司法救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)：征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)之辨正
——兼及補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛司法救濟(jì)之階段性設(shè)計(jì)

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

司法救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)：征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)之辨正
——兼及補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛司法救濟(jì)之階段性設(shè)計(jì)

劉 啟 川

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條對(duì)所涉補(bǔ)償協(xié)議糾紛，采取何種訴訟予以救濟(jì)不置可否，極易導(dǎo)致法院受理案件與民眾維護(hù)權(quán)益時(shí)無(wú)所適從，因而，應(yīng)辨明征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)。從基本法理分析得知，征收補(bǔ)償協(xié)議契合行政契約的內(nèi)在邏輯，并且，當(dāng)前“民事契約論”的形成多囿于補(bǔ)償協(xié)議的契約性而徑直定性，抑或受制于現(xiàn)有制度框架造成的慣性思維。而把征收補(bǔ)償協(xié)議定位為行政契約，既可以使征收補(bǔ)償協(xié)議得到理性回歸，推進(jìn)行政契約理論在行政活動(dòng)中獲得本真拓展，又可以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

征收補(bǔ)償協(xié)議；拆遷補(bǔ)償協(xié)議；行政契約；民事契約；司法救濟(jì)

“法律規(guī)則不同于物理學(xué)的規(guī)則，沒(méi)有劃定界限分明的科目和重點(diǎn)的范圍。困難在于劃定界線(xiàn)，而法律總是要?jiǎng)澐纸缇€(xiàn)”[1]278。

2011年頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新條例》)第二十五條規(guī)定：“房屋征收部門(mén)與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟?！毕噍^于已廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《舊條例》)，《新條例》的突出亮點(diǎn)在于：房屋征收部門(mén)與被征收人可就補(bǔ)償事項(xiàng)予以協(xié)議商定，并明確了當(dāng)事人的訴權(quán)。遺憾的是，《新條例》逃避不了法之歷史局限性的宿命。即，其某些規(guī)范在新的場(chǎng)域下表現(xiàn)出滯后性與欠缺科學(xué)性，使得立法、執(zhí)法與司法三者難以進(jìn)行有效對(duì)話(huà)與互動(dòng)，進(jìn)而影響法的現(xiàn)實(shí)適用。具體而言，《新條例》第二十五條第二款所涉內(nèi)容，因搬遷補(bǔ)償協(xié)議而引發(fā)履行糾紛之救濟(jì)路徑的不明確——應(yīng)選取民事訴訟抑或行政訴訟之導(dǎo)向不明——極易導(dǎo)致法院受理案件與民眾維護(hù)權(quán)益時(shí)無(wú)所適從。畢竟，民事訴訟與行政訴訟之法律規(guī)范、訴訟途徑、舉證責(zé)任、歸責(zé)原則、強(qiáng)制執(zhí)行等方面皆有不同。

從基本法理上審視，破解該問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于明晰搬遷補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)。如若其性質(zhì)明確了，當(dāng)前癥結(jié)便迎刃而解。盡管當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界已開(kāi)始關(guān)注該問(wèn)題①，然而學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者都秉持自己的理解，對(duì)搬遷補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)判定未能達(dá)成一致意見(jiàn)，爭(zhēng)議依舊較大。大部分人主張搬遷補(bǔ)償協(xié)議是行政契約，亦有一部分人提出其為民事契約的看法。鑒于搬遷協(xié)議性質(zhì)厘清的重要性，對(duì)其加以剖析顯得尤為必要。同時(shí)，基于當(dāng)前多數(shù)學(xué)者贊同搬遷補(bǔ)償協(xié)議為行政契約，有必要首先明晰行政契約的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以此檢視征收補(bǔ)償協(xié)議是否契合該標(biāo)準(zhǔn)，并反觀(guān)“民事契約論”②的正確與否，這在一定程度上可消解搬遷協(xié)議的性質(zhì)論爭(zhēng)。

一 征收補(bǔ)償協(xié)議系行政契約之證成

(一)判定標(biāo)準(zhǔn)之理性選擇

“在行政契約法的研究上，已逐漸脫離公、私法契約區(qū)別的爭(zhēng)議，而走向討論其他問(wèn)題的現(xiàn)狀，實(shí)務(wù)界似仍停留在以討論公、私法契約區(qū)別課題為中心的原點(diǎn)上”[2]171。盡管在理論上行政契約與民事契約的界分已是老生常談的問(wèn)題，但并未對(duì)此有明確統(tǒng)一的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，故而一定程度上造成實(shí)務(wù)困惑。因此，應(yīng)重申兩者的定界標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)合現(xiàn)有的理論爭(zhēng)議，析出一條化解該問(wèn)題的科學(xué)進(jìn)路。

從邏輯上來(lái)講，作為行政契約與民事契約上位概念的公法與私法，兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)一定程度上可以成為行政契約與民事契約廓定疆域的依據(jù)。然而架構(gòu)于公法與私法分立的二元模式之上的大陸法系國(guó)家，對(duì)行政契約與民事契約之區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并未完全遵循此種邏輯，而是有所不同。以較為典型的德國(guó)和法國(guó)為例示之。德國(guó)學(xué)說(shuō)與判例對(duì)于區(qū)別公法契約與私法契約之標(biāo)準(zhǔn)系以“契約標(biāo)的理論”為主，申言之，要判斷某契約究屬于私法契約而由民事法院管轄或?qū)傩姓跫s而應(yīng)由“行政法院”管轄，應(yīng)依據(jù)系爭(zhēng)契約之標(biāo)的內(nèi)容為定[3]715。而素有行政法“母國(guó)”之稱(chēng)的法國(guó)，除了法律明確的法定行政契約與私法契約外，兩者的區(qū)別多基于判例法的根本性格，由其加以建構(gòu)。依據(jù)判例，所謂行政契約，即至少有一方為公法人，且涉及公共服務(wù)事項(xiàng)或包含普通法外條款的契約[4]144。換言之，法國(guó)一定程度上確立了判定行政契約的形式要件——至少有一締約者為公法人，同時(shí)凸顯了認(rèn)定的實(shí)質(zhì)要件,亦即“合同與公共服務(wù)有關(guān)系，合同為行政機(jī)關(guān)保留了特殊權(quán)力(the clauses exorbitantes du droit commun)”[5]193。當(dāng)然，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者秉承法國(guó)形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之認(rèn)定路徑——一方為行政主體與行政目的相結(jié)合，以確定行政契約與民事契約的“分水嶺”[6]。需要特別指出，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)此有較為深入的研究，臺(tái)灣地區(qū)通說(shuō)在沿用了德國(guó)對(duì)行政契約與民事契約定界標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加了契約目的之考量因素，以補(bǔ)正單純“契約標(biāo)的理論”之不足。此外，必須承認(rèn)，新近臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者提出“契約主體推定說(shuō)”[7]273、“契約條文說(shuō)”③等理論，試圖明晰行政契約與民事契約之界限，具有一定的價(jià)值，但基本上是在雜糅法、德標(biāo)準(zhǔn)上的重新整合，并未有實(shí)質(zhì)性的突破。

