一規(guī)定從另一個程度上，也規(guī)定了畜牧業(yè)用地要保留農用地屬性，其用途管制和經濟屬性受到了限制。按我國農用土地的性質，以不改變土地可耕種為前提，不破壞耕作層、能復墾，所以等于間接地否定了其硬化成為現代養(yǎng)殖用地的可能。雖然國土資源部和農業(yè)部2007年發(fā)過的《關于促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關用地政策的通知》以及實施文件，規(guī)定其部分農用地可用于生活和管理用房，但是遠遠不能滿足建設需要和發(fā)展畜牧業(yè)的用途。另外，國家對基本農田的保護，等于直接否定了其成為畜牧用地的可能。通常畜牧業(yè)基礎條件較好的省份基本農田的保有量比例明顯偏高，從一定意義上也限制了畜牧用地的供給。

通常認為豬糧安天下，但是同樣的生產結果，其土地的使用有不同的性質，在土地管制上應當采取不同的策略。因此必須重新對畜牧業(yè)定位，應當按照現代畜牧業(yè)的發(fā)展觀點，只要用于畜牧養(yǎng)殖，無論其土地性質和建設方式，都應當允許其采取合理的生產措施。要延續(xù)畜牧業(yè)用地具有農業(yè)用地優(yōu)惠政策，規(guī)模養(yǎng)殖場依生產需要建設的生產、管理和生活用房、飼料儲藏用房用地等應當視作必要的“設施用畜牧業(yè)用地”，切實解決畜牧養(yǎng)殖用地難問題。用現代農業(yè)發(fā)展思維，認識土地的性質和用途，由單一從農地物理狀態(tài)的認識躍升至對土地產出結果的認定，實行用途管制。不應囿于農業(yè)生產僅是指保持土地的土壤形態(tài)符合種植與養(yǎng)殖轉換的需求，而是從終端農產品的生產行為和生產數量來確認農地的性質，更有利于穩(wěn)定和促進養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。

二、以土地為承載的養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境容量問題日益突出

根據養(yǎng)殖規(guī)模需要配套相應的耕地來進行吸納養(yǎng)殖所排放的氨氮和COD，是發(fā)達國家通行的做法。有些現代畜牧業(yè)發(fā)展較為發(fā)達的地方，甚至根據土地的承載能力，來核定養(yǎng)殖的規(guī)模。目前隨著環(huán)境約束性因素的不斷增強，安徽養(yǎng)殖企業(yè)對農牧業(yè)配套的耕地需求也在上升。同時隨著草食性家畜的發(fā)展，配套草地建設或者飼料糧用地也成為一部分養(yǎng)殖企業(yè)的現實需求。根據相關學者的研究，在水稻、玉米、棉花、蔬菜等為主要栽培品種的沿江地區(qū)，在對畜禽糞污不作任何處理的情況下，每畝耕地每年可以吸納1頭豬、或者5～10只雞的產污量，一頭牛則需要2～4畝左右的耕地來吸納。如果通過沼氣或者其他生化手段進行處理，總氮和氨氮的去除率約在60%，總磷去除率達70%以上，若按照總氮去除率為60%的比率來計算的話，則需要的耕地面積要少一些。按照安徽省現有的養(yǎng)殖量，不計算糞污去除情況，則需要耕地面積1.3億畝以上才能完全消納糞污。即使去除率達到60%以上，也需要5200萬畝以上耕地方能消納。

隨著新農村建設步伐加快和標準化、規(guī)?；竽翗I(yè)發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖用地的需求也會越來越大，而多年來的農業(yè)用地規(guī)劃大多以種植業(yè)為主，沒有把養(yǎng)殖業(yè)用地與種植業(yè)用地分開，也沒有把畜牧養(yǎng)殖業(yè)用地納入土地利用總體規(guī)劃，更沒有把養(yǎng)殖業(yè)用地與種植業(yè)用地一起統籌規(guī)劃。以安徽為例，全省土地以平原、丘陵和山區(qū)各占三分之一為特點，目前是基本農田不能用，荒山荒坡不規(guī)劃使用，林草地不能合理利用。養(yǎng)殖用地對防疫條件的苛刻要求，似乎讓養(yǎng)殖業(yè)面臨無地可選的窘境。

