社會(huì)主義新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)積極探索新管理模式——PPP

黨的十六屆四中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)地提出“兩個(gè)趨勢(shì)”的重要論斷，指出“在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，是一個(gè)普遍的趨向;在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，也是一個(gè)普遍趨向。”黨的十六屆五中全會(huì)又進(jìn)而提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要方針。

關(guān)于社會(huì)主義新農(nóng)村的要點(diǎn)，有“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的20字表述。我們可以看出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村首先是要發(fā)展生產(chǎn)，而生產(chǎn)發(fā)展要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為建設(shè)重點(diǎn)，這是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。但要提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，也包括優(yōu)化生活條件、改進(jìn)文明與村容等，都必須有良好的公共基礎(chǔ)設(shè)施作為保證。近幾年，國(guó)家已采取“多予、少取、放活”的方針，出臺(tái)了“兩減免、三補(bǔ)貼”等一系列惠農(nóng)政策，并停征農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，收入提高，但是，由于長(zhǎng)期“二元經(jīng)濟(jì)”格局下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的低起點(diǎn)，加之長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)不同的財(cái)政政策，公共產(chǎn)品與服務(wù)在城市和在農(nóng)村的差距，仍然十分鮮明，可以說(shuō)新農(nóng)村建設(shè)的要求，也凸顯了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。實(shí)事求是地說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)有可能加快改變這種現(xiàn)狀的步伐，但公共財(cái)政陽(yáng)光普照廣大農(nóng)村區(qū)域的進(jìn)程，仍然只能是逐步的。多年的實(shí)踐和基本的國(guó)情表明，改善和增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，光靠農(nóng)民自己的力量不行，但光靠政府的資金，面對(duì)中國(guó)如此廣闊的農(nóng)村區(qū)域和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是力所不及的，難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景之下，我國(guó)已經(jīng)越來(lái)越有可能、也越來(lái)越有必要發(fā)掘市場(chǎng)微觀主體的潛力、通過(guò)公私合作伙伴關(guān)系(PPP)管理模式來(lái)為農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施，以求更好地滿足在新農(nóng)村建設(shè)中日益增長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施需求。

PPP是英語(yǔ)Public-Private Partnerships的縮寫，通常翻譯為公私部門的伙伴關(guān)系或“公私合作伙伴關(guān)系”。是目前國(guó)際上愈益為人們所看重的為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)進(jìn)行融資與管理的一類模式。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，一些國(guó)家已較為廣泛地使用PPP。本文從下面幾個(gè)方面討論在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用新管理模式——PPP的相關(guān)問(wèn)題。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的基本內(nèi)容和特殊經(jīng)濟(jì)屬性

(一)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施所包括的基本內(nèi)容。

1.鄉(xiāng)村交通。在這里主要指農(nóng)村村莊內(nèi)的道路規(guī)劃、建設(shè)以及村與村之間的道路建設(shè)。有資料顯示:目前全國(guó)還有近5萬(wàn)個(gè)村不通公路，但沒(méi)有資料顯示全國(guó)還有多少個(gè)村內(nèi)沒(méi)有修成道路。在農(nóng)村調(diào)查中，我們可以見到，依然有許多村內(nèi)沒(méi)有像樣的道路可走，雨雪后泥濘滿地，干旱天塵土飛揚(yáng)。農(nóng)村隨處可見“要想富，先修路”的標(biāo)語(yǔ)。說(shuō)明農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到交通道路的重要性，當(dāng)然這還主要是指與外部路網(wǎng)接通的道路是發(fā)展生產(chǎn)、提高收入的前提條件之一，但也邏輯地關(guān)聯(lián)著村內(nèi)道路是必然的配套因素和鄉(xiāng)村生活狀況改善的標(biāo)志之一。

2.農(nóng)村通訊。這主要是指農(nóng)村區(qū)域固定電話、移動(dòng)通訊和網(wǎng)絡(luò)通信的基本建設(shè)。由于農(nóng)村不像城市那樣有著高密度的居住人群，加上農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平較低，能夠用得起固定電話、移動(dòng)通訊、網(wǎng)絡(luò)的人較少，導(dǎo)致通訊設(shè)備的安裝使用成本高，和電信、移動(dòng)通訊公司為農(nóng)村提供服務(wù)的積極性低。

3.農(nóng)村自來(lái)水設(shè)施。自來(lái)水設(shè)施是指提供凈化處理后的生活用水的水管網(wǎng)絡(luò)。目前在我國(guó)農(nóng)村區(qū)域缺水的地區(qū)，往往連用上井水、河水都是最大的奢望。就是在東部沿海地區(qū)，也有未使用自來(lái)水的村莊。

