我國(guó)海外軍事行動(dòng)立法研究*

周 健，唐 浪

(1.中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)政治學(xué)院，上海 200070;2.云南工商學(xué)院，云南昆明 651701)

2014年3月26日，來(lái)自中國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、韓國(guó)、日本和新西蘭6個(gè)國(guó)家的12架飛機(jī)展開(kāi)搜尋馬航MH370，搜尋面積約8萬(wàn)平方公里，這是投入飛機(jī)最多的一天。中國(guó)展開(kāi)?？樟Ⅲw救援，海軍千島湖艦，昆侖山艦、?？谂灥诌_(dá)南印度洋疑似海區(qū)展開(kāi)搜索，中國(guó)商船“中海韶華”輪也已于當(dāng)天下午抵達(dá)。中國(guó)空軍伊爾—76飛機(jī)在柏斯國(guó)際機(jī)場(chǎng)起飛展開(kāi)搜索，我國(guó)“雪龍?zhí)枴笨瓶即驳诌_(dá)澳方公布的疑似海域并立即展開(kāi)搜尋。這次海外軍事行動(dòng)一個(gè)月中。我國(guó)派出16艘艦船、15架直升機(jī)和2架大型運(yùn)輸機(jī)前往澳方海區(qū)搜救，大型導(dǎo)彈驅(qū)逐艦2艘:171號(hào)?？谂?、150號(hào)長(zhǎng)春艦;導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦2艘:549號(hào)常州艦、528號(hào)綿陽(yáng)艦;大型綜合登陸艦3艘，綜合補(bǔ)給艦2艘，遠(yuǎn)洋救生艦1艘，以及6艘行政船。軍事專家稱，我方派出規(guī)模相當(dāng)于一場(chǎng)中等規(guī)模海戰(zhàn)。

近年來(lái)，海上搜救等海外軍事行動(dòng)日益增多，大力推動(dòng)海外軍事行動(dòng)立法，已成為刻不容緩的現(xiàn)實(shí)課題。無(wú)論從合法性需要、還是從保障行動(dòng)順暢需求來(lái)看，相關(guān)立法工作都應(yīng)盡快推進(jìn)，及時(shí)從法律層面賦予軍隊(duì)新的職能。從當(dāng)前現(xiàn)狀看，我們既有理論研究基礎(chǔ)，又有實(shí)踐積累支撐，還有國(guó)際立法可資借鑒，因此加快海外軍事行動(dòng)立法也有較強(qiáng)的可行性。

基于國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法之間存在的復(fù)雜關(guān)系，國(guó)際法中不甚明了的領(lǐng)域常常成為國(guó)內(nèi)法爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)的舞臺(tái)。如今，隨著海外軍事行動(dòng)以廣泛、深入的方式作用于國(guó)際社會(huì)，國(guó)際法領(lǐng)域里一個(gè)趨勢(shì)正日漸明朗:從海外軍事行動(dòng)本質(zhì)來(lái)看，世界上只有為數(shù)不多的國(guó)家具有策劃、實(shí)施或?qū)嶋H參與跨界或遠(yuǎn)距離軍事行動(dòng)的資源、軍事物資和軍事技術(shù)。這些國(guó)家在占據(jù)著軍事行動(dòng)的優(yōu)先地位的同時(shí)，還熟練地掌握主要的國(guó)際語(yǔ)言，發(fā)展著對(duì)己有利的國(guó)際法律。這種居高臨下的優(yōu)勢(shì)使其軍事法演變?yōu)閲?guó)際性軍事行動(dòng)的操作性規(guī)則，盡管這些軍事法未被公認(rèn)，但作為有瑕疵的國(guó)際法淵源，在國(guó)際法上仍具有合法性和約束力〔1〕布朗里教授認(rèn)為:“傳統(tǒng)的實(shí)質(zhì)淵源數(shù)量眾多，包括外交信函、政策聲明、新聞稿件、官方法律顧問(wèn)的觀點(diǎn)、官方法律手冊(cè)，如:軍事法手冊(cè)、行政決定和慣例、海軍秩序冊(cè)等，以及由國(guó)際法委員會(huì)做出的政府評(píng)論草案、國(guó)家立法、國(guó)際和國(guó)內(nèi)司法判決、協(xié)議條款和其他國(guó)際文書(shū)、協(xié)議范本、國(guó)際組織慣例、聯(lián)合國(guó)大會(huì)涉及法律問(wèn)題的決議?！币?jiàn)伊恩·布朗里(Ian Brownlie)《國(guó)際公法原則》(Principles of Public International Law)，1998年第5版。。無(wú)疑，在現(xiàn)代軍事行動(dòng)中，這些具有國(guó)際影響力的軍事立法還是一國(guó)軍事軟實(shí)力強(qiáng)弱的證明。