綜上所述，理論上的研究成果與域外鏡鑒，已提供了較為明確的判定依據(jù)。而吊詭的是，遇到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之時(shí)，區(qū)分起來(lái)似乎并不容易——本文所提及的搬遷補(bǔ)償協(xié)議的定位便是證明。以“契約目的”這一判別因素為例，“不能僅憑含糊之‘公益目的’或‘私益目的’即遽行認(rèn)定契約之屬性，否則實(shí)際上行政機(jī)關(guān)所締結(jié)之契約，依擴(kuò)大的目的或任務(wù)理論，皆會(huì)被歸類(lèi)為‘行政契約’，而絲毫無(wú)‘私法契約’存在之空間”[8]211。同樣，作為“契約標(biāo)的”之判定也會(huì)遇到法律關(guān)系認(rèn)定的多重考量。究其原因，前已論及標(biāo)準(zhǔn)的模糊性、抽象性以及契約關(guān)涉矛盾的紛雜性與多元性，使得前文述及的理論缺乏可操作性，出現(xiàn)對(duì)搬遷協(xié)議無(wú)法準(zhǔn)確定性的困境。

因此，很有必要建構(gòu)一套以功能主義為導(dǎo)向的精細(xì)化、前后一貫、明確可行以及多元化的契約判定標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的確立不可能僅限于一元模式，若只以某單一的標(biāo)準(zhǔn)而企圖區(qū)別兩者，無(wú)論其所用的是何種標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果都必歸于失敗[9]33。這就需要多向度事項(xiàng)的鋪展，并“逐步將之具體化，如此或許較能針對(duì)不同之問(wèn)題領(lǐng)域，作區(qū)別之觀(guān)察與考量，以避免陷入毫無(wú)章法、觀(guān)點(diǎn)渙散之困境”[10]182。

筆者認(rèn)為，列舉式與概括式并舉的判定模式較為可取。更進(jìn)一步，先與列明的行政契約逐一比對(duì)，而后結(jié)合概括式要求加以衡量，從而甄別是否為行政契約。其中，列舉式的展開(kāi)便是制度的類(lèi)型化?！爱?dāng)抽象——一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的補(bǔ)助思考形式是‘類(lèi)型’”[11]337。盡管類(lèi)型化的制度不能窮盡行政契約的意涵，但至少可輕易感知其大致外延。結(jié)合現(xiàn)有的有關(guān)行政合同的制度規(guī)范④，我們大致可認(rèn)定下列契約為行政契約：(1)契約所屬類(lèi)型已明確為行政契約；(2)政府特許經(jīng)營(yíng)；(3)國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓?zhuān)?4)國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售或者租賃；(5)公用征用補(bǔ)償；(6)行政機(jī)關(guān)委托的科研、咨詢(xún)；(7)政策信貸。至于概括式標(biāo)準(zhǔn)確立，因囿于“契約標(biāo)的理論”與“契約目的”的模糊性與不易操作性，加之，我國(guó)并無(wú)大陸法系公私法分立的傳統(tǒng)，以及欠缺行政法院的制度架構(gòu)，因而，概括式判定因素的選取應(yīng)具有易于辨別性，以便于普通民眾的把握與理解。基于此，筆者較為贊同以主體因素、公權(quán)力因素兩個(gè)向度加以綜合觀(guān)察的模式[12]158-159。

(二)征收補(bǔ)償協(xié)議契合行政契約的內(nèi)在邏輯

必須坦承的是，新條例第二十五條關(guān)乎的征收補(bǔ)償協(xié)議是否適用于前已述及的行政契約之判定標(biāo)準(zhǔn)，成為協(xié)議性質(zhì)判定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。畢竟，征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)非此即彼——行政契約抑或民事契約——的客觀(guān)存在，一定程度上注定此分析理路消解上述癥結(jié)的功能所在。

對(duì)照上述列舉式判別清單，可以發(fā)現(xiàn)，征收補(bǔ)償協(xié)議基本上可與“公用征收補(bǔ)償”契合，我們可以輕易得出搬遷補(bǔ)償協(xié)議隸屬于行政契約。此外，“如對(duì)實(shí)體法規(guī)定置之不顧，而徑自以公私法區(qū)別理論，解釋適用有關(guān)爭(zhēng)議者，對(duì)問(wèn)題之解決恐反而徒增困擾”[13]41-42。新近頒布實(shí)施的《山東省行政程序規(guī)定》明確了“公用征收補(bǔ)償”作為行政合同的法定事項(xiàng)之一，這為搬遷補(bǔ)償協(xié)議成為行政契約提供直接的規(guī)范依據(jù)。據(jù)此，列舉式判定模式可為搬遷補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)定位提供答案。

如果說(shuō)，偏向于形式化的列舉式認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不足以確證搬遷補(bǔ)償協(xié)議為行政契約，那么，傾向于實(shí)質(zhì)化的概括式判定因素的剖析便顯得尤為必要。這就需要深入剖析搬遷補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容，并依托概括式綜合標(biāo)準(zhǔn)加以逐一甄別。

