宿州市土地流轉(zhuǎn)問題分析

宋 亮，肖 良

宿州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽宿州,23400

宿州市土地流轉(zhuǎn)問題分析

宋 亮，肖 良

宿州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽宿州,23400

宿州市土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程逐年加快，流轉(zhuǎn)形式日趨多樣化，流轉(zhuǎn)主體更加多元化，對土地流轉(zhuǎn)的管理更加規(guī)范。但是，在當(dāng)前宿州市土地流轉(zhuǎn)中也存在隨意性較高，流轉(zhuǎn)規(guī)模小、時(shí)間短，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷走高，土地流轉(zhuǎn)信息不暢、溝通機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化情況嚴(yán)重等問題。針對上述問題，并結(jié)合宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，提出了如下建議：政府要通過政策引導(dǎo)、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體和搭建服務(wù)平臺(tái)的方式，促進(jìn)宿州市土地流轉(zhuǎn)更加健康和合理。

宿州市；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)形式；流轉(zhuǎn)主體

作為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，宿州市采取了一系列措施推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的健康流轉(zhuǎn)[1-3]。為促進(jìn)宿州市土地流轉(zhuǎn)有序健康發(fā)展，對宿州市土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)建議。

1 宿州市土地流轉(zhuǎn)的特征

宿州市土地流轉(zhuǎn)始于上世紀(jì)90年代中期，截至2012年底，宿州市共流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地面積7.098萬公頃。截至2013年第三個(gè)季度全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已達(dá)到9.447萬公頃，其中轉(zhuǎn)包2.982萬公頃、出租2.546萬公頃、互換0.764萬公頃、轉(zhuǎn)讓2 693公頃、股份合作2 080公頃、其他形式為3 273公頃[4]。宿州市整體上土地流轉(zhuǎn)的趨勢是健康、有序，并且顯示出下述幾個(gè)特征。

(1)進(jìn)程不斷加快。隨著農(nóng)民在外務(wù)工人員增加，土地收入在農(nóng)民收入中的比重變少，土地對農(nóng)民生存的保障作用在下降，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快。2012年底，宿州市3.5公頃以上規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地計(jì)5.152萬公頃，宿州市整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷提高。

(2)形式更加多樣化。宿州市土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、互換轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、土地托管和股份合作等形式[5]。2012年轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)面積中的比重分別為42%、35.9%、10.8%和3.8%；同時(shí)一些新型的土地流轉(zhuǎn)形式也開始出現(xiàn)，并且發(fā)展迅速，如股份制合作和土地托管分別占整個(gè)土地流轉(zhuǎn)面積的4.6%和2.9%[6]。

(3)主體日益多元化。宿州市在土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中不僅出現(xiàn)了傳統(tǒng)的農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)，同時(shí)一些新型的流轉(zhuǎn)主體也不斷涌現(xiàn)，如專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體和家庭農(nóng)場等，并且這些新型流轉(zhuǎn)主體的土地流轉(zhuǎn)面積所占的比重不斷增加，已經(jīng)占土地流轉(zhuǎn)總面積的50%以上[7]。

(4)管理逐漸走向規(guī)范化。截至2013年底，宿州市四縣一區(qū)都建立了農(nóng)村專門的土地承包仲裁委員會(huì)和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。八成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有了土地糾紛調(diào)解庭和土地流轉(zhuǎn)分中心等職能機(jī)構(gòu)。超過六成的村委成立了土地糾紛調(diào)解小組和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。到2013年底，宿州市簽訂流轉(zhuǎn)合同7.1萬份，增加了65.7%。簽訂流轉(zhuǎn)合同面積3.3萬公頃,增加了97.7%。從總體上來看，整個(gè)宿州市的土地流轉(zhuǎn)正逐步走上規(guī)范化的道路。

2 宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

總體上看，宿州市土地流轉(zhuǎn)正趨于規(guī)范和合理，但是也存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

(1)土地流轉(zhuǎn)的隨意性。從總體上看，雖然宿州市土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性越來越強(qiáng)，但是還存在很多土地流轉(zhuǎn)隨意的問題。流轉(zhuǎn)時(shí)沒有通過村組同意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，使政府難以掌握土地變化情況，容易產(chǎn)生糾紛，如靈璧縣和泗縣的合同備案率只有3成。只有提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性才能有力地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高群眾土地流轉(zhuǎn)的積極性。