面對(duì)世界共同的安全危機(jī)，在參加維和行動(dòng)、反對(duì)恐怖主義和海外護(hù)航的軍事行動(dòng)中，我國(guó)軍隊(duì)開(kāi)放著走向世界，參與了越來(lái)越多的海外軍事行動(dòng)。在這些軍事行動(dòng)中，武器代表實(shí)力，話語(yǔ)代表理性，現(xiàn)代社會(huì)中“師出有名”需要靠理性的法律去爭(zhēng)取、表白和獲得理解。聯(lián)合軍演、跨境救災(zāi)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，都期待著我國(guó)軍事法能更加妥善處理海外關(guān)系、國(guó)際性問(wèn)題。由此，不研究軍事法與國(guó)際法的日益加深的相互影響，不使軍事法在符合國(guó)際法原則的基礎(chǔ)上發(fā)揮效力，無(wú)法得到國(guó)際社會(huì)的支持，也無(wú)法持續(xù)支持我國(guó)的軍事行動(dòng)?？梢哉f(shuō)，在世界形勢(shì)和軍隊(duì)日趨頻繁的跨界海外軍事行動(dòng)影響下，我國(guó)傳統(tǒng)的軍事立法體制已經(jīng)無(wú)法回避軍事立法國(guó)際化影響帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

一、軍事立法的國(guó)際化影響透析

全球性軍事行動(dòng)給軍事立法帶來(lái)的國(guó)際化影響日益深遠(yuǎn)。這種影響主要表現(xiàn)在兩方面:一方面，一國(guó)國(guó)內(nèi)軍事法在規(guī)范海外軍事關(guān)系時(shí)，必須要考慮國(guó)際法對(duì)這一領(lǐng)域的調(diào)整，甚至需要直接轉(zhuǎn)化國(guó)際法中的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)國(guó)際法在這方面規(guī)定得并非細(xì)致清晰的時(shí)候，本國(guó)的軍事法規(guī)定就可以看成是對(duì)國(guó)際法相關(guān)規(guī)定的解釋，從而可能被援引而成為國(guó)際法淵源;另一方面，一國(guó)軍事法的法律效力隨著本國(guó)軍隊(duì)國(guó)際軍事行動(dòng)而跨越國(guó)境，產(chǎn)生了一定的國(guó)際性影響。這種影響主要是由相關(guān)國(guó)家的軍事行動(dòng)所引起的，它的現(xiàn)實(shí)性后果和有效的控制力往往無(wú)法被否認(rèn)，這種國(guó)內(nèi)軍事法的國(guó)際法效力也被一些現(xiàn)實(shí)的法學(xué)家們所認(rèn)同。一國(guó)國(guó)內(nèi)軍事法中國(guó)際性內(nèi)容的多少、國(guó)際化程度的深淺直接和本國(guó)參與的國(guó)際軍事行動(dòng)的規(guī)模和次數(shù)成正比。

美國(guó)軍事法就是軍事立法國(guó)際化的典型表現(xiàn)。一方面，在其國(guó)防部的有關(guān)指令和各軍種的手冊(cè)中即體現(xiàn)了《日內(nèi)瓦公約1977年附加議定書(shū)》、《禁止生物武器公約》和《聯(lián)合國(guó)特定常規(guī)武器公約》等國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定，要求在戰(zhàn)爭(zhēng)中區(qū)分平民和戰(zhàn)斗員，保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)，對(duì)自身武器實(shí)施法律評(píng)估〔2〕可參見(jiàn):《野戰(zhàn)手冊(cè)》27-10(陸軍)，海戰(zhàn)出版物1-14M/FMFM 1-10(海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì))，以及空軍政策指令51-4(空軍)等。。這些戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)則跟著美軍來(lái)到阿富汗、伊拉克等海外戰(zhàn)場(chǎng)，既成為美軍遵守國(guó)際法的標(biāo)榜，又散播著美軍對(duì)國(guó)際法相關(guān)條款的詮釋，加深了美國(guó)軍事法對(duì)國(guó)際法的影響。另一方面，美軍依據(jù)本國(guó)軍事法與他國(guó)簽訂國(guó)際協(xié)定及駐軍地位協(xié)定、反恐作戰(zhàn)條約、聯(lián)合軍事演習(xí)協(xié)定，亦然使本國(guó)軍事法的效力透過(guò)這些協(xié)定而具有了國(guó)際化趨勢(shì)。

目前的國(guó)際形勢(shì)正催生著海外軍事行動(dòng)立法。首先，我們處在一個(gè)全球化的時(shí)代，各國(guó)的利益相互交匯，相互依存的程度不斷加深，各國(guó)與世界的聯(lián)系前所未有地密切。同時(shí)，世界各種不同的傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，非傳統(tǒng)安全威脅呈上升趨勢(shì)。如今，世界的和平穩(wěn)定遭遇了多樣化的威脅:恐怖主義、核威脅、索馬里海盜等問(wèn)題的解決都成了擺在我們面前的世界難題。國(guó)際社會(huì)必須真誠(chéng)協(xié)商、通力合作，不斷完善國(guó)際性軍事法律才有望解決這些問(wèn)題，并將其納入法制軌道。其次，由于各國(guó)海外軍事行動(dòng)方式及執(zhí)行任務(wù)領(lǐng)域不斷的呈多樣化之勢(shì)，大量新情況急需協(xié)調(diào)解決，各國(guó)軍隊(duì)的權(quán)利義務(wù)同樣有待于進(jìn)一步界定與規(guī)范。但海外軍事行動(dòng)立法不成熟，要使這些行動(dòng)都在法治的軌道下運(yùn)行不是朝夕就能完成的。只有盡快解決這個(gè)矛盾，才能保障各國(guó)軍隊(duì)間的高效合作，防止由于軍事行為不法而造成的侵權(quán)。如果能就這些方面達(dá)成法律上的一致，“中國(guó)威脅論”的論調(diào)也將會(huì)被有效抑制，并防止其他國(guó)家以出兵為借口進(jìn)行軍事大國(guó)的擴(kuò)張。第三，法治是世界文明進(jìn)程的成果，將國(guó)際化非戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)納入法治不僅符合我國(guó)完善法治的需要，更能促進(jìn)整個(gè)世界法治進(jìn)程的加速進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧世界的偉大目標(biāo)。