首先，在主體要素上，相較于舊條例，新條例關(guān)涉的直接關(guān)系主體——被征收房屋所有權(quán)人與房屋征收部門(mén)——中的一方為行政主體。盡管不能直接得出第二十五條所涉協(xié)議性質(zhì)為行政契約，但至少由此可引發(fā)契約行政判斷的問(wèn)題，畢竟形式上的主體屬性是進(jìn)行判定自不待言的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，公權(quán)力因素是辨別是否為行政契約的關(guān)鍵，這需要在探析該協(xié)議的內(nèi)容中加以觀(guān)察。不可否認(rèn)，公權(quán)力范圍，不僅涵蓋國(guó)家或者公共團(tuán)體的公權(quán)力行為，甚至包括私經(jīng)濟(jì)作用在內(nèi)[14]。盡管如此，搬遷補(bǔ)償協(xié)議也并不能歸因于“私經(jīng)濟(jì)作用”的產(chǎn)物，僅可視為行政主體柔性執(zhí)法的方式而已。進(jìn)而言之，房屋征收部門(mén)與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限等事項(xiàng)締結(jié)的協(xié)議，雖有協(xié)議之名，但未能充分體現(xiàn)民事契約之要義。具體可從行政相對(duì)人意思自治的空間探究之。

如果單純從第二十五條相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，或許我們可以得出，如同有學(xué)者提出的“它完全是房屋征收部門(mén)與被征收人之間在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的，是平等自愿的結(jié)果，具備了民事合同的基本屬性”[15]。如若系統(tǒng)地審視該條款的生成場(chǎng)景，而非孤立片面的考量，便可發(fā)現(xiàn)，協(xié)議的達(dá)成有公權(quán)力因素的存在。從法教義學(xué)觀(guān)之，第二十五條所涉補(bǔ)償協(xié)議條款的設(shè)置，僅為房屋征收程序整個(gè)環(huán)節(jié)的一個(gè)組成部分，并且是在行政機(jī)關(guān)作出行政征收決定之后進(jìn)行的⑤。

在此，我們需要追問(wèn)，以補(bǔ)償作為征收的內(nèi)容之一的理?yè)?jù)在哪里？其實(shí)，在一般的行政法基本法理上，補(bǔ)償作為行政征收的構(gòu)成要件之一，有征收必有補(bǔ)償。從各國(guó)憲法和法律的規(guī)定來(lái)看，公益征收具備三個(gè)基本要素：一是必須有憲法和法律的直接規(guī)定；二是以公共利益為目的；三是必須給予公正補(bǔ)償[16]。以德國(guó)基本法為例?！盀榱舜_保人民在征收之被侵犯時(shí)，一定可以獲得補(bǔ)償，因而，制定了所謂的‘唇齒條款’。依此條款，財(cái)產(chǎn)之征收，惟有依據(jù)法律，而該法律并‘同時(shí)’有規(guī)定征收補(bǔ)償之‘額度’及‘種類(lèi)’時(shí)，方可準(zhǔn)許之(基本法第十四條第三項(xiàng))”[17]426。在我國(guó)，2004年憲法修正案第十三條也明確規(guī)定了征收“并給予補(bǔ)償”的“唇齒條款”。同理，《新條例》第二十五條的征收補(bǔ)償也是征收的應(yīng)然之義，是現(xiàn)代法治國(guó)家征收的必然要求。

進(jìn)一步而言，該補(bǔ)償行為也因其處于征收的整個(gè)過(guò)程中，理應(yīng)受行政征收規(guī)則的統(tǒng)制，亦即補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)受征收決定中“補(bǔ)償方案”的限制與約束。由于“補(bǔ)償方案”是由房屋征收部門(mén)擬定，并由縣級(jí)人民政府論證公布⑥，因此，該“補(bǔ)償方案”具有濃重的公法特色與公權(quán)力因素。而補(bǔ)償協(xié)議所涉及的相關(guān)事項(xiàng)，是依據(jù)該“補(bǔ)償方案”所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、范圍、幅度，并融入一定私法契約理念后的產(chǎn)物。換言之，房屋征收部門(mén)在搬遷補(bǔ)償協(xié)議中的處分權(quán)，是由先前的房屋征收“補(bǔ)償方案”予以大致設(shè)定，并且該“補(bǔ)償方案”其實(shí)就是行政決定的外化形式。這與民事合同中當(dāng)事人一方的自由處分權(quán)是顯然不同的。故此，因?yàn)楣珯?quán)力因素的存在，作為協(xié)議一方當(dāng)事人的房屋征收部門(mén)，并不能完全自由地做出處分決定，同時(shí)，被征收人亦不能完全平等地與房屋征收部門(mén)實(shí)現(xiàn)真正的契約自由。

可見(jiàn)，《新條例》第二十五條第二款關(guān)涉的搬遷補(bǔ)償協(xié)議，不但符合行政契約的列舉式判定標(biāo)準(zhǔn)，而且契合概括式認(rèn)定條件。形式的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的合力驗(yàn)證，可以輕易得出搬遷補(bǔ)償協(xié)議為行政契約的結(jié)論。

二 征收補(bǔ)償協(xié)議“民事契約論”之批駁

如果前文三段論式的邏輯推演，尚無(wú)法消弭搬遷補(bǔ)償協(xié)議為行政契約的質(zhì)疑，那么，對(duì)其對(duì)立面加以強(qiáng)有力的否定，便可獲得更為確信的命題。為此，我們有必要對(duì)“搬遷補(bǔ)償協(xié)議為民事契約論”進(jìn)行反駁。

不過(guò)，在進(jìn)行批駁之前，我們必須承認(rèn)，與征收有關(guān)的補(bǔ)償協(xié)議具有民事契約可能性。在理論上，以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為劃分依據(jù)，公用征收補(bǔ)償在外延上包括公用征收前補(bǔ)償、公用征收中補(bǔ)償以及公用征收后補(bǔ)償。公用征收中與征收后補(bǔ)償為傳統(tǒng)行政法學(xué)上所言及的征收補(bǔ)償，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上伴隨行政征收程序開(kāi)始后的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)虧行為，僅可作為征收的附屬行為，其性質(zhì)當(dāng)以行政征收論，自無(wú)異議。即便在征收過(guò)程中存在針對(duì)補(bǔ)償協(xié)商的可能性，根據(jù)前文的論析，便可認(rèn)定為行政契約。然而，對(duì)公用征收前補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)則有所不同。依據(jù)前文述及行政契約的判定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，公用征收前補(bǔ)償既不屬于判定式認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，又不契合概括式判定標(biāo)準(zhǔn)——盡管有行政主體參與其中，但并未有公權(quán)力因素之運(yùn)用——因此，征收前補(bǔ)償不屬于行政契約。而征收前補(bǔ)償只是征收人與被征收人符合私法上意思完全自治，因此，應(yīng)定位為民事契約。并且，實(shí)踐中已有相關(guān)法律實(shí)踐，德國(guó)聯(lián)邦最高法院民事判決認(rèn)為“人民若為避免其土地日后被征收，而預(yù)先將其土地賣(mài)給國(guó)家，則是私法上的買(mǎi)賣(mài)契約”⑦。

