深化改革：中央定調(diào)，地方唱戲

劉斌

2014年2月13日，湖南省委出臺《全面深化改革的實施意見》。這是最新一個省級行政單位公布的地方改革方案。

2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過并發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）后，全國31個省份先后頒布符合自身實際情況的地方改革文件。

據(jù)統(tǒng)計，截至2014年2月底，已經(jīng)有23個省級行政單位公布改革方案全文，8個省份尚未公布。那么，在已經(jīng)公布的地方改革方案中，不同地區(qū)的改革有何側(cè)重，重點領(lǐng)域的改革如何推進？對于普通讀者來說，又該如何了解涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域、長達數(shù)萬字的方案細節(jié)？

“經(jīng)濟體制改革”放首位

河南是第一個頒布地方改革方案的省份。2013年11月15日，新華社對外發(fā)布三中全會《決定》，兩天后，河南省委就發(fā)布了《關(guān)于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神的決定》。

河南也是唯一一個在十八屆三中全會結(jié)束當月公布方案的省份。2013年12月，江蘇、福建、廣西等9個省份公布；2014年1月，則有北京、天津、廣東等11省份發(fā)布改革方案；2014年2月，則有四川、湖南、山西三省公布方案。

各地方公布的改革方案名稱并不相同，大致可以分為三種。第一種是名稱主體為“貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》”，廣東、江蘇、遼寧、黑龍江等14省屬于上述情形。

另一種名稱包含“貫徹黨的十八屆三中全會精神”，山東、河南、河北等13個地區(qū)屬于此類情況。在這13個省份中，北京、福建、四川、湖北、安徽五省份又加上了“全面深化改革”字樣；海南、陜西、吉林、浙江、山西五省，在“貫徹黨的十八屆三中全會精神”之外，加上了自身的特色，比如“推動海南全面深化改革”、山西“加快推進轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設(shè)”等等。

第三種名稱不包含上述兩種表述，最有代表性的是寧夏，其名稱是《中共寧夏回族自治區(qū)委員會關(guān)于深化改革、推動經(jīng)濟社會發(fā)展若干問題的決定》。

從方案公布的改革條數(shù)分析，各省份主要圍繞中央改革版本的60條上下浮動。黑龍江發(fā)布的改革條目最多，達到70條；云南、福建、西藏等8個省份緊隨其后，都在60條以上；河北、四川、北京、天津等8省份在50-59條之間；江西、湖北、海南、廣西和江蘇五省份，則公布了40多條改革方案；寧夏公布的條數(shù)最少，為33條。

至于如何區(qū)分各項改革事項的輕重緩急，中央精神強調(diào)“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點”。記者查閱各地方改革版本，發(fā)現(xiàn)不同省份的表述雖有細微出入，但基本精神完全與中央一致，都將“經(jīng)濟體制改革”放在首位。

關(guān)于“政治體制改革”的表述，各地方改革文件則有明顯差異。廣東、黑龍江、湖北、河南四省表述與中央一字不差，都是“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革”。江蘇、貴州兩省則將上述表述更換了語序，內(nèi)容則完全一樣。

福建、浙江、廣西等9個省份的表述里，都包含“經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革”字樣。至于如何推進上述改革，9個地方采用了“全面深化、加快推進、統(tǒng)籌推進或協(xié)同推進”等不同方法。

還有三省的表述各有特點，山東是“深化政治方面的改革”，云南則是“落實中央深化政治體制改革系列部署”；四川的說法最有內(nèi)容，“深化政治體制改革，核心是處理好國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系”。海南、江西、安徽、湖南四省文件中，完全找不到與政治改革含義相近的任何提法。

需要說明的是，即便上述地方改革方案中存在涉及“政治體制改革”的不同說法，但均無更為具體且可以量化的相關(guān)改革方案公布。

湖南、廣東量化指標多

關(guān)于各地方改革版本中可以量化的指標，記者也進行了統(tǒng)計。結(jié)果顯示，湖南、廣東文件中的量化改革目標最多，分別為15條和11條。從整體情況看，七成地方改革版本只有3條以下的量化目標。

在所有省份的改革方案里，對于改革總體目標都明確了完成時間，其中海南和浙江兩省比中央要求提前。海南宣布“力爭用5年時間，完成本意見提出的改革任務”，也即2019年完成目標；浙江到2017年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，基本完成本決定提出的改革任務。除此以外，其他地方的時限均與中央一致，也即到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。

一些省份還制定了完成改革任務的具體步驟：河北制定了2015年、2018年和2020年三個時間節(jié)點，規(guī)定了不同時段內(nèi)的改革重點；湖南則將2014到2016年作為重點突破階段，2017到2018年為集中攻堅階段，2019到2020年為完善制度和成果鞏固階段；山西對每一階段的目標進行了細化，該省力爭到2015年初步建立起促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的體制機制，初步形成“以煤為基，多元發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)體系，到2020年在轉(zhuǎn)型綜改的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。

除了完成總體目標外，福建更宣稱要在“若干領(lǐng)域走在全國改革前列，若干區(qū)域成為全國改革‘排頭兵和‘試驗田”，廣東省則要“在全面深化改革中繼續(xù)走在全國前列”。