二、我國(guó)軍事立法現(xiàn)狀及面臨的國(guó)際化挑戰(zhàn)

(一)遠(yuǎn)洋護(hù)航中的軍事立法問(wèn)題

我國(guó)海軍艦艇現(xiàn)已遠(yuǎn)赴亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，以保護(hù)我國(guó)航經(jīng)此地的船舶、人員安全，保護(hù)世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織運(yùn)送人道主義物資船舶的安全。此類行動(dòng)，由于不存在與他國(guó)的政治分歧與利益沖突，通常不受外部干涉或限制，對(duì)其調(diào)整應(yīng)以本國(guó)法律為主，國(guó)際規(guī)則為輔。在我國(guó)目前雖然有聯(lián)合國(guó)決議以及國(guó)際公約作為海外護(hù)航的法律支持，但具體在國(guó)內(nèi)軍事法上，此類海外軍事行動(dòng)仍缺乏規(guī)范和保障。

首先，雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中對(duì)軍艦的行動(dòng)做出了一定程度的規(guī)范，但我國(guó)對(duì)于執(zhí)行護(hù)航這種新型的海外軍事任務(wù)仍然缺乏具體的國(guó)內(nèi)法規(guī)定。例如，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)何種方式行使“無(wú)害通過(guò)權(quán)”、“豁免權(quán)”和“登臨權(quán)”，需要遵循哪些程序，如果與外國(guó)船舶發(fā)生沖突，又應(yīng)該通過(guò)什么途徑來(lái)解決等等。其次，我國(guó)海軍此次護(hù)航的活動(dòng)范圍、行為方式對(duì)內(nèi)對(duì)外雖有說(shuō)明，但是過(guò)于原則。索馬里海域情況復(fù)雜，又有多個(gè)國(guó)家的海軍在執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，我護(hù)航海軍艦艇如何處理和外軍艦艇的關(guān)系，與他國(guó)軍隊(duì)協(xié)同時(shí)怎樣使用資源等問(wèn)題無(wú)具體規(guī)定，在執(zhí)行任務(wù)中具體情況的處置將依賴于指揮員的臨時(shí)判斷，不能確定的因素較多，隨意性較大。還有護(hù)航途中與?？吭L問(wèn)國(guó)的關(guān)系、打擊海盜后的司法管轄等問(wèn)題都要依靠國(guó)內(nèi)軍事法來(lái)配合解決。

(二)聯(lián)合軍演

聯(lián)合軍演是復(fù)雜國(guó)際安全形勢(shì)下的新生事物。到目前為止，我國(guó)與俄國(guó)、上海合作組織框架內(nèi)成員國(guó)等國(guó)家都進(jìn)行過(guò)多次的雙邊或多邊的聯(lián)合軍演。但是，從我國(guó)目前聯(lián)合軍演的立法實(shí)踐來(lái)看，只有與俄羅斯聯(lián)邦簽訂的《中俄部隊(duì)地位協(xié)定》算得上是有長(zhǎng)期法律效力的規(guī)范性文件。與其他國(guó)家的聯(lián)合軍演都需要根據(jù)各國(guó)的利益，逐項(xiàng)談判考慮，并報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，可以說(shuō)是所費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，人力財(cái)力浪費(fèi)大。由于我國(guó)沒(méi)有一部規(guī)范聯(lián)合軍演的成文法規(guī)，在今后的聯(lián)合軍演中缺乏可以依據(jù)的法律文件，這樣必然會(huì)給我國(guó)的對(duì)外磋商帶來(lái)很多不確定因素和困難。更重要的是，聯(lián)合軍演是一種更高形式的實(shí)兵演練，經(jīng)常涉及多軍種協(xié)同作戰(zhàn)，在具體的聯(lián)合軍演過(guò)程中各參演兵力如何協(xié)同，法律地位如何，在他國(guó)領(lǐng)土上應(yīng)遵守哪些具體規(guī)定等等這些都沒(méi)有對(duì)應(yīng)的軍事法規(guī)明文規(guī)定，這也勢(shì)必會(huì)影響演習(xí)的效率。

(三)維和行動(dòng)

作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一，我國(guó)積極參與解決國(guó)際事務(wù)，承擔(dān)責(zé)任，并在2002年正式參加聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)第一級(jí)待命安排制度?；诖?，我國(guó)急待制定與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)相關(guān)法律配套的國(guó)內(nèi)法。雖然《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第66條就對(duì)外軍事關(guān)系規(guī)定“中華人民共和國(guó)支持國(guó)際社會(huì)采取有利于維護(hù)世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動(dòng)，支持國(guó)際社會(huì)為公正合理地解決國(guó)際爭(zhēng)端、軍備控制和裁軍所做的努力”，這一規(guī)定成為中國(guó)軍隊(duì)對(duì)外關(guān)系“有法可依”的基礎(chǔ)，然而，我國(guó)仍然缺乏參加維和行動(dòng)的憲法依據(jù)，更沒(méi)有相關(guān)軍事法對(duì)本國(guó)軍隊(duì)及人員參加聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)涉及的問(wèn)題做規(guī)定。這樣，我軍在參加維和行動(dòng)時(shí)，對(duì)維和部隊(duì)的指揮權(quán)問(wèn)題，軍官任用問(wèn)題，后勤保障問(wèn)題，自衛(wèi)權(quán)的行使，維和人員違法違紀(jì)的責(zé)任以及如何懲處等問(wèn)題，都缺乏國(guó)內(nèi)軍事立法的支持。由此，只有我軍參加聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)的法律出臺(tái)后，我們參加維持和平行動(dòng)才能更加規(guī)范、更有力地保障今后的維和行動(dòng)。