那么，除卻征收前補(bǔ)償協(xié)議為民事契約外，其他征收過(guò)程中的補(bǔ)償協(xié)議，都可視為行政契約。邏輯上，《新條例》第二十五條的補(bǔ)償協(xié)議作為征收過(guò)程的補(bǔ)償契約，理應(yīng)不受到質(zhì)疑，而現(xiàn)實(shí)并非如此——司法以民事訴訟處理化傾向，更助長(zhǎng)了“民事契約論”的主張。緣于此，以下就“民事契約論”的立論依據(jù)予以闡釋?zhuān)⒅鹨患右择g斥。

(一)不可因契約性而徑直定性

實(shí)際上，《新條例》第二十五條的搬遷補(bǔ)償協(xié)議，秉承著私法之協(xié)商、溝通以及一定程度的意思自治等理念，而富含契約性，并且，從形式上而言，這種“契約關(guān)系起著中介作用，使在絕對(duì)區(qū)分中的獨(dú)立所有人達(dá)到意志同一”[18]81。這一定程度上引發(fā)民事契約論者提出，“征收人與被征收人在安置補(bǔ)償問(wèn)題上更類(lèi)似于平等的民事主體之間的關(guān)系，兩者之間更宜通過(guò)自愿、協(xié)商的程序，而非單方、強(qiáng)制的方式形成安置補(bǔ)償關(guān)系。因此，達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議后產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)屬民事訴訟性質(zhì)”[19]。即便我們無(wú)法從第二十五條的搬遷補(bǔ)償協(xié)議直接尋得房屋征收部門(mén)行使公權(quán)力的跡象，但反其道而行之，或許我們可以感知“柳暗花明又一村”的驚喜?；诖?，我們權(quán)且假設(shè)補(bǔ)償協(xié)議為“民事契約論”成立，并通過(guò)推演將其加以證偽。

就一般的民事合同法理而言，雙方不能達(dá)成意思一致、無(wú)法締結(jié)合同的，是不能對(duì)合同當(dāng)事人進(jìn)行賠償、懲戒等否定性評(píng)價(jià)的，當(dāng)然，締約過(guò)失責(zé)任除外。按照邏輯規(guī)則，“民事契約論”也應(yīng)當(dāng)遵循該基本法理。吊詭的是，置于補(bǔ)償協(xié)議條款其后的，新條例之第二十六條⑧規(guī)定，達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由作成決定的行政機(jī)關(guān)依據(jù)補(bǔ)償方案直接作出補(bǔ)償決定。這意味著，如果被征收人不選取訂立補(bǔ)償協(xié)議的方式，就將面臨著行政機(jī)關(guān)以單方面行政行為做成行政處分，來(lái)讓相同法律關(guān)系發(fā)生[20]。其中的單方面的強(qiáng)制色彩暴露無(wú)疑，也一定程度上印證了第二十五條所涉補(bǔ)償協(xié)議是取代行政處分之契約。此外，如果依照公共選擇理論，作為“經(jīng)濟(jì)人”一方的被征收人，會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)地選擇與房屋征收部門(mén)簽訂合同，畢竟積極締結(jié)協(xié)議可以帶來(lái)自身利益的最大化，并同時(shí)避免因懈怠或拒絕簽約而導(dǎo)致的不利后果。至此，“民事契約論”的結(jié)論便不攻自破。

(二)已有制度架構(gòu)之影響

事實(shí)上，“民事契約論”的形成，多囿于現(xiàn)有制度框架造成的慣性思維。從形式上來(lái)看，“民事契約論”是受制于2005年8月最高人民法院實(shí)施的《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》所明確的“土地使用權(quán)出讓合同”引發(fā)的糾紛由民事訴訟路徑解決，并適用《合同法》的規(guī)定，以及鑒于2011年4月最高人民法院施行的《民事案件案由規(guī)定》將“房屋搬遷安置補(bǔ)償合同糾紛”定性為民事糾紛的規(guī)范。而究其根源，是現(xiàn)有行政訴訟制度救濟(jì)路徑的乏力。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》僅規(guī)定單向度救濟(jì)管道——民可告官，而官不可告民——導(dǎo)致搬遷補(bǔ)償協(xié)議出現(xiàn)糾紛之時(shí)，尤其是被征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，如果采取行政訴訟加以救濟(jì)，則會(huì)面臨于法無(wú)據(jù)的尷尬境地。據(jù)此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，相關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)適用民事訴訟的程序和相關(guān)法律規(guī)定[21]。此外，有學(xué)者認(rèn)為，從立法者的意圖看，《新條例》第二十五條第二款“訴訟”應(yīng)該是指按照民事訴訟解決“補(bǔ)償協(xié)議”爭(zhēng)議，因此，“補(bǔ)償協(xié)議”應(yīng)為民事合同⑨。甚至有學(xué)者從司法實(shí)踐上，以《民事案件案由規(guī)定》實(shí)施時(shí)間晚于《新條例》，來(lái)論證補(bǔ)償協(xié)議為民事契約[15]。

