論農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行的法律制度*

余娜如

(太原工業(yè)學(xué)院,山西 太原 030008)

山西省十年九旱,水資源十分緊缺。全省水資源總量只有123.8億m3,僅占全國(guó)水資源總量的0.45%,水資源與人口、耕地組合也極不匹配。從人均、每公頃土地年均占有水量來(lái)看,山西省分別為381m3/人和2700m3/hm2,大大低于2200m3/人和25500m3/hm2的全國(guó)平均水平,更低于世界公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。再加上全省降雨量年內(nèi)分布極不均勻,供水結(jié)構(gòu)極不合理,水質(zhì)污染不斷加劇,節(jié)水技術(shù)相對(duì)落后,水資源綜合利用效率較低等因素,更加劇了山西省水資源短缺態(tài)勢(shì)[1]。

2000年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)水利工程管理體制改革的實(shí)施意見，山西省開始對(duì)包括農(nóng)田灌溉工程在內(nèi)的水利工程管理體制進(jìn)行改革，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。

一、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)概念與法律性質(zhì)

農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是以某一灌溉區(qū)域?yàn)榉秶?，由農(nóng)民自愿組織起來(lái)的自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)灌溉組織，屬于具有法人資格、實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、非營(yíng)利性的群眾性社會(huì)團(tuán)體[2]。政府的水行政主管部門通過委托行為將工程設(shè)施的維護(hù)、管理和使用的權(quán)利部分或全部交給協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)組織農(nóng)戶自主管理、使用。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在法律性質(zhì)上實(shí)際成為受行政部門委托行使特定行政職能的民事主體。另外，協(xié)會(huì)通過與供水公司、用水戶之間的供用水合同取得從用水戶處收取水費(fèi)再上繳供水公司的權(quán)利。這就不難看出，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在法律上是水行政部門與用水戶、供水公司與用水戶之間的中介機(jī)構(gòu)，具備雙重委托代理的性質(zhì)，享有對(duì)灌溉工程的使用管理權(quán)與收取水費(fèi)的權(quán)利。

農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)上述的法律性質(zhì)決定了其獨(dú)特的職能。該協(xié)會(huì)作為與政府具有對(duì)等地位的獨(dú)立社團(tuán)法人參與政府與用水戶的水權(quán)交易(本文水權(quán)僅指灌溉用水的使用權(quán))，節(jié)約了政府的行政成本，用水戶通過集合優(yōu)勢(shì)提升了交易地位，而社會(huì)收益則是降低了交易費(fèi)用，弱化了信息不對(duì)稱。另外，政府將灌溉工程使用管理權(quán)委托給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)同樣也節(jié)約了行政成本，增強(qiáng)了灌溉工程與用水戶利益的直接關(guān)聯(lián)性，遏制了灌溉工程“有人用，無(wú)人管”的局面，有利于灌溉工程的建設(shè)、維護(hù)，保證了農(nóng)田的灌溉條件。

二、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行中的法律問題

(一)協(xié)會(huì)職能與村委會(huì)混同

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)往往虛設(shè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織。用水農(nóng)戶一般認(rèn)為，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)就是翻版的村委會(huì)，協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由行政村負(fù)責(zé)水務(wù)的村長(zhǎng)擔(dān)任，各社社長(zhǎng)事實(shí)上出任各用水小組組長(zhǎng)。這一過程并未經(jīng)過用水戶(即農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)會(huì)員)的民主選舉，而用水戶亦認(rèn)為這樣的做法是理所當(dāng)然，協(xié)會(huì)成為了村委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，變成一個(gè)體制下的空殼，顛覆了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)創(chuàng)設(shè)之初用水戶自主參與、自主管理、自我維持的制度設(shè)計(jì)。這使得農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)作為社團(tuán)法人的獨(dú)立性無(wú)法確立，更毋談其能夠作為與政府享有對(duì)等地位的組織去參與水權(quán)交易談判。