(四)反恐行動(dòng)

打擊恐怖主義是今天國(guó)際性軍事行動(dòng)使用頗為頻繁的一個(gè)法律依據(jù)，除了聯(lián)合國(guó)制定有反恐條約外，越來(lái)越多的國(guó)家還簽訂了雙邊或多邊的反恐協(xié)定。美、法、英、印等國(guó)也通過(guò)了國(guó)內(nèi)的反恐怖主義法，支持國(guó)內(nèi)和對(duì)外的反恐行動(dòng)。我國(guó)堅(jiān)持主張反恐要遵守聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，支持聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)的一系列反恐決議，批準(zhǔn)、加入了《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》、《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》等十幾個(gè)國(guó)際反恐公約，簽署了《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》、《制止核恐怖行為國(guó)際公約》兩部專門(mén)反對(duì)恐怖主義的國(guó)際公約。對(duì)于中國(guó)承擔(dān)的國(guó)際法律義務(wù)，中國(guó)認(rèn)真予以履行。但至今我國(guó)仍沒(méi)有一部規(guī)范涉外反恐行為的法律。雖然我國(guó)作為上海合作組織成員國(guó)簽訂了《上海公約》，對(duì)聯(lián)合打擊恐怖主義做了約定，但對(duì)于建立地區(qū)性反恐機(jī)構(gòu)，動(dòng)用軍事力量參加反恐行動(dòng)沒(méi)有國(guó)內(nèi)軍事立法的依據(jù)。如果面對(duì)境外恐怖主義的威脅和襲擊，反恐行為依據(jù)是什么?如何使用武力?如何與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行協(xié)作?如何處理境外恐怖分子等等，這些涉外關(guān)系無(wú)法回避，急待法律予以調(diào)整和規(guī)范。

(五)重大國(guó)際事件的安全保衛(wèi)

隨著我國(guó)國(guó)力日漸增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)舉辦的重大國(guó)際活動(dòng)、大型國(guó)際會(huì)議也越來(lái)越多。奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)在中國(guó)的成功舉辦離不開(kāi)軍隊(duì)實(shí)施的安全保衛(wèi)行動(dòng)。在這些重大國(guó)際活動(dòng)中，為實(shí)施全方位立體式的保衛(wèi)，需要空軍作空中預(yù)警與配合，也需要陸軍作支援和防化，軍隊(duì)的安全保衛(wèi)之責(zé)日益復(fù)雜、重大?？墒牵婈?duì)依據(jù)什么來(lái)進(jìn)行調(diào)動(dòng)、實(shí)施保衛(wèi)活動(dòng)卻缺乏具體的法律依據(jù)支持，尤其缺乏處理國(guó)際活動(dòng)中涉外關(guān)系的法律規(guī)范。比如，在安全保衛(wèi)行動(dòng)中，如何處理與參加國(guó)際活動(dòng)的外國(guó)人員的關(guān)系?對(duì)重大危機(jī)事件，軍隊(duì)的處理的依據(jù)是什么，能動(dòng)用哪些武器，權(quán)限又在哪里等等。

(六)保衛(wèi)海洋主權(quán)的行動(dòng)

保衛(wèi)海洋主權(quán)行動(dòng)離不開(kāi)威懾性軍事行動(dòng)、外交性軍事行動(dòng)、協(xié)助性軍事行動(dòng)等海外軍事行動(dòng)，其具體形式有:海上軍事演習(xí)、海上兵力部署、海軍援助、軍艦互訪、海上營(yíng)救、協(xié)助執(zhí)法等等。時(shí)值我國(guó)南海的多事之秋，菲律賓、馬來(lái)西亞等小國(guó)妄圖強(qiáng)占我國(guó)的島嶼和海域，更有一些國(guó)家在背后別有用心地針對(duì)我國(guó)海洋主權(quán)興風(fēng)作浪。在我國(guó)和平解決爭(zhēng)端、共同開(kāi)發(fā)南海資源的大政策下，針對(duì)這些挑釁，有時(shí)海外軍事行動(dòng)更為有效和重要。這就需要我們?cè)诜蠂?guó)際海洋法基本原則的前提下，制定相關(guān)立法，明確海上軍事行動(dòng)的行動(dòng)區(qū)域，與他國(guó)合作進(jìn)行海上軍事行動(dòng)的原則、合作機(jī)制、內(nèi)容及其實(shí)施細(xì)則，發(fā)生糾紛的處置等。