4.農(nóng)田水利設(shè)施。在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制二十余年之后，原來(lái)一些大型的、傳統(tǒng)的農(nóng)田水利設(shè)施老化或被破壞了，新型的農(nóng)田水利設(shè)施亟待建設(shè)起來(lái)。雖然國(guó)家一直鼓勵(lì)支持農(nóng)民采用新型灌溉技術(shù)和方法，但是由于成本較高，所以一直沒(méi)有得到普及。

5.農(nóng)村電力供應(yīng)。電力是農(nóng)村生產(chǎn)和生活的一個(gè)重要條件。我國(guó)農(nóng)村電力供應(yīng)近年有所改善，但是還存在一些問(wèn)題:一是電力供應(yīng)上的保障不足，特別是在急需時(shí)，如在播種、收割、抗旱等時(shí)間。二是農(nóng)村用電的價(jià)格仍顯偏高。

6.農(nóng)村基礎(chǔ)教育的設(shè)施。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育可以分為兩個(gè)方面:一是九年義務(wù)教育;二是對(duì)農(nóng)民的科普教育。在農(nóng)村普及義務(wù)教育所需的基礎(chǔ)設(shè)施配套事項(xiàng)包括校舍、遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。國(guó)務(wù)院關(guān)于《推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中指出要“繼續(xù)實(shí)施國(guó)家西部地區(qū)‘兩基攻堅(jiān)’工程和農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程?！敝劣趯?duì)農(nóng)民的科普教育，在我國(guó)農(nóng)村更顯薄弱，相關(guān)設(shè)施在欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往是空白，或者難以維持。

7.農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村醫(yī)療歷史上曾由政府統(tǒng)一安排，各鄉(xiāng)設(shè)衛(wèi)生院，要求各個(gè)行政村都有衛(wèi)生所。但是，近年農(nóng)民看病難、看不起病，因病致貧、因病返貧的問(wèn)題比較突出。在構(gòu)建新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過(guò)程中，亟須加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

8.農(nóng)村文化、娛樂(lè)設(shè)施。農(nóng)村的文化、娛樂(lè)設(shè)施包括圖書館、電影院、體育活動(dòng)場(chǎng)所等。目前我國(guó)農(nóng)村普遍存在文化、娛樂(lè)設(shè)施不足的現(xiàn)象，而這又產(chǎn)生了與一些農(nóng)村封建迷信活動(dòng)、賭博、私彩盛行的關(guān)系。農(nóng)村文化娛樂(lè)設(shè)施的建設(shè)，不僅僅是為農(nóng)民提供社區(qū)娛樂(lè)場(chǎng)所，同時(shí)也是為他們提供學(xué)習(xí)、交流和提高素質(zhì)的一種平臺(tái)。

(二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特殊經(jīng)濟(jì)屬性。

1.某些具有自然壟斷性質(zhì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施一樣，許多具有自然壟斷性。正是由于這種自然壟斷性，私人進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營(yíng)時(shí)，有必要受到政府的合理管制。

2.具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。無(wú)論是城市基礎(chǔ)設(shè)施或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，大多都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品而不是純公共產(chǎn)品，有的具有非排他性，有的具有非競(jìng)爭(zhēng)性。但其中有一些較接近于純公共產(chǎn)品，另一些較接近私人產(chǎn)品。如村內(nèi)道路就可能是一定意義上的純公共產(chǎn)品，很難想象對(duì)其收費(fèi)，而農(nóng)村文化娛樂(lè)設(shè)施比較接近私人產(chǎn)品，一般可以向前來(lái)娛樂(lè)的人收取合理的費(fèi)用。

3.受益范圍的區(qū)域性、有限性和使用上的相對(duì)低效性。通常基礎(chǔ)設(shè)施隨著使用者的增加，其邊際成本會(huì)不斷降低。由于大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)具有明顯的區(qū)域性、邊緣性和分散性，基礎(chǔ)設(shè)施使用者明顯少于城市，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品相對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品而言受益范圍較有限，使用效率也較低。

4.較弱的可經(jīng)營(yíng)性，私人參與意愿不高。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的可經(jīng)營(yíng)性較弱表現(xiàn)為其運(yùn)營(yíng)不能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量，導(dǎo)致投資者不能從項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)中收回投資，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，如想通過(guò)建成后向消費(fèi)者收費(fèi)的方式收回投資，困難很大。因此，一般情況下私人參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿不高。