(二)協(xié)會(huì)法律地位與法律責(zé)任模糊不清

由于農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)具備一定的行政職權(quán)，而其地位卻未在法律法規(guī)中得到明確規(guī)定。所以，某些協(xié)會(huì)章程中即將自身定義為水行政部門下設(shè)的管理分支機(jī)構(gòu)，這阻礙了協(xié)會(huì)的自主參與、自主管理、自我維持思想的發(fā)展，同時(shí)也無(wú)法保證社團(tuán)的獨(dú)立性。另外，現(xiàn)出臺(tái)的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例中對(duì)協(xié)會(huì)權(quán)利規(guī)定十分模糊，致使某些協(xié)會(huì)認(rèn)為自身對(duì)水費(fèi)享有自收自支的權(quán)利。這使得委托人面臨新的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及增加了監(jiān)督成本。而不論協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例或是協(xié)會(huì)章程都僅僅規(guī)定了協(xié)會(huì)或協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)的職權(quán)而未規(guī)定其行為后果，這樣無(wú)法形成法律責(zé)任，從而使得懲戒激勵(lì)機(jī)制歸于空談。

(三)法律制約監(jiān)督機(jī)制不完善

首先，現(xiàn)行農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例一般均規(guī)定了“用水者協(xié)會(huì)必須遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督”[3]的條款。但并沒有相應(yīng)的具體規(guī)章或者條例與此處的監(jiān)督權(quán)相配套，造成了社會(huì)公眾尤其是用水戶的監(jiān)督權(quán)無(wú)法行使。其次，在政府監(jiān)督方面，作為委托人即面臨代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府須付出一定的監(jiān)督成本激勵(lì)代理人按其意志行為。管理?xiàng)l例中雖載明政府部門的監(jiān)督檢察權(quán)，但并無(wú)監(jiān)督形式、程序與責(zé)任后果等的具體規(guī)定，這樣無(wú)法達(dá)到有效監(jiān)督并激勵(lì)協(xié)會(huì)發(fā)展的效果。最后，雖然政府、供水公司、用水戶與協(xié)會(huì)均簽有委托代理合同，但是合同約束力有限，并且傾向于事后監(jiān)督，無(wú)法完全保證農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)克服道德風(fēng)險(xiǎn)，自覺規(guī)范其管理行為。

(四)協(xié)會(huì)管理者缺乏專業(yè)性、獨(dú)立性

不論水行政主管部門或是用水戶，對(duì)傳統(tǒng)管理模式都有一定程度的路徑依賴。所以，當(dāng)協(xié)會(huì)在推薦執(zhí)委會(huì)主席、用水組組長(zhǎng)等人選時(shí)仍依賴村民自治組織，執(zhí)委會(huì)成員主要由村干部擔(dān)任[4]。這種現(xiàn)象，首先，破壞了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的民主選舉程序，使得村委會(huì)與協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)混淆。其次，導(dǎo)致了協(xié)會(huì)工作人員專業(yè)性差，無(wú)法適應(yīng)協(xié)會(huì)獨(dú)立發(fā)展的需求。協(xié)會(huì)是獨(dú)立核算、自主管理、自負(fù)盈虧具備獨(dú)立法人資格的社團(tuán)法人，在協(xié)會(huì)運(yùn)作過程中應(yīng)配備自身獨(dú)立的具有專業(yè)資格的會(huì)計(jì)人員，承擔(dān)協(xié)會(huì)的會(huì)計(jì)、審計(jì)工作。然而，大多數(shù)村干部的專業(yè)素質(zhì)無(wú)法承擔(dān)此項(xiàng)職能。最后，協(xié)會(huì)工作人員身兼多職，也無(wú)法專注協(xié)會(huì)工作，從而造成了協(xié)會(huì)工作效率低、管理混亂的狀況。

三、完善農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行中的立法問題

(一)明確農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的法律地位，完善制約監(jiān)督機(jī)制