(七)海上搜救

近年來(lái)我國(guó)海上運(yùn)輸船舶數(shù)量持續(xù)增多，規(guī)模越來(lái)越大，但海上險(xiǎn)情呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)。僅2009年中國(guó)人民解放軍完成亞丁灣、索馬里海域944艘船舶伴隨護(hù)航任務(wù)，護(hù)航成功率達(dá)100%;全年組織、協(xié)調(diào)搜救行動(dòng)1964次，救援18397人脫離危險(xiǎn)，救助成功率達(dá)96.2%。我國(guó)海上搜救工作成績(jī)斐然的原因，除了思想認(rèn)識(shí)、技術(shù)水平等不斷提高外，法律制度的日益完善是主要原因之一。1985年我國(guó)加入《國(guó)際海上搜尋救助公約》，并在四年后建立“中國(guó)海上搜救中心”。2005年，為加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件應(yīng)急工作的能力，增進(jìn)國(guó)務(wù)院各相關(guān)部委和軍隊(duì)在海上搜救工作上的協(xié)調(diào)配合，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了由交通運(yùn)輸部牽頭的國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度;同年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)范了我國(guó)海上搜救行為，迅速、有序、高效地組織海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)得以保障。地方人大常委會(huì)也通過(guò)了若干的條例和規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》和《江蘇省水上搜尋救助條例》，目前還缺乏的是一部全國(guó)性的法規(guī)為海上搜救工作作支撐。2014年3月馬來(lái)西亞航空公司的“飛機(jī)失聯(lián)”所引發(fā)的大規(guī)模的海上搜救行動(dòng)，更增加這一立法課題的緊迫感。

(八)其他國(guó)際軍事行動(dòng)

兩極格局解體后，被冷戰(zhàn)掩蓋的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益凸顯。大規(guī)模群體性事件、重大自然災(zāi)害、資源能源安全、生態(tài)環(huán)境惡化、嚴(yán)重傳染性疾病、走私販毒等等，正不受地域和國(guó)界的限制，威脅著我國(guó)的安全，也構(gòu)成了全球性的安全威脅。在應(yīng)對(duì)這些非傳統(tǒng)安全威脅時(shí)，軍事力量的運(yùn)用具有多樣性、跨越性等特點(diǎn)，需要立法予以肯定和支持。例如:進(jìn)行跨境救災(zāi)和救援，中國(guó)軍隊(duì)能否參與，又依據(jù)什么法律、什么程序參與;進(jìn)行邊境封控行動(dòng)、撤僑護(hù)僑行動(dòng)該依據(jù)何種法律?上述軍事行動(dòng)，有國(guó)際法予以規(guī)范的，需要我國(guó)國(guó)內(nèi)軍事法進(jìn)一步明確和授權(quán)規(guī)范;沒(méi)有相關(guān)國(guó)際法的，更需要國(guó)內(nèi)軍事法的明確授權(quán)和規(guī)范。

三、海外軍事行動(dòng)立法帶來(lái)的新課題

新的立法趨勢(shì)和需求背后也常隱藏著一定的立法風(fēng)險(xiǎn)。在研究軍事立法國(guó)際化的過(guò)程中，有這樣一些法律問(wèn)題值得深思和考慮:

(一)對(duì)國(guó)家主權(quán)的影響

國(guó)內(nèi)軍事立法國(guó)際化可能導(dǎo)致的一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)國(guó)家主權(quán)的影響。國(guó)內(nèi)軍事立法如果受?chē)?guó)際法的影響太大，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)立法權(quán)有所限制，進(jìn)而產(chǎn)生國(guó)家主權(quán)受限之嫌疑。其實(shí)，在世界政治經(jīng)濟(jì)愈發(fā)趨向一體化的今天，傳統(tǒng)的主權(quán)概念早就受到了挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)日益增多的全球公共問(wèn)題，全球治理體系正在建立，保護(hù)共同利益使國(guó)家對(duì)主權(quán)進(jìn)行自我約束，甚至部分讓渡主權(quán)已成為更高層次上維護(hù)主權(quán)的辦法。許多領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法都具有了國(guó)際化的趨勢(shì)〔3〕李杰豪.體系轉(zhuǎn)型與當(dāng)代國(guó)際法使命［J］.當(dāng)代國(guó)際關(guān)系，2008，(6):47.。例如，世界貿(mào)易組織法律框架中，成員國(guó)都自愿接受了經(jīng)濟(jì)主權(quán)上的限制。從這個(gè)意義上說(shuō)，軍事立法的國(guó)際化即使對(duì)國(guó)家主權(quán)有所制約，也是可以接受和理解的，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何在這個(gè)過(guò)程中維護(hù)國(guó)家利益。國(guó)家利益永遠(yuǎn)是衡量國(guó)家主權(quán)受限的現(xiàn)實(shí)尺度。接受主權(quán)受限應(yīng)以維護(hù)和加強(qiáng)本國(guó)國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合，爭(zhēng)取國(guó)家利益的最大化。因此，在我國(guó)國(guó)內(nèi)軍事立法國(guó)際化的進(jìn)程中，既不能因?yàn)槠鋵?duì)國(guó)家主權(quán)的影響而排斥這個(gè)進(jìn)程，也不能在國(guó)際化的趨勢(shì)中丟失了國(guó)家利益，而應(yīng)制定面向國(guó)際化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，在其指導(dǎo)下應(yīng)對(duì)軍事立法的國(guó)際化趨勢(shì)。