二、以往管理模式存在的主要問(wèn)題

(一)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。

提供基礎(chǔ)設(shè)施首先要解決其建設(shè)資金投入從何而來(lái)，過(guò)去農(nóng)村的小型基礎(chǔ)設(shè)施投入主要是由當(dāng)?shù)卣度?，大型的則有些能得到上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的支持。由于農(nóng)區(qū)地方政府的財(cái)力不夠雄厚，很難拿出足夠的資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即使是一些較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府往往重視城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，追求城市化，而鮮有把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首位的?，F(xiàn)階段的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，還遠(yuǎn)不可能全面解決其供給問(wèn)題。

(二)體制不順、基層財(cái)政困難。

體制不順、機(jī)制不活是造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的另一個(gè)重要原因。從財(cái)政體制框架看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)(職責(zé))主要落在低端層級(jí)(縣鄉(xiāng))，而由于分稅分級(jí)財(cái)政體制在1994年財(cái)稅配套改革后遲遲未能在省以下、特別是在縣鄉(xiāng)基層實(shí)質(zhì)性地貫徹到位，過(guò)渡體制的負(fù)面因素積累而造成縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，更無(wú)力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

(三)對(duì)多元投融資激勵(lì)不足。

農(nóng)村區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的多元投融資，通常要難于城鎮(zhèn)區(qū)域，客觀上需要更有力度的政策優(yōu)惠來(lái)激勵(lì)，以提高非公共部門的市場(chǎng)主體介入的意愿，而我國(guó)過(guò)去這種政策激勵(lì)也是不足的。

(四)管理效率低。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者與受益者聯(lián)系不緊，易造成只有建設(shè)、使用卻無(wú)人管理的現(xiàn)象。例如政府在農(nóng)村建設(shè)的小型水利基礎(chǔ)設(shè)施，由于國(guó)家、集體、受益農(nóng)戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致建設(shè)、管理、使用三個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，往往疏于管理，經(jīng)常出現(xiàn)“國(guó)家管理不到、集體管理不好、農(nóng)戶管理不了”的尷尬局面。

三、引用PPP管理模式的可能性和必要性

(一)私人可能參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的理論依據(jù)。

1.公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和非純公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品必須同時(shí)具有兩個(gè)屬性:非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性就是指一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的使用并不減少其他人對(duì)公共產(chǎn)品的使用。非排他性是指一旦提供某公共產(chǎn)品，就不可能排除任何人對(duì)它使用。

現(xiàn)實(shí)生活中純公共品甚少，大量存在的是準(zhǔn)公共品，而對(duì)于準(zhǔn)公共品沒(méi)有必要完全由政府來(lái)提供，可以通過(guò)私人參與的方式讓政府與市場(chǎng)來(lái)共同提供。特別是具有排他性的“俱樂(lè)部物品”，為私人提供創(chuàng)造了條件。由于排他性，可以把使用者和沒(méi)有使用者區(qū)別開來(lái)，對(duì)于使用者可以收費(fèi)。

2.世界銀行的基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論。在公共產(chǎn)品理論的基礎(chǔ)之上，世界銀行在1994年發(fā)展報(bào)告中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)的分類，并提出了對(duì)于不同類型基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估和推行體制改革的政策建議。世界銀行選取競(jìng)爭(zhēng)潛力、商品或服務(wù)的特點(diǎn)、向用戶收費(fèi)補(bǔ)償成本的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個(gè)因素作為可銷售性評(píng)價(jià)指標(biāo)，最后給出了可銷售性的綜合評(píng)價(jià)估值(見表1)。

在表1中，各種產(chǎn)品或服務(wù)的可銷售性從1～3計(jì)分，數(shù)值越大越容易銷售，最后一欄是前五項(xiàng)的平均值。

從世界銀行的基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論可知，公私合作的潛力可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性來(lái)判斷。可銷售性越強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，私人進(jìn)入的可能性就越大，那么采用公私合作管理模式的可能性就越大。相反，可銷售性越弱的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，私人提供的可能性就越小，采用公私合作管理模式的可能性就越小。雖然世界銀行的基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性評(píng)估表大多是針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的評(píng)估，但是由于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍特征在主要方面是相同的，其評(píng)價(jià)理論框架同樣適合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，但有些指標(biāo)的量值和相關(guān)判斷需要修正調(diào)整。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表