綜合分析各地改革方案中的量化指標類別，涉及“轉(zhuǎn)變政府職能”一項的省份最多，包括山東、廣東、海南、新疆等八省份設(shè)定了具體目標。其中尤以“取消和下放行政審批項目”被提及最多：山東計劃在5年內(nèi)將省級行政審批事項再削減二分之一左右；廣東計劃到2018年減少50%以上；海南要到2015年在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再減少三分之一以上；新疆則力爭到2015年將現(xiàn)有行政審批事項壓減35%以上，“使新疆成為全國審批事項最少、審批效率最高、服務質(zhì)量最優(yōu)的省區(qū)之一”。

此外，財稅體制改革、國有資產(chǎn)管理體制、三農(nóng)問題以及生態(tài)環(huán)境問題，都是各省量化指標重點涉及的項目。記者發(fā)現(xiàn)，西部省份尤其關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，貴州、西藏、青海等省份都有明確的量化目標。

貴州決心到2020年，全省水、大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，八大水系水質(zhì)95%以上達到功能區(qū)標準，縣城以上大氣環(huán)境質(zhì)量達到國家二級以上標準；青海則力爭到2015年，完成生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的總體布局和基本框架，生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，環(huán)境質(zhì)量有所改善。

關(guān)于黨的建設(shè)制度改革，只有河北出臺了具體的改革方案。河北決定將每年3月23日黨中央離開西柏坡前往北京的“趕考日”作為縣以上領(lǐng)導班子集體“警醒日”；將每年7月1日建黨紀念日確定為“黨章學習日”；將每月第一個星期五確定為“黨員活動日”；把9月23日定為全省各級領(lǐng)導班子“專題民主生活會日”。

河北省是中共中央總書記習近平的聯(lián)系點，在黨建改革上走在前列也在情理之中。2013年9月23日，習近平在河北省參加并指導省委召開黨的群眾路線教育實踐活動專題民主生活會，并由此帶動全國范圍內(nèi)的地方黨委開展“批評與自我批評”活動。

落實改革目標，提出“特色口號”

現(xiàn)實來看，一些改革必須自上而下才能實施，如司法體制、紀檢體制、文化體制、市場要素和農(nóng)村土地制度改革等，地方改革文件因此基本沿襲中央提法。但是，也有一些領(lǐng)域地方積極響應中央號召而頒布改革措施。

比如，中央要求“推進絲綢之路經(jīng)濟帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局”，幾乎所有東部沿海省份都在改革方案中有所涉及。山東表示積極參與絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設(shè)；福建決心在發(fā)揮對臺優(yōu)勢和鞏固閩港澳僑合作的同時，打造新的海上絲綢之路；廣東要發(fā)揮古代海上絲綢之路始發(fā)地的優(yōu)勢，積極參與21世紀海上絲綢之路建設(shè)；海南的目標更明確——努力把海南打造成為海上絲綢之路服務基地。

在已經(jīng)公布改革方案的省份中，有16個省份在實現(xiàn)既定的改革目標之外，都提出了自己的特色口號，這些提法多與該省份長期以來的發(fā)展目標或者中央領(lǐng)導的指示要求相關(guān)。

比如浙江提到的“八八戰(zhàn)略”，是2003年浙江省自我總結(jié)的八個優(yōu)勢和未來發(fā)展的八項舉措，當時習近平任浙江省委書記；海南提出的“全面建設(shè)國際旅游島”，則是根據(jù)2009年《國務院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》所定；甘肅提出“加快建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展、山川秀美、民族團結(jié)、社會和諧的幸福美好新甘肅”，是2013年2月，中共中央總書記習近平視察甘肅時對該省提出的明確要求。

記者發(fā)現(xiàn)，只是落實改革目標，并沒有提出“特色口號”的省份是貴州、云南、河北、湖南、安徽、河南、山東7個省。

三中全會決定頒布時，習近平曾代表中央政治局做過說明。地方改革文件出臺時，包括廣東、吉林、江蘇、海南、山東等13個省份的黨委負責人，也對外披露了方案起草過程。

其中，湖北、江蘇、浙江的改革方案都是從2013年上半年開始準備。下手最早的是湖北省，從2013年4月下旬，湖北省委確定了21個重大改革課題，隨后就由湖北省委常委、省人大、省政協(xié)主要負責人分別領(lǐng)題開展調(diào)查研究。7個月后，湖北省委決定成立文件起草組，由省委書記李鴻忠擔任組長，集中開展調(diào)研和起草工作。

通常來說，起草組一般在十八屆三中全會召開前后成立，組長都是各省級黨委書記。起草組成立后，各地方一般會專門召開座談會，聽取各民主黨派、工商聯(lián)負責人和無黨派人士的意見和建議。一些省領(lǐng)導還親自到基層調(diào)研，像江蘇省領(lǐng)導調(diào)研地區(qū)最廣，省委書記羅志軍曾帶隊先后到13個省轄市和部分縣市，召開了20多個座談會。

寧夏起草歷經(jīng)時間最長，長達170天；四川派出的調(diào)研組最多，總共有22個調(diào)研組提出了1800條意見；湖北省更改方案的次數(shù)最多，曾九易其稿。

（作者為南方周末記者）