馬航失聯(lián)事件已經(jīng)成為一個(gè)標(biāo)志性事件，它的特殊性、復(fù)雜性在近代國(guó)際救援中并不多見(jiàn)。對(duì)相關(guān)國(guó)家而言，該事件都是一起國(guó)際事件而非國(guó)內(nèi)事務(wù)，是超越常規(guī)的新案例而非一般的慣例，既是涉及多國(guó)公海及各相關(guān)國(guó)內(nèi)海的海事事務(wù)，又是涉及多國(guó)領(lǐng)空主權(quán)及空中管制的空航事務(wù)，在政治、軍事、外交、安全多個(gè)領(lǐng)域，在體制、機(jī)制、管理、技術(shù)、理念多個(gè)層面，反映了一個(gè)國(guó)家對(duì)涉及人類生命安全和國(guó)際安全的重大國(guó)際事務(wù)的處理上，是否真正秉承高度負(fù)責(zé)任的國(guó)家理念、人權(quán)實(shí)質(zhì)、人文關(guān)系和人道精神。不過(guò)，此次事件中中國(guó)的應(yīng)急舉措，也暴露出我國(guó)政府在應(yīng)急能力建設(shè)上仍然任重而道遠(yuǎn)。從事件本身的信息速判、臨機(jī)決策、應(yīng)急和救急力量來(lái)看，馬來(lái)西亞官方在關(guān)鍵信息上的缺失，導(dǎo)致中國(guó)政府判明情況時(shí)間被耽擱，第一時(shí)間救援工作無(wú)法實(shí)質(zhì)性展開(kāi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的角度出發(fā)，基于負(fù)責(zé)任的大國(guó)和國(guó)際戰(zhàn)略地位的考慮，中國(guó)在海外應(yīng)急搜救合作機(jī)制及海外軍事行動(dòng)立法上應(yīng)有所創(chuàng)新，例如可以推動(dòng)參與救援的多國(guó)和各地建立“聯(lián)合搜救中心”。此外，中國(guó)交通部海事局在南海首次舉行的大規(guī)模海上聯(lián)合搜救演習(xí)始于2004年，以今天中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)際影響力，在充分考量政治、軍事、外交和地區(qū)安全因素的前提下，中國(guó)應(yīng)可以發(fā)起在南海公海進(jìn)行多國(guó)聯(lián)合海外應(yīng)急搜救演習(xí)，同時(shí)加強(qiáng)本國(guó)在搜救經(jīng)驗(yàn)積累、搜救科技創(chuàng)新等方面的能力建設(shè)。

(二)西方軍事強(qiáng)國(guó)的先進(jìn)立法對(duì)我國(guó)軍事立法的影響

在軍事立法國(guó)際化的趨勢(shì)中，海外軍事行動(dòng)實(shí)施早，跨國(guó)境和區(qū)域作戰(zhàn)能力強(qiáng)的西方國(guó)家往往在立法技術(shù)和立法理論上更具有優(yōu)勢(shì)。豐富的軍事實(shí)踐為其軍事立法較早邁向國(guó)際化提供了物質(zhì)和理論基礎(chǔ)，強(qiáng)大的軍事實(shí)力又鞏固了其軍事立法的國(guó)際影響力。同這些國(guó)家相比較，我國(guó)海外軍事行動(dòng)開(kāi)展晚，立法經(jīng)驗(yàn)少，需要向其學(xué)習(xí)和借鑒。值得注意的是，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的軍事立法及理論中往往也同時(shí)包含著強(qiáng)權(quán)理論，政治宣傳和軍事霸權(quán)。在吸收和引進(jìn)的時(shí)候，不得不棄偽存真，不僅查看這些國(guó)家“法條中的軍事法”，還要考究其“現(xiàn)實(shí)中的潛規(guī)則”。并依據(jù)我國(guó)國(guó)情、軍情，在堅(jiān)持我國(guó)自主政策的前提下學(xué)習(xí)有關(guān)的軍事立法。

(三)軍事立法技術(shù)上要求更高

鑒于軍事法存在的國(guó)際性影響，立法時(shí)就需要更寬廣的視野和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。立法的前期調(diào)研工作必須具有國(guó)際法視角。立法時(shí)要考慮到法律“受眾”的廣泛性、國(guó)際性，加深軍事立法的可被理解程度，并認(rèn)識(shí)到軍事立法的政策推廣、宣傳功能。由于此類軍事法牽涉對(duì)外關(guān)系，所以制定時(shí)要全方位評(píng)估其可能帶來(lái)的附帶性損害，并在立法時(shí)給予救濟(jì)。對(duì)于影響較大的軍事立法，最好能建立定期法律評(píng)估制度，根據(jù)國(guó)際形勢(shì)變化、軍力變化情況及時(shí)進(jìn)行修改補(bǔ)充，以增加其有效性。當(dāng)國(guó)內(nèi)軍事法律走向世界舞臺(tái)，迎接全球?qū)徱暤哪抗鈺r(shí)，它所代表的涵義就不僅僅是一部軍事法律了。從這個(gè)角度看，提高軍事立法質(zhì)量也不再僅僅具有完善國(guó)內(nèi)軍事立法的意義。