(2)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小、流轉(zhuǎn)期短。宿州市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，平均每個(gè)用于農(nóng)業(yè)耕種用地的流入戶的接受土地面積只有0.364公頃，這不利于規(guī)模化經(jīng)營，很難實(shí)施機(jī)械化作業(yè)。而且平均流轉(zhuǎn)期不超過3年，流轉(zhuǎn)期較短，會(huì)使流入農(nóng)戶對土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，給土地的長期肥力帶來危害。

(3)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷走高。在中國實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，糧食價(jià)格比較低，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)一般采用的是無償讓別人代種，由對方交付各種賦稅，一般流轉(zhuǎn)都是免費(fèi)的。隨著改革的加深和國家惠農(nóng)政策的實(shí)施，土地的經(jīng)營效益在不斷提高。近年來，宿州市土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在快速提高。租金由五年前的500元/667 m2元左右，迅速提高到當(dāng)前普遍超過1 000/667 m2元，并且還具有繼續(xù)提高的趨勢，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)企業(yè)利潤空間變小或無利可圖。

(4)機(jī)制不健全，各級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息不暢。在土地流轉(zhuǎn)過程中服務(wù)部門的職能缺失。很多農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的意愿，但是缺乏有效信息，對土地價(jià)格缺少評估的資料和能力，同時(shí)也沒有相應(yīng)咨詢的渠道。在此種情況下，流轉(zhuǎn)雙方都很難互相溝通信息，最終會(huì)致使土地流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。

(5) 土地流轉(zhuǎn)中土地非糧化趨勢明顯。由于流轉(zhuǎn)價(jià)格較高，很多流轉(zhuǎn)入土地方進(jìn)行糧食種植很難盈利，所以導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的非糧化嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查顯示，規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地種糧的比重還沒有達(dá)到三成，而流入企業(yè)的土地種糧的比重更是低于一成[8]。

產(chǎn)生以上問題的原因主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(1)宣傳不到位。走訪調(diào)查顯示，很多農(nóng)民不知道在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后還需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行備案。而是否在政府部門進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的登記，是判定土地流轉(zhuǎn)是否合法的最重要依據(jù)。當(dāng)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，土地流轉(zhuǎn)備案也是有據(jù)可依，依法解決的關(guān)鍵。加大宣傳力度，使農(nóng)民意識(shí)到備案登記的重要性，說明備案是解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)糾紛的重要工作之一。

(2)農(nóng)民觀念問題。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的直接受益者，對于很多在外經(jīng)商、務(wù)工的農(nóng)民來說，通過土地流轉(zhuǎn)可以增加土地收益，降低經(jīng)營成本。雖然土地在其家庭收入中占有比例很小，但是傳統(tǒng)的土地依賴觀念，農(nóng)民非常珍視手中的土地,把土地作為失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民擔(dān)心土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致實(shí)際所有權(quán)的喪失，即使在土地流轉(zhuǎn)中也盡量選擇短期契約，從而造成土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、流轉(zhuǎn)期短的問題。

(3)土地評估機(jī)制缺乏。當(dāng)前，宿州市并沒有專業(yè)的土地評價(jià)機(jī)制，這就使流出方和流入方都不能準(zhǔn)確地把握流轉(zhuǎn)價(jià)格。對于流出方來說，價(jià)格過低會(huì)影響其流轉(zhuǎn)積極性；對于流入方來說，價(jià)格過高又使其很難負(fù)擔(dān)流轉(zhuǎn)成本。土地評估機(jī)制的缺乏會(huì)阻礙宿州市土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

3 促進(jìn)宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

根據(jù)上述分析，并結(jié)合當(dāng)前宿州市土地流轉(zhuǎn)的總體狀況，政府應(yīng)采取以下措施，推動(dòng)農(nóng)用土地健康和規(guī)范流轉(zhuǎn)。