(二)從現(xiàn)實(shí)生活看對(duì)PPP的要求和其可能性與優(yōu)點(diǎn)。

1.隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展多渠道融資，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一部分資金，彌補(bǔ)財(cái)政投入的不足，既有必要也有可能。目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，距離建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)有很大的差距，如果僅僅依靠財(cái)政投資，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境特點(diǎn)。運(yùn)用多渠道的融資方式來(lái)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集財(cái)力，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和中部某些地區(qū)，已首先具備了可能性;即使在欠發(fā)達(dá)的西部，也不應(yīng)排除結(jié)合土特產(chǎn)基地、旅游資源項(xiàng)目開發(fā)等活動(dòng)，在“招商引資”中，運(yùn)用適當(dāng)方式吸引民間資金介入相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資。PPP管理模式，能夠?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供多渠道的融資模式:一方面可以利用民營(yíng)企業(yè)的自有資本;另一方面也可以通過(guò)民營(yíng)企業(yè)向銀行貸款等方式融到更多的資金，這樣有利于加快我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

2.PPP模式有利于提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理效率。過(guò)去我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施十分缺乏的同時(shí)，對(duì)已經(jīng)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施又往往沒(méi)有能夠很好地加以利用和保護(hù)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。常出現(xiàn)有人建設(shè)、有人使用，卻沒(méi)有人管理的情況。例如建設(shè)出來(lái)的鄉(xiāng)村道路，往往只有使用沒(méi)有維護(hù)、時(shí)間不長(zhǎng)便被破壞了。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率低下是一個(gè)普遍現(xiàn)象，主要是由于責(zé)權(quán)不明晰所導(dǎo)致的結(jié)果。如果以PPP模式建設(shè)并管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，其管理效率則有望得到大幅度的提高。

四、在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如何采用PPP管理模式

(一)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP管理模式。

根據(jù)美國(guó)民營(yíng)化專家薩瓦斯的研究，可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)，采用不同的PPP管理模式(見表2)。

可知，政府與民間資金合作的主要途徑可分三個(gè)方面:

1.已有基礎(chǔ)設(shè)施。已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)政府向使用者收費(fèi)。如果民營(yíng)部門通過(guò)購(gòu)買或租賃的形式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，民營(yíng)部門就可以在政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如果是民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，那么就由政府向民營(yíng)企業(yè)支付一定的費(fèi)用。通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的合同承包等形式的合作，可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府融資和置換資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。這方面政府可以通過(guò)租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)、外圍建設(shè)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由民營(yíng)企業(yè)對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)營(yíng)者在特許權(quán)下向使用者收費(fèi)，并向政府繳納一定的特許費(fèi)。通過(guò)這種形式，可以加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的功能和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、改造的速度。在提升原有基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也可為政府新建其他基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

表2 PPP管理模式的分類

3.新建基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)完成后轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營(yíng)部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營(yíng)管理的效率。在民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營(yíng)企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，按照特許經(jīng)營(yíng)的合約時(shí)間，經(jīng)營(yíng)到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營(yíng)管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)是屬于政府的，但是，不需要向政府繳納使用費(fèi)，只是在經(jīng)營(yíng)到期后，無(wú)償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、正常功能等。建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)是指由民營(yíng)企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營(yíng)企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時(shí)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然這里的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)相對(duì)概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營(yíng)。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

(二)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中使用PPP管理模式所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有一些方面不同于城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是可營(yíng)利性較低，因此在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要想成功使用PPP管理模式，必須著重注意以下幾個(gè)問(wèn)題:

1.選擇合適的項(xiàng)目。在我國(guó)選擇農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP管理模式的時(shí)候，首先要選擇盈利能力較強(qiáng)、具有較好現(xiàn)金流量的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目本身的盈利能力較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的盈利模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有較強(qiáng)的社會(huì)性，即具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益，而直接的經(jīng)濟(jì)效益較弱，因此，構(gòu)造盈利模式時(shí)可合理加入壟斷性。如水廠項(xiàng)目的供水、電廠項(xiàng)目的供電，都是政府的壟斷項(xiàng)目，產(chǎn)品的定價(jià)和出售都可同有關(guān)部門簽訂合同而得到一定保證。壟斷性有利于保證項(xiàng)目有足夠把握達(dá)到財(cái)務(wù)目標(biāo)。如果所選擇的項(xiàng)目盈利能力較強(qiáng)，其壟斷性可以低一些，相反，如果項(xiàng)目的盈利能力較弱，其壟斷性應(yīng)該高一些。