首先，協(xié)會(huì)實(shí)際運(yùn)行中雙重委托代理人的身份并未在法律中得到體現(xiàn)。所以，立法中首先應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的法律地位與管理權(quán)限，這樣可以遏制部分管理者和用水戶的短期行為。其次，以規(guī)范的合同方式調(diào)整政府、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、協(xié)會(huì)與用水戶之間的關(guān)系，劃定各主體的行為界限，使得協(xié)會(huì)的法律主體責(zé)任得以形成，提高協(xié)會(huì)違法成本，從而降低委托人的監(jiān)督成本。最后，應(yīng)建立配套的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制。政府的水行政、民政、財(cái)政、審計(jì)等部門針對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的工作應(yīng)制定相應(yīng)的指標(biāo)，激勵(lì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的健康發(fā)展。在農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)部，在法律法規(guī)中應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定協(xié)會(huì)必須建立監(jiān)事會(huì)或類似監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并規(guī)定用水戶監(jiān)事的最少比例。通過上述措施，形成協(xié)會(huì)內(nèi)部和外部的共同有效監(jiān)督。

(二)合理劃分農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)權(quán)責(zé)范圍

由于村民自治組織的強(qiáng)大和水資源強(qiáng)烈的地域性的特征，協(xié)會(huì)的工作職能極易與行政村工作職能重疊，這在近期內(nèi)難以克服。另外，政府行政人員和用水戶對(duì)傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴也需要給予一定的過渡期調(diào)整。所以，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展仍處于初級(jí)階段。從實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段可保留行政村劃分農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理范圍的模式，但在條件具備的情況下，應(yīng)提倡以水文單位為標(biāo)準(zhǔn)的劃分模式，排除行政村模式，達(dá)到在構(gòu)建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)之初就強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性的目的。這樣可逐漸保證農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)真正成為農(nóng)戶自主參與、自主管理、自我維持的獨(dú)立社團(tuán)法人，并有效地發(fā)揮其在灌區(qū)管理與水權(quán)交易中的職能，改變協(xié)會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中被虛置的局面。

(三)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的支持力度

參與式灌溉管理模式改革的末端在用水戶，用水戶與協(xié)會(huì)基于資金與能力的限制不可能承擔(dān)巨大的改革成本。政府作為社會(huì)公共利益的代表，應(yīng)承擔(dān)改革成本，國(guó)家補(bǔ)償將是協(xié)會(huì)良好運(yùn)行的保障[5]。其具體措施體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：第一，政府應(yīng)建立節(jié)水專項(xiàng)基金，在基金中抽取部分資金對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)給予經(jīng)費(fèi)支持。第二，政府在下?lián)苻r(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助時(shí)，也應(yīng)分配部分資金支持農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)對(duì)灌溉工程的建設(shè)和維護(hù)工作。第三，在人員培訓(xùn)方面，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，承擔(dān)專業(yè)性、專職性人才的培訓(xùn)成本，從而保證協(xié)會(huì)的良好運(yùn)作。第四，政府應(yīng)負(fù)責(zé)建立與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的運(yùn)營(yíng)相配套的管理機(jī)制，其中應(yīng)涉及對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制、對(duì)鄉(xiāng)政府在建設(shè)發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)工作方面的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制等等。

舊制度的矛盾導(dǎo)致人們對(duì)新制度的需求，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的水管理體制無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求，在人們對(duì)新制度的探索過程中，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的出現(xiàn)提供了一種解決的思路。但是農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在與中國(guó)具體情況磨合的過程中，產(chǎn)生了一系列法律問題。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展的下一步方向，應(yīng)該是進(jìn)一步完善協(xié)會(huì)發(fā)展中的立法問題，發(fā)揮協(xié)會(huì)的預(yù)期職能，提高協(xié)會(huì)的實(shí)效，保證協(xié)會(huì)的良好運(yùn)營(yíng)與進(jìn)一步的發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 董翠霞.建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì),促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉[J].山西水利科技，2008(1)：85-87.

[2] 陳煜斌，遲方旭.農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)法人制度的解析[J].西部論叢，2008(8)：78-79.

[3] 宋國(guó)策.農(nóng)村水務(wù)管理的新模式：用水者協(xié)會(huì)——甘肅省臨澤縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的實(shí)踐與建議[J].發(fā)展，2005(10)：59-60.

[4] 關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)昌吉州農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理暫行辦法的通知[EB/R].[2014-05-27].http:∥www.110.com/fagui/law_347189.html.

[5] 王 蓉.甘肅省石羊河流域農(nóng)民水權(quán)制度建設(shè)實(shí)證研究[J].調(diào)研世界，2007(5)：20-21.