我們不可否認(rèn)，現(xiàn)存的制度規(guī)范很大程度上為“民事契約論”的滋生與蔓延提供了溫床，盡管可為“民事契約論”提供佐證，但我們并不能由此推導(dǎo)出第二十五條所涉搬遷補(bǔ)償協(xié)議為民事契約，否則，便有“倒因?yàn)楣敝?。另外，需要特別指出的是，《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》與《民事案件案由規(guī)定》僅為司法機(jī)關(guān)在已有的制度中做出的妥協(xié)之舉，一定程度可以看出司法者尋求化解糾紛之道的努力。其中，《民事案件案由規(guī)定》中“房屋搬遷安置補(bǔ)償合同糾紛”的規(guī)定，似乎可以為采取何種路徑提供注解，但“搬遷”、“安置”等字眼，已在一定程度上透視《民事案件案由規(guī)定》的出臺(tái)，是深受《舊條例》的影響，以及并未充分考量《新條例》的相關(guān)內(nèi)容。當(dāng)然從另一個(gè)側(cè)面，我們或許暫且視為“我國(guó)的立法者正在嘗試建立一種新的行政合同履行糾紛解決模式”[22]。只不過(guò)，這還是需要作為上位階法律——《行政訴訟法》——的修改與完善。此外，以規(guī)范實(shí)施之先后作為論證的依據(jù)，難免顯得單薄無(wú)力。畢竟，《民事案件案由規(guī)定》與《新條例》都是《行政訴訟法》統(tǒng)制之下的下位規(guī)范，其關(guān)聯(lián)性并不是那么密切。

三 認(rèn)定征收補(bǔ)償協(xié)議為行政契約的價(jià)值維度

綜合前文直接的邏輯演繹與對(duì)背反論點(diǎn)的辯駁，搬遷補(bǔ)償協(xié)議為行政契約的結(jié)論已顯而易見(jiàn)。不過(guò)，當(dāng)我們說(shuō)某個(gè)結(jié)論是正當(dāng)?shù)臅r(shí)候，實(shí)際上就意味著，其已經(jīng)證成；而判斷某一論證已經(jīng)證成，除大前提必須是清晰明確的，小前提是真實(shí)的、連接的密切性外，結(jié)論應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)[23]730-732。故而，對(duì)搬遷補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行“撥亂反正”之后，接下來(lái)還需進(jìn)一步探究其可能存在的價(jià)值維度，以獲得更為周延的結(jié)論。

我們應(yīng)當(dāng)看到，把征收補(bǔ)償協(xié)議定位為行政契約具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。這既可以使得搬遷補(bǔ)償協(xié)議得到理性回歸，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)路徑的清晰明朗，又可以推進(jìn)行政契約理論在行政活動(dòng)中獲得本真拓展，同時(shí)對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益也具有現(xiàn)實(shí)意義。

首先，正視征收補(bǔ)償協(xié)議為行政契約，不僅可以廓清搬遷補(bǔ)償協(xié)議的效力邊界，消解適法者擇取救濟(jì)路徑的困惑，而且更為重要的是，關(guān)系到行政契約的相關(guān)制度能否恰如其分地嵌入搬遷補(bǔ)償協(xié)議之中。盡管現(xiàn)有規(guī)范中已有補(bǔ)償安置協(xié)議的司法解釋⑩，但是多因相伴《舊條例》而生，因而，隨著《舊條例》法律關(guān)系主體已被《新條例》結(jié)構(gòu)性變更——主要由原來(lái)的房屋征收部門(mén)、搬遷人與被搬遷人之間交織存在的行政與民事法律關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉课菡魇詹块T(mén)與被征收人行政法律關(guān)系——以及《舊條例》的失效而無(wú)法予以適用。當(dāng)前的問(wèn)題在于，《新條例》第二十五條并未對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的救濟(jì)路徑予以明示，并且，其他規(guī)范中也并未直接對(duì)補(bǔ)償協(xié)議糾紛救濟(jì)路徑加以明確。所以，在沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)范更新之前，從搬遷補(bǔ)償協(xié)議生存的場(chǎng)境中探求本原性質(zhì)，可以有效彌補(bǔ)法律規(guī)范的空白。

事實(shí)上，補(bǔ)償協(xié)議為行政契約的定位，可“打破非行政處分即屬民事契約之二分法邏輯，藉以避免公權(quán)力遁入私法，規(guī)避公法原則支配，有損法治國(guó)家基礎(chǔ)”[24]61。由此，我們可以大張旗鼓地把行政契約的理念、制度、規(guī)則等注入征收補(bǔ)償協(xié)議，或許，在此過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)更為關(guān)注的是征收補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成過(guò)程中房屋征收部門(mén)的權(quán)力邊界以及如何切實(shí)保證被征收人的“契約性權(quán)利”。唯此，才能保證搬遷補(bǔ)償協(xié)議的契約性，并把房屋征收部門(mén)的行政優(yōu)益權(quán)控制在一定限度內(nèi)。否則，容易出現(xiàn)因公法遁入私法而使行政主體規(guī)避行政責(zé)任，或者行政主體以契約之名行強(qiáng)制處分之實(shí)。

當(dāng)然，該定位的確立，還可以為未來(lái)《新條例》的實(shí)施細(xì)則、新的司法解釋的條款的設(shè)計(jì)、下位規(guī)范的細(xì)化提供依據(jù)，同時(shí)能為行政契約理論的拓寬與縱深發(fā)展注入實(shí)證活力。不過(guò)，這需要寄希望于修正后的《行政訴訟法》的早日出臺(tái)。

其次，補(bǔ)償協(xié)議僅為行政主體柔性執(zhí)法的方式之一，其目的在于，在最大化尊重被征收人權(quán)益的基礎(chǔ)上，保障征收政策的順利實(shí)施。涵蓋補(bǔ)償協(xié)議的行政契約，便為柔性行政的類(lèi)型化后眾多方式中的典型代表，其注重溝通、協(xié)商，以及尊重意思一致的制度內(nèi)核，強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的可接受性，能為征收補(bǔ)償協(xié)議中關(guān)系人利益的表達(dá)提供法理基礎(chǔ)，保證了民眾的參與性，增強(qiáng)了房屋征收的民主化程度。正如昂格爾所言：“法律被遵守的主要原因在于集團(tuán)的成員從信念上接受并在行為中體現(xiàn)法律所表達(dá)的價(jià)值。”[25]27當(dāng)且僅當(dāng)如此，《新條例》所欲達(dá)致的目標(biāo)才可實(shí)現(xiàn)。