(四)武警涉外任務(wù)的法律規(guī)范問(wèn)題

武警部隊(duì)為維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益，維護(hù)世界和平與安全而遂行的含有涉外因素或者國(guó)際因素的任務(wù)。武警涉外任務(wù)的內(nèi)容包括:聯(lián)合軍事演習(xí)、國(guó)際軍事競(jìng)賽、維和行動(dòng)、國(guó)際救援、境外反恐、緝私、重大國(guó)際事件的安全保衛(wèi)、駐外使領(lǐng)館警衛(wèi)、打擊跨國(guó)犯罪集團(tuán)、邊境封控、護(hù)僑撤僑等，均缺乏國(guó)內(nèi)國(guó)際法的明確規(guī)定。武警涉外軍事立法應(yīng)當(dāng)充分考慮這些行動(dòng)的具體需要，積極、及時(shí)作出反應(yīng)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為我國(guó)武裝力量在實(shí)施救援等突發(fā)事件的處置方面提供了法律依據(jù)?！督鋰?yán)法》也為武警部隊(duì)實(shí)施戒嚴(yán)時(shí)期的一些涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，如實(shí)行出入境管制，警衛(wèi)外國(guó)駐華使領(lǐng)館、國(guó)際組織駐華代表機(jī)構(gòu)和國(guó)賓下榻處等提供了法律依據(jù)。目前需要對(duì)武警部隊(duì)涉外行動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范的內(nèi)容主要有:制定關(guān)于武警部隊(duì)參加國(guó)際人道主義救援、聯(lián)合軍演、反恐等領(lǐng)域的專門(mén)法規(guī)和條例，以保障武警人員的合法權(quán)益。制定規(guī)范武警部隊(duì)參加國(guó)際安全與對(duì)外交流、合作的范圍、職能、權(quán)限以及對(duì)外協(xié)議的簽署程序，軍隊(duì)人員與武器裝備的出入境管理，軍事行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障等。保障參加涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)官兵的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律;保障在境外的駐地交通順暢、駐地營(yíng)房和設(shè)備免受檢查以及必要時(shí)進(jìn)行軍事征用的法律;在境外有關(guān)司法管轄權(quán)利的法律;科學(xué)規(guī)范涉外軍事行動(dòng)制度流程，避免指揮員憑經(jīng)驗(yàn)臨機(jī)處置的軍事法律規(guī)范;在遇到突發(fā)事件時(shí)，如何靈活運(yùn)用國(guó)際法進(jìn)行指導(dǎo)的軍事法法規(guī);在執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)時(shí)，有關(guān)指揮程序、人員的訓(xùn)練考核、執(zhí)行任務(wù)中的行為規(guī)范，以及涉外軍事行動(dòng)的宣傳報(bào)道等法律規(guī)定。

從武警部隊(duì)擔(dān)負(fù)的域外任務(wù)來(lái)看，武警部隊(duì)涉外任務(wù)中主要可能運(yùn)用武裝沖突法中的有關(guān)武力使用的規(guī)定和國(guó)際人道主義法的相關(guān)規(guī)定。作為法律戰(zhàn)的一部分，武警部隊(duì)參戰(zhàn)人員的法律地位、權(quán)利義務(wù)、對(duì)敵對(duì)行動(dòng)及各類人員身份地位的識(shí)別等，均需要認(rèn)知研究，以便在未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中保護(hù)自己、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)、提升綜合戰(zhàn)斗力。

四、海外軍事立法的應(yīng)對(duì)策略

當(dāng)前海外軍事行動(dòng)立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面。一是科學(xué)選擇立法模式。鑒于海外軍事行動(dòng)的社會(huì)和法律關(guān)系復(fù)雜，建議采取在同一框架下，在不同法律層級(jí)，按照“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”的原則，實(shí)施分類分步立法。二是合理構(gòu)建框架體系。建議從基本法律、專門(mén)法律、配套規(guī)章三個(gè)層面確定基本框架，同時(shí)積極參與國(guó)際規(guī)則制定和雙邊、多邊協(xié)定的磋商簽署。三是注重動(dòng)態(tài)更新發(fā)展。在法規(guī)施行后，根據(jù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)更新、修改、完善，與時(shí)俱進(jìn)，不斷滿足新形勢(shì)下海外軍事行動(dòng)的需求。具體來(lái)看:

(一)明確立法重點(diǎn)，關(guān)注立法細(xì)節(jié)

如今，在我國(guó)參與和進(jìn)行的海外軍事行動(dòng)中，許多內(nèi)容仍缺乏法律保障。所以，我們也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，增強(qiáng)針對(duì)性，將海外軍事行動(dòng)作為立法的重點(diǎn)，逐步構(gòu)建起規(guī)范這類行為的完備的法治體系。

雖然我國(guó)已經(jīng)有了一些針對(duì)海外軍事行動(dòng)的立法，但是關(guān)于其中仍有大量的問(wèn)題都還有待于各個(gè)國(guó)家、部門(mén)制定出臺(tái)配套的制度、行動(dòng)方案和實(shí)施細(xì)則。如:在軍事方面，需要制定相關(guān)條令、確定海外軍事任務(wù)的指揮程序、人員的訓(xùn)練考核、執(zhí)行任務(wù)中的行為規(guī)范;在政治工作方面，需要制定人員的交流、補(bǔ)充、調(diào)配、教育以及海外軍事行動(dòng)的宣傳報(bào)道等規(guī)定;在后勤和裝備工作方面，需要制定物資、經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃、劃撥以及生活設(shè)施、裝備的請(qǐng)領(lǐng)、維修等系列規(guī)定，使行動(dòng)中的具體行為都能有法可依。

(二)注重立法創(chuàng)新，以新的思路和方法研究、充實(shí)、更新軍事法規(guī)