另一方面，由于畜牧業(yè)用地難，很多農戶就只能去自己承包的土地或山場，搭建畜禽混養(yǎng)的牧場，大部分是臨時的，污物隨意排放，不僅給養(yǎng)殖業(yè)帶來許多安全隱患，而且對環(huán)境造成極為嚴重污染，直接威脅著畜牧業(yè)的健康發(fā)展，威脅到食品安全。由于對畜牧養(yǎng)殖用地認識不足和缺乏規(guī)劃，養(yǎng)殖場的權益得不到有效保證，遷建、改建和拆建的現象時有發(fā)生，不僅造成大量財力物力浪費，導致畜牧業(yè)發(fā)展不可持續(xù)，而且直接影響了農民發(fā)展畜牧業(yè)的積極性，影響畜牧業(yè)擴大再生產的愿望，對現代畜牧業(yè)發(fā)展極為不利。

因此，應從促進畜牧業(yè)科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，盡快制訂養(yǎng)殖規(guī)劃和用地指標，盡可能滿足畜牧業(yè)用地需求。結合畜牧經濟的發(fā)展需要、環(huán)境、排污、疫病防控等因素，科學制訂畜牧業(yè)養(yǎng)殖用地規(guī)劃，簡化用地辦理許可手續(xù)，允許畜牧業(yè)用地的合理流轉。

三、土地的生產要素屬性沒有充分發(fā)揮，制約了畜牧產業(yè)的發(fā)展

現代畜牧業(yè)生產中，投資在土地上的附著物遠遠超過傳統農業(yè)對土地的投入，因此，傳統農地的價格無法與畜牧用地相比，作為生產的要素，其經濟屬性沒有充分體現出來，無法形成資產，也無法進入信用擔保和金融流動領域。制約了其成為擴大再生產的能力，也讓畜牧業(yè)發(fā)展失去了最能轉型升級和提高生產能力的手段。因此，未來對畜牧業(yè)用地除松散養(yǎng)殖用地的用途管制之外，還應當解放其經濟屬性。

畜牧業(yè)的投資密度高，投資強度大，沉淀在一畝土地上資本數量大，要求其必須加快生產周期，提高產出效率，這也是畜牧業(yè)規(guī)?；潭炔粩嗵岣叩脑?。但是由于畜牧用土的農用土地性質，其所附著的建筑無法成為資產，一方面增加了資產風險，更重要的是，無法成為企業(yè)獲取正常融資貸款抵押物，貸款難，貸款成本高。據筆者調查，目前在畜牧業(yè)融資金成本中，除農發(fā)行貸款基本能執(zhí)行基準利率外，其他商業(yè)銀行貸款不僅難而且其浮動利率達基準利率的2～3倍。尤其是當畜牧業(yè)出現非正常性的波動情況下，更讓養(yǎng)殖企業(yè)雪上加霜，矛盾更加突出，一旦出現疫病風險、市場風險、質量風險，很多養(yǎng)殖企業(yè)就會遭遇滅頂之災。

畜牧業(yè)用地難與貸款難從某種意義上是聯系在一起的。要解決這兩個難題，一是必須對設施畜牧業(yè)用地進行確權定性，明確其權屬功能，賦予其財產權，確保畜牧養(yǎng)殖者投入能成為有權屬的資產。二是建立統一規(guī)范的畜牧用地交易市場，允許畜牧養(yǎng)殖用地有流轉權利，確保畜牧業(yè)用地的畜牧養(yǎng)殖性質。三是加強執(zhí)法，限制畜牧用地的非養(yǎng)殖化。

解決好畜牧業(yè)養(yǎng)殖用地問題關系著國計民生，關系著畜牧養(yǎng)殖企業(yè)的合法權益是否能夠得到有力保障。只有保護好畜牧養(yǎng)殖企業(yè)的根本利益，才能對畜牧業(yè)經濟基礎起到穩(wěn)固作用。