與民事契約相較，征收補(bǔ)償協(xié)議中一定量公權(quán)力因素的存在，可以避免因過(guò)度的強(qiáng)調(diào)意思自治而導(dǎo)致的拖延、低效率，并能兼顧到公益保障的需要，因而把征收補(bǔ)償協(xié)議厘定為行政契約的優(yōu)越性便可彰顯出來(lái)。另外，應(yīng)當(dāng)慶幸，實(shí)踐中契約理念在行政執(zhí)法活動(dòng)尤其是搬遷補(bǔ)償協(xié)議中的運(yùn)用，以及相關(guān)行為多以民事訴訟救濟(jì)的不當(dāng)現(xiàn)狀，為私法理念融入行政活動(dòng)做了較為全面的鋪墊，也為行政契約制度的嵌入創(chuàng)造了社會(huì)環(huán)境。據(jù)此，如果能有效限縮搬遷補(bǔ)償協(xié)議中的公權(quán)力，并能充分尊重被征收人的利益訴求，那么行政契約這一柔性執(zhí)法手段將會(huì)獲得更多的支持。

最后，與《舊條例》立法宗旨相比，《新條例》凸顯了保權(quán)特色，除征收的固有原因外——維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，被置于同等重要的考量地位。其中，把征收補(bǔ)償協(xié)議定位為行政契約而非民事契約，對(duì)于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益具有先天的制度優(yōu)勢(shì)。相較于民事訴訟而言，行政訴訟在舉證責(zé)任、審理期限上對(duì)被征收人更為有利。其實(shí)，將被羅森伯格稱(chēng)作“訴訟之脊椎”[26]1的舉證責(zé)任分配給行政主體，對(duì)于制約房屋征收部門(mén)的特權(quán)、均衡雙方權(quán)利義務(wù)意義重大，顯然是符合法治之公平原則的。另外，在審理期限上，除卻因特殊情況需要延長(zhǎng)的，《行政訴訟法》規(guī)定的一審在立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出判決，以及二審2個(gè)月作出判決的規(guī)定，比《民事訴訟法》相應(yīng)6個(gè)月與3個(gè)月規(guī)定，對(duì)于減少訴訟成本、實(shí)現(xiàn)訴訟效益更為有效。與此形成鮮明對(duì)比的是，如果將補(bǔ)償協(xié)議定位為民事契約，將會(huì)面臨著因不履行補(bǔ)償協(xié)議引發(fā)的民事訴訟，與因不服征收決定導(dǎo)致的行政訴訟同時(shí)存在，不利于問(wèn)題的一攬子解決，有違訴訟效益原則。

此外，值得注意的是，有學(xué)者指出《新條例》第二十五條所涉補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)按照民事案件處理，這對(duì)被征收人更為有利。因?yàn)槊袷卵a(bǔ)償?shù)幕揪袷侵鲝堁a(bǔ)償?shù)墓叫?，民事補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)等于或小于損害而不應(yīng)大于損害[27]32。但是，我們應(yīng)當(dāng)尊重征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，并以此作為化解由其引發(fā)糾紛的邏輯起點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)明確，行政契約不但承繼了民事契約的理念，而且有其特殊的價(jià)值內(nèi)涵。以《新條例》的制度規(guī)范觀(guān)之，該學(xué)者的主張并未充分考察富有濃郁公權(quán)力色彩的《新條例》的具體內(nèi)容。《新條例》也規(guī)定了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。不僅如此，《新條例》為公平補(bǔ)償原則的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)了相應(yīng)原則與配套制度，如第三條規(guī)定的應(yīng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則，第十、十一、十三條對(duì)征收補(bǔ)償方案的確立過(guò)程以及救濟(jì)路徑，尤其是第二十五條補(bǔ)償協(xié)議的規(guī)定，為達(dá)成公平補(bǔ)償提供切實(shí)可行的路徑。因此，將征收補(bǔ)償協(xié)議定位為行政契約后的可期待補(bǔ)償，與民事補(bǔ)償不會(huì)有大的差別。

四 補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛司法救濟(jì)之階段性設(shè)計(jì)

從根本上說(shuō)，補(bǔ)償協(xié)議是房屋征收部門(mén)為推行行政政策、實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的行政手段，在契約中雙方當(dāng)事人形成的主要是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)這種關(guān)系的調(diào)整必須適用行政法，對(duì)由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議也應(yīng)遵循行政救濟(jì)途徑解決，而且更為重要的是，如果不存在解決征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛的公法救濟(jì)途徑，將會(huì)助長(zhǎng)“公法遁入私法”的趨勢(shì)，造成行政法意義上的行政契約理論窒息和萎縮[28]119。故而，有必要重申，《新條例》第二十五條第二款對(duì)采取何種訴訟予以救濟(jì)不置可否的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)解釋為“可以提起行政訴訟”。進(jìn)而言之，《新條例》第二十五條第二款應(yīng)當(dāng)修改為：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起行政訴訟?！比羧绱?，房屋征收中不履行補(bǔ)償協(xié)議引發(fā)的糾紛是否會(huì)得到根本性化解呢？答案是否定的。盡管，我們也可以從2004年最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》看到，行政合同作為行政案件的案由之一，并且可以得出作為行政合同糾紛的補(bǔ)償協(xié)議糾紛屬于行政訴訟，但這并不能回答如下詰問(wèn)：其一，被征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議，房屋征收部門(mén)能否向被征收人提起行政訴訟？其二，現(xiàn)行《行政訴訟法》能否應(yīng)對(duì)行政契約納入其受案范圍的挑戰(zhàn)？畢竟，現(xiàn)有《行政訴訟法》缺乏相應(yīng)的制度架構(gòu)的事實(shí)，掣肘了征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的有效救濟(jì)，因而修改《行政訴訟法》的同時(shí)一并完善相應(yīng)法律規(guī)范，已迫在眉睫。

然而，完全寄希望于上位法的修改，并非為化解當(dāng)前征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的明智態(tài)度。鑒于行政契約司法救濟(jì)制度的建立尚需時(shí)日，以及當(dāng)前補(bǔ)償協(xié)議糾紛司法救濟(jì)路徑的畸形態(tài)勢(shì)，筆者以為，應(yīng)以行政契約訴訟制度建立為界點(diǎn)，對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛采取“兩步走”的階段性救濟(jì)方式。具體而言，第一步，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益為宗旨，整合已有法律規(guī)范，盡可能傾向于采取行政訴訟救濟(jì)方式，我們權(quán)且稱(chēng)之為“改良之策”；第二步，以設(shè)計(jì)補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛司法救濟(jì)制度為切入，并借由《行政訴訟法》的修改，構(gòu)建完善的行政契約救濟(jì)制度，屆時(shí)，征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛之救濟(jì)便可回歸正常的救濟(jì)軌道，我們暫且稱(chēng)之為“革新之道”。