世界軍事形勢(shì)千變?nèi)f化、而軍事法規(guī)一經(jīng)制定便處于靜止?fàn)顟B(tài)，如不及時(shí)根據(jù)形勢(shì)進(jìn)行修改補(bǔ)充，就無(wú)法滿足國(guó)際形勢(shì)變化的需要，難以在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮作用。應(yīng)該利用實(shí)踐活動(dòng)中反映出的問(wèn)題，總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)不斷更新、修改、補(bǔ)充現(xiàn)行的法律，做到與時(shí)俱進(jìn)，用國(guó)際軍事實(shí)踐來(lái)不斷推動(dòng)立法，方能增強(qiáng)軍事法在國(guó)際軍事活動(dòng)中的效能。

隨著社會(huì)科學(xué)的不斷發(fā)展、進(jìn)步，國(guó)際法學(xué)也吸納了其他學(xué)科的精華，在傳統(tǒng)的領(lǐng)域里開(kāi)辟出新的道路。如果把國(guó)際法看成是整個(gè)世界組織自己及管理自身政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重要方法，那么軍事法的國(guó)際化就是各國(guó)對(duì)用軍事手段應(yīng)付全球性危機(jī)而采用的管理方法〔4〕W·邁克爾·萊斯曼教授認(rèn)為“法律是每個(gè)社會(huì)組織自己及管理自身事務(wù)的方法之重要部分，國(guó)際法是整個(gè)世界組織自己以及管理自身政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)之重要部分”。本文采用了他的觀點(diǎn)。見(jiàn)W·邁克爾·萊斯曼論文集《國(guó)際法:領(lǐng)悟與構(gòu)建》的自序，萬(wàn)鄂湘等主編，法律出版社，2007年6月出版。。這種管理方法一方面具有國(guó)際性影響，另一方面又出自國(guó)內(nèi)，因此其制定、修改和實(shí)施不同于一般的國(guó)內(nèi)法，也不同于傳統(tǒng)的國(guó)際法。首先，其立法機(jī)構(gòu)制定法律時(shí)，要受相關(guān)國(guó)際法規(guī)范的制約;第二，其空間的法律效力不止于國(guó)內(nèi)，而涉及海外;第三，其對(duì)人的法律效力不止于國(guó)內(nèi)公民，還牽涉外國(guó)人;第四，要更注重這種法律具有的政治宣傳功能?；谶@些特點(diǎn)，具國(guó)際化影響的軍事法在制定時(shí)，應(yīng)該選擇更具靈活性和現(xiàn)實(shí)性的立法步驟，以一種開(kāi)放和溝通的態(tài)度來(lái)制定和研究:(1)明確立法目的;(2)開(kāi)展信息收集，收集相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際立法;(3)從法律運(yùn)作的過(guò)程考慮法律效力到達(dá)的人群;(4)將規(guī)范的需要與權(quán)威的樹(shù)立相結(jié)合決定立法內(nèi)容;(5)從溝通的角度考慮法律的影響;(6)建立評(píng)估制度，對(duì)法律生效后的影響進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，對(duì)法律生效后的影響進(jìn)行階段性事后評(píng)估;(7)根據(jù)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行修改完善。

(三)促進(jìn)相關(guān)理論探討，積極開(kāi)展策略應(yīng)對(duì)研究

如果把立法看作是一個(gè)決策的過(guò)程，那么這個(gè)決策需要有理論做支撐，方案做選擇。只有深厚的國(guó)內(nèi)外立法研究才能為達(dá)成一個(gè)科學(xué)的決策提供豐富的滋養(yǎng)，也只有建立在對(duì)現(xiàn)實(shí)充分熟悉和理解基礎(chǔ)上的理論研究，才能克服一味模仿先進(jìn)者可能帶來(lái)的弊端。繁榮理論研究，需要大量的實(shí)踐基礎(chǔ)，需要有研究的平臺(tái)和交流的渠道。因此，在進(jìn)行海外軍事行動(dòng)時(shí)有必要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律資料的搜集、整理，委派法律專業(yè)人員參與涉外軍事行動(dòng)，及時(shí)公布相關(guān)法律文件，增加相關(guān)課題項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)、扶持軍事立法國(guó)際化方面的研究和教學(xué)。只有這樣，才有利于構(gòu)建我國(guó)相關(guān)軍事立法，為在國(guó)際法領(lǐng)域里發(fā)出我們自己的聲音做好充分的準(zhǔn)備。

在撲面而來(lái)的國(guó)際化風(fēng)潮下，我國(guó)現(xiàn)有的軍事立法體制也顯得有些力不從心。五年一次的軍事立法規(guī)劃有點(diǎn)跟不上世界不安定因素的變化;囿于部門(mén)、軍種或國(guó)內(nèi)需求，軍事法的立項(xiàng)建議部門(mén)提出的建議往往很難敏銳地觸摸到國(guó)際立法動(dòng)態(tài);軍隊(duì)內(nèi)部既缺乏國(guó)際法專家，也少有相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)。建國(guó)以來(lái)沿襲的傳統(tǒng)的軍事立法體制已經(jīng)不適應(yīng)今天部隊(duì)提高應(yīng)對(duì)多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的能力。因此，軍事立法的國(guó)際化帶來(lái)的影響可能并不只是幾部軍事法的出臺(tái)，而且還包括軍事立法思路和方式的變更以及整個(gè)立法體制的更新和完善。