(1) 出臺(tái)相關(guān)政策，促進(jìn)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程有政策可依。第一，宿州市要統(tǒng)一制定縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)和仲裁機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)；統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)和仲裁制度；統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)程序；統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)范的合同文本。文件的出臺(tái)，可以使全市土地流轉(zhuǎn)政策體系得到進(jìn)一步完善，流轉(zhuǎn)工作邁上一個(gè)新臺(tái)階。第二，加強(qiáng)法律政策的宣傳引導(dǎo)。各級(jí)政府要采用多樣化的宣傳手段，包括宣傳車、宣傳資料、廣播、電視等形式，把最新的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策宣傳到村到戶。其中，對農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)是重中之重，最好能采用培訓(xùn)班的形式進(jìn)行專題培訓(xùn)。第三，開展農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

(2)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的多元化。第一，促進(jìn)土地向?qū)I(yè)大戶、種田能手與家庭農(nóng)場等專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府可以選派專業(yè)人才針對專業(yè)大戶、種田能手和家庭農(nóng)場提供集中的服務(wù)和指導(dǎo)。第二，積極促進(jìn)“合作社+基地+農(nóng)戶”的模式建設(shè)，通過專業(yè)合作社推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)。專業(yè)合作社對農(nóng)民的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理，從而能夠使農(nóng)業(yè)經(jīng)營更有效率，而且也更容易走特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。第三，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)一般都參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的高價(jià)值加工環(huán)節(jié)，獲得比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的經(jīng)濟(jì)效益。通過農(nóng)業(yè)企業(yè)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，能夠讓農(nóng)戶參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的深加工階段，使農(nóng)戶得到更好的經(jīng)濟(jì)效益。第四，依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)流轉(zhuǎn)。宿州市可以依托當(dāng)前的農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，在土地流轉(zhuǎn)中圍繞農(nóng)業(yè)基地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，從而使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力增強(qiáng)。

(3)搭建服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)做好服務(wù)。第一，繼續(xù)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。特別是要強(qiáng)化土地流動(dòng)服務(wù)中心的功能和村級(jí)的行政功能，通過組織保障和溝通協(xié)調(diào)使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序，降低糾紛和矛盾。第二，繼續(xù)強(qiáng)化對農(nóng)村土地承包權(quán)的確認(rèn)和登記工作。隨著土地的責(zé)權(quán)被確定，土地要素的流轉(zhuǎn)更加有據(jù)可依，從而能夠優(yōu)化生產(chǎn)要素的組合方式。第三，及時(shí)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為。

政府需要建立規(guī)模經(jīng)營主體準(zhǔn)入制度，通過對規(guī)模經(jīng)營主體的審核，使那些經(jīng)營能力強(qiáng)、技術(shù)先進(jìn)和資金實(shí)力較大的經(jīng)營主體能夠優(yōu)先經(jīng)營土地。第四，逐步建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。為預(yù)防、控制和處置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，可建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。

[1]楊雪，許健.全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)推進(jìn)會(huì)召開[N].拂曉報(bào)，2012-05-04(01)

[2]宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)工程實(shí)施方案[EB/OL].(2012-09-19)[2014-08-12].http://www.lbqyfw.com/newsshow.asp?id=1337

[3]孫林,何蘭生.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的探路前鋒[N].農(nóng)民日報(bào)，2013-10-14(01)

[4]宿州市三季度全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已達(dá)到141.71萬畝[EB/OL].(2013-11-28) [2014-07-19].http://sz.ahhouse.com/html/2013-11-28/1091717.html

[5]陳云玲,陳東旭,黃青燕.宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與對策探析[J],安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009,37(4):1808-1810

[6]王慶全.宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研與分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,41(36):14117-14118

[7]李金金.宿州打造“產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展探路[EB/OL].(2012-10-12)[2014-08-12].http://www.ah.gov.cn 安徽人民政府網(wǎng)

[8]張冬云.妥善處理六個(gè)關(guān)系促進(jìn)土地理性流轉(zhuǎn)[N].農(nóng)業(yè)日報(bào)，2014-07-30(03)

(責(zé)任編輯：周博)

2014-10-14

安徽高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地皖北城鄉(xiāng)一體化研究中心招標(biāo)項(xiàng)目：“皖北城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀研究”(SK2014A119)；宿州學(xué)院皖北城鄉(xiāng)一體化研究中心一般項(xiàng)目：“土地流轉(zhuǎn)理論與宿州實(shí)踐研究”(2013yyb32)。

宋亮(1985-),安徽宿州人,碩士,助教,主要研究方向:市場營銷、品牌管理。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.12.010

F301.2

A

1673-2006(2014)12-0036-03