(一)改良之策：當(dāng)前制度下的最優(yōu)選擇

盡管現(xiàn)有行政訴訟規(guī)范架構(gòu)無(wú)法為征收補(bǔ)償協(xié)議提供有效救濟(jì)，但是不能放棄在新的救濟(jì)制度建立之前的努力。這一努力應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持征收補(bǔ)償協(xié)議為行政契約，并將行政契約功能的最大化發(fā)揮作為邏輯前提。不可否認(rèn)，一蹴而就的制度變革無(wú)法預(yù)期之時(shí)，對(duì)當(dāng)下制度進(jìn)行理性改良不失為明智的選擇。

那么，在征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛完全納入行政訴訟救濟(jì)之前，“雙軌救濟(jì)”的模式較為可取。亦即，被征收人對(duì)房屋征收部門(mén)不履行補(bǔ)償協(xié)議所確定的義務(wù)，以及履行的義務(wù)與補(bǔ)償協(xié)議確定的不一致的情形，可以提起行政訴訟；房屋征收部門(mén)對(duì)被征收人未履行補(bǔ)償協(xié)議所確定義務(wù)的情形，可以提起民事訴訟[29]172-173。之所以主體不同，救濟(jì)路徑不同，其原因有三。其一，上述救濟(jì)路徑的構(gòu)想，一方面避免了無(wú)視征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)而采取民事訴訟救濟(jì)的路徑依賴(lài)，另一方面在缺少行政契約司法救濟(jì)相關(guān)配置制度的情況下，如果貿(mào)然將補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛完全納入行政訴訟，那么將面臨著房屋征收部門(mén)的訴權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也與《新條例》第二十五條第二款賦予雙方均等訴權(quán)的規(guī)定無(wú)法契合。其二，較之民事訴訟，被征收人——因行政契約履行之訴——可在行政訴訟中享受到的更多的實(shí)惠，其權(quán)利可得到最大限度的保護(hù)，前文已有述及，不再贅述。其三，當(dāng)前行政訴訟制度中行政主體僅能作為被告，并且由其主動(dòng)提起訴訟的規(guī)范付之闕如，因此，只能屈從于現(xiàn)有的制度，姑且秉持實(shí)用主義的態(tài)度。

作為雙軌救濟(jì)路徑之一，由被征收人提起的行政訴訟，可參照《行政訴訟法》第五十四條請(qǐng)求法院作出履行判決。此外，在對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行合法性審查之余，適用民事法律對(duì)協(xié)議的公平公正性要求進(jìn)行審查，具體可參照審查賠償協(xié)議的做法。同時(shí)，與賠償訴訟類(lèi)似，補(bǔ)償協(xié)議糾紛訴訟也可以適用調(diào)解。由柔性行政盛行下產(chǎn)生的補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛，無(wú)法在生成于行政背景下的行政訴訟規(guī)范中找尋到詳細(xì)的救濟(jì)條款，筆者以為不如另辟蹊徑，可以經(jīng)由司法解釋對(duì)上述制度設(shè)計(jì)予以補(bǔ)充和拓展。

對(duì)于雙軌救濟(jì)的另一軌道——由房屋征收部門(mén)提起的民事訴訟，按照成熟的民事訴訟規(guī)則審理便可。不過(guò)，在此需要指出的是，有學(xué)者主張被征收人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的，可以通過(guò)非訴行政執(zhí)行方式解決[30]242-243。該論點(diǎn)是值得商榷的。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)行法律規(guī)范，非訴行政執(zhí)行僅限于具體行政行為，并不涵蓋行政契約。當(dāng)然，補(bǔ)償協(xié)議中有約定的除外。如果征收補(bǔ)償協(xié)議中沒(méi)有約定，那么，房屋征收部門(mén)無(wú)權(quán)直接強(qiáng)制或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而只有按照雙軌救濟(jì)中的民事訴訟解決——可向法院提起履約之訴。

(二)革新之道：制度構(gòu)建的初步設(shè)想

如果說(shuō)上述改良之策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有完全被改變的情況下做出的無(wú)奈之舉，是完全可以理解的，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善的今天，倘若仍然固守陳舊的觀(guān)念，我們就不可能徹底地解決征收補(bǔ)償協(xié)議所存在的全部問(wèn)題[31]494。因而，架構(gòu)征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛救濟(jì)的司法制度，是化解現(xiàn)實(shí)困境的根本之道。結(jié)合前文論析，只需把行政契約司法救濟(jì)制度，在征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛個(gè)案中加以涵攝便可。遺憾的是，我國(guó)成熟行政契約司法救濟(jì)制度的缺失，使得這一進(jìn)路不可行。故而，只能暫且以征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛司法救濟(jì)的構(gòu)建為分析樣本，為行政契約司法救濟(jì)制度的建立提出初步設(shè)想。

獲致這一效果的關(guān)鍵在于，摒棄行政訴訟單軌救濟(jì)、民事訴訟救濟(jì)的模式，構(gòu)建同軌雙向的行政訴訟救濟(jì)方式。易言之，應(yīng)當(dāng)廢棄只能由行政相對(duì)人提起行政訴訟的現(xiàn)有救濟(jì)模式，同時(shí)摒除按照民事訴訟規(guī)則對(duì)待征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛的做法，轉(zhuǎn)向完全在行政訴訟的軌道中化解因征收補(bǔ)償協(xié)議履行產(chǎn)生的所有糾紛。這就需要賦予房屋征收部門(mén)與被征收人均可提起行政訴訟的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)打破行政訴訟傳統(tǒng)上只允許“民告官”的格局，打開(kāi)“民可告官，官亦可告民”的新局面。相應(yīng)地，我們必然要在傳統(tǒng)的行政訴訟之外建立特別規(guī)則，允許房屋征收部門(mén)就協(xié)議履行糾紛問(wèn)題提起行政訴訟，成為原告[32]270。