2.靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，政府應(yīng)該為經(jīng)營(yíng)者提供相應(yīng)的優(yōu)惠激勵(lì)措施。通常有如下幾個(gè)方面:(1)最低經(jīng)營(yíng)收入保證。為了確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)以固定的價(jià)格購(gòu)買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)，如電廠、水廠等。或者在現(xiàn)金流大幅度下降時(shí)，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如隧道或公路交通等。即使補(bǔ)貼產(chǎn)生財(cái)政壓力，也會(huì)比政府自己辦項(xiàng)目的財(cái)政壓力低很多。(2)授予經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有收費(fèi)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)。(3)商業(yè)自由空間。準(zhǔn)許項(xiàng)目公司在授權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行符合公司利益的開發(fā)。(4)無(wú)第二設(shè)施擔(dān)保。必要時(shí)政府應(yīng)該擔(dān)保在該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不再建設(shè)第二設(shè)施，以保證該項(xiàng)目的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.技術(shù)上的創(chuàng)新。在新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)使用新的技術(shù)是非常關(guān)鍵的。例如現(xiàn)代的水利灌溉技術(shù)在我國(guó)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用、農(nóng)村能源的有效利用等。如果缺乏技術(shù)創(chuàng)新的公私合作，其意義就會(huì)大打折扣。公私合作的一個(gè)重要目的就是利用民營(yíng)企業(yè)的管理效率和新技術(shù)。

4.重視財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析。我們傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)重點(diǎn)放在項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，容易忽視財(cái)務(wù)狀況。重視財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析是國(guó)際慣例，也正是我們以往的薄弱環(huán)節(jié)。政府如何對(duì)項(xiàng)目公司做出承諾和擔(dān)保，如何商定項(xiàng)目設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，如何合理形成具體的PPP操作方案(合同和專營(yíng)管理辦法)?這些都需要財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析作為依據(jù)。由于目標(biāo)的差異，不言而喻，民營(yíng)申辦方在獲取最大利潤(rùn)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下傾向于把風(fēng)險(xiǎn)推給政府方，而政府部門如何判別其合理性與可接受性，其基礎(chǔ)正是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析。

5.制定有效的專營(yíng)管理辦法。專營(yíng)管理辦法的主要內(nèi)容取決于具體項(xiàng)目的特點(diǎn)及財(cái)務(wù)狀況。一般應(yīng)該包括以下幾方面:第一是要界定項(xiàng)目的邊界;第二是明確項(xiàng)目公司的職責(zé);第三是明確政府的權(quán)力范圍;第四是政府對(duì)項(xiàng)目公司的承諾。

五、小結(jié)及政策建議

為了更好地落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中提出的“要把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村”方針政策，加快我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，有必要在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理中，積極探索和采用公私合作伙伴關(guān)系(PPP)管理模式。其主要原因有如下兩點(diǎn):加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要政府投入之外的多渠道融資，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也提供了這方面的潛力和可能性。PPP有利于避免以往政府投入模式的重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，并提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理的效率。

因此，PPP模式有可能在將來(lái)成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一種重要的經(jīng)營(yíng)管理模式。

為了爭(zhēng)取PPP管理模式在我國(guó)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到成功實(shí)施，充分發(fā)揮其對(duì)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的促進(jìn)作用，提出如下政策建議:

1.應(yīng)積極宣傳和探索在我國(guó)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用PPP模式。建議首先鼓勵(lì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊地帶的試點(diǎn)。

2.今后欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到中央對(duì)于農(nóng)村較大型基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)資金支持時(shí)，也應(yīng)積極配套和延伸可能的PPP項(xiàng)目。

3.積極構(gòu)建民間資金進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，以必要、合理的政策手段，鼓勵(lì)更多的民營(yíng)企業(yè)財(cái)力和信貸資金，參與到新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

4.積極為民間資金進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)和形成政策保障。在實(shí)踐探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步地、由粗到細(xì)地形成明確規(guī)定，哪些基礎(chǔ)設(shè)施可以由民營(yíng)企業(yè)實(shí)行哪類經(jīng)營(yíng)管理，哪些基礎(chǔ)設(shè)施可以由民營(yíng)企業(yè)階段性擁有，等等。

5.各地新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)高度重視引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資出勞的方式開展小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或自愿與公共資金“拼盤”從事本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有條件的地方可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、項(xiàng)目補(bǔ)助等方式給予支持，并由政府方面實(shí)施必要的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)監(jiān)督。

［1］薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

［2］Stevens，“Comparing Public and Private-sector Efficiency”.

［3］世界銀行:2004年發(fā)展報(bào)告《讓服務(wù)惠及窮人》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。

［4］加雷斯·D·邁爾斯著:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版。

［5］歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版。

［6］孫潔:《城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的公私合作管理模式研究》，博士論文，2005年。

［7］《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，2006年中央一號(hào)文件。

［8］丹尼斯·C·繆勒著，楊春學(xué)等譯:《公共選擇理論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版。