首先，應(yīng)當(dāng)建立給付訴訟制度。給付訴訟是指“公民要求公共行政主體作出、容忍或停止作出除行政行為以外的其他所有行為，或公共行政主體要求公民依公法規(guī)范作出、容忍或停止作出某行為的訴訟”[33]128，給付訴訟用以積極實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)或消極排除違法狀況[34]1393。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法第八條第一項(xiàng)規(guī)定：“人民與中央或地方機(jī)關(guān)間，因公法上原因發(fā)生財(cái)產(chǎn)上之給付或請(qǐng)求作成行政處分以外之其他非財(cái)產(chǎn)上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發(fā)生之給付，亦同。”給付訴訟的建立，不僅可以為民眾權(quán)利保障提供完整、迅速而有效的保護(hù)機(jī)制，而且可以完善行政訴訟結(jié)構(gòu)和程序，更為重要的是可以為被征收人提起訴訟提供切實(shí)有效的規(guī)范依據(jù)。

其次，征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛的審理，應(yīng)確立合法性與合理性并舉的審理原則。具體而言，法院不僅應(yīng)主動(dòng)對(duì)征收部門(mén)的權(quán)限、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序等方面進(jìn)行合法性審查，而且要對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額、停產(chǎn)停業(yè)損失、調(diào)換房屋條件等方面進(jìn)行合理性審查。這也要求對(duì)民事規(guī)則應(yīng)加以混合適用。譬如，法院應(yīng)適用民事規(guī)則審查補(bǔ)償協(xié)議是否存在可撤銷(xiāo)、無(wú)效以及效力待定的情形。此外，在舉證責(zé)任上，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)限承擔(dān)舉證責(zé)任，其他方面應(yīng)當(dāng)遵守“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的民事訴訟規(guī)則。

最后，應(yīng)確立先行調(diào)解的制度。參照民事訴訟法第一百二十二條的規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外”，嚴(yán)格遵守在征收補(bǔ)償協(xié)議有效的情況下，并在自愿、合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解。不過(guò)，鑒于征收補(bǔ)償協(xié)議的公權(quán)力色彩，應(yīng)對(duì)能否進(jìn)行調(diào)解的情節(jié)予以細(xì)化。具體而言，可調(diào)解的事項(xiàng)：不損害他人利益以及公共利益情形下協(xié)議的變更、解除等；不可調(diào)解事項(xiàng)：補(bǔ)償協(xié)議的效力、涉及公共利益的爭(zhēng)議。

除此之外，尚需裁判規(guī)則、管轄規(guī)則、訴訟模式、反訴等其他制度的合力變革。而且，修改《行政訴訟法》之時(shí)，如能充分考量上述設(shè)想，并將行政合同的司法救濟(jì)單列一章，予以特別規(guī)定，那么征收補(bǔ)償協(xié)議履行糾紛便可迎刃而解了。

注釋?zhuān)?/p>

①2013年2月19日，行政法學(xué)會(huì)召開(kāi)“國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議”座談會(huì)。源于此，2013年2月28日《光明日?qǐng)?bào)》刊登了一篇題為《拆遷協(xié)議起糾紛，該打什么官司？》的文章。

②為了表述的方便，筆者把搬遷補(bǔ)償協(xié)議定性為民事契約的主張，簡(jiǎn)稱(chēng)為“民事契約論”。

③主張單純以條文內(nèi)容來(lái)判斷契約性質(zhì)，參見(jiàn)：黃錦堂《行政契約法主要適用問(wèn)題之研究》，載于臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編《行政契約與新行政法》，元照出版有限公司2002年版，第60頁(yè)。

④譬如，2008年《湖南省行政程序規(guī)定》在第五章特別行政程序與應(yīng)急程序中，詳細(xì)規(guī)定了行政合同的類(lèi)型；2009年《涼山州行政程序規(guī)定》如同《湖南省行政程序規(guī)定》做了規(guī)定；2011年《汕頭市行政程序規(guī)定》在第六章特別行為程序中，明確了行政合同的具體情形；2012年《山東省行政程序規(guī)定》也如同《汕頭市行政程序規(guī)定》進(jìn)行了明晰化羅列。

⑤《新條例》第三章第十七條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償”，而第二十五條也是處于該章，并位列其后，征收決定為補(bǔ)償協(xié)議的前置性條款。

⑥《新條例》第十條規(guī)定：房屋征收部門(mén)擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。

⑦BGHZ 84，1(3)；95，1(4)。轉(zhuǎn)引自：李建良《公法契約與私法契約之區(qū)別問(wèn)題》，載于臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編《行政契約與新行政法》，元照出版有限公司2002年版，第183-184頁(yè)。

⑧《新條例》第二十六條第一款規(guī)定，房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

⑨參見(jiàn)《中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)組織召開(kāi)“國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議”座談會(huì)》，http://www.chinalaw.org.cn/html/zzyj/xshd/xsnew/4664.html.

⑩譬如2005年《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》(法釋2005第9號(hào))。

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TheLogicalStartingPointoftheJudicialRelief:theDifferentiationofLevyCompensationAgreement’sNature

LIU Qi-chuan

(Law School, Southeast University, Nanjing, Jiangsu 211189, China)

The article 25 ofCollectionofState-ownedLand,HousingandCompensationOrdinancedoes not state what action to take to remedy when disputes happen, which fails to enable neither the court to accept a case nor the public to maintain rights and interests. Therefore, the nature of the compensation agreement should be identified. Compensation agreement is inherent with the logic of administrative contract. The formation of the civil contract view is either constrained by the contractual nature of compensation agreement or limited by the inertial thinking caused by the existing institutional framework. Locating the compensation agreement as administrative contract not only enables its rational return, but also promotes natural development of the administrative contract theory in the administrative activities. Moreover, it is of practical significance for the protection the legitimate rights and interests for the administrative counterpart.

levy compensation agreement; demolition compensation agreement; administrative contract; civil contract; judicial remedy

DF38

：A

：1000-5315(2014)02-0045-10

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

2013-11-19

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法上類(lèi)推適用的原理與方法”(2013SJD820012)、江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程項(xiàng)目“現(xiàn)代城市法治化治理下的交通警察權(quán)研究”(CXLX13_069)的階段性成果。

劉啟川(1982—)，男，山東菏澤人，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。