太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障立法探析*

王改琴

(中北大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051)

自黨中央提出了“中部崛起”戰(zhàn)略之后，太原市城鎮(zhèn)化進(jìn)程駛?cè)肓丝燔嚨馈?013年，全市城鎮(zhèn)人口為356.51萬人，占總?cè)丝诘?3.76%，與上年相比提高0.41個(gè)百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村人口為69.12萬人，占總?cè)丝诘?6.24%，與上年相比回落0.41個(gè)百分點(diǎn)。太原市城鎮(zhèn)化率高出全省平均值32.50個(gè)百分點(diǎn)，并且逐年提高[1]。城市擴(kuò)建十分迅速，小店區(qū)、萬柏林區(qū)、杏花嶺區(qū)及尖草坪區(qū)等地大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，伴隨的是大量農(nóng)民失去土地。土地被征是農(nóng)民對(duì)國家作出的歷史性貢獻(xiàn)，這種歷史性的代價(jià)是以農(nóng)民失掉了最基本的生產(chǎn)資料、最穩(wěn)定的生活保障、最基礎(chǔ)的致富資本而換取的。如何給失地農(nóng)民生活以保障，無疑成為了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無法回避的重大議題。

一、太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障立法的必要性

(一)社會(huì)保障立法是保障失地農(nóng)民基本人權(quán)的應(yīng)然要求

《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定：“每個(gè)人作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況?！庇纱丝梢?，保障人權(quán)是政府和社會(huì)的應(yīng)盡職責(zé)，而社會(huì)保障則是保障人權(quán)的基本手段。我國憲法第45條也賦予公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家應(yīng)發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等。失地農(nóng)民理應(yīng)享受社會(huì)保障，完善和發(fā)展覆蓋失地農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障制度是我國保障人權(quán)的必然要求。

(二)社會(huì)保障立法是改善失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的實(shí)際需要

傳統(tǒng)農(nóng)民都是以種地為業(yè)養(yǎng)老的，土地的可再生性又使其成為代代承繼的寶貴財(cái)富。近年來，由于我國征地制度改革落后，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法少，失地農(nóng)民就業(yè)能力低，他們成為種而無地、就業(yè)無崗的弱勢(shì)群體。不少失地農(nóng)民主要靠著有限的征地補(bǔ)償費(fèi)維持生活，結(jié)果坐吃山空，生存現(xiàn)狀岌岌可危！近年來，太原市各區(qū)縣的農(nóng)用地不斷被征用為建設(shè)用地。2010年11月29日，太原市國土資源局以國土資函[2010]956號(hào)批準(zhǔn)征用上蘭街辦上蘭村集體土地18.1867公頃，用于太原市2010年城市批次建設(shè)用地。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，旱地和園地補(bǔ)償費(fèi)均為72萬元/公頃，安置補(bǔ)助費(fèi)為153萬/公頃，被征用土地涉及的農(nóng)業(yè)人員安置辦法均采取貨幣安置。但在實(shí)際操作中，不同地塊補(bǔ)償價(jià)位不同，而不同區(qū)域的補(bǔ)償費(fèi)也不同。即便補(bǔ)償費(fèi)較高的地域，僅靠土地補(bǔ)償款也很難維持一家人的可持續(xù)生計(jì)。所以，失地農(nóng)民如果有專門立法來規(guī)范其社會(huì)保障，確實(shí)是改善失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的實(shí)際需要。

(三)社會(huì)保障立法是失地農(nóng)民社會(huì)保障立法不足的實(shí)然要求

2011年頒布并實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第96條規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度?！苯o失地農(nóng)民社會(huì)保障有了原則性的法律層面的立法支撐，但怎樣足額安排社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)？如何將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度？《社會(huì)保險(xiǎn)法》并沒有做出解答，實(shí)施中各地做法也不一致。就太原市來說，目前相關(guān)立法主要有2008年《太原市人民政府批轉(zhuǎn)市勞動(dòng)保障局關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作實(shí)施意見的通知》(以下稱“通知”)、2010年2月1日《太原市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則(試行)》(以下稱“細(xì)則”)。“通知”“細(xì)則”本身立法層次低，不足以滿足實(shí)際需要?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，也沒有出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則。因而有必要對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障進(jìn)行專項(xiàng)立法，以滿足實(shí)際需要。

(四)社會(huì)保障立法是維護(hù)社會(huì)秩序的重要保證

《中國社會(huì)藍(lán)皮書》預(yù)測(cè)：困擾中國六大問題位于首位的就是失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)矛盾，群體性突發(fā)事件頻出，上訪案件中大多數(shù)都是征地補(bǔ)償安置問題。因征地拆遷造成的“三無農(nóng)民”已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題和社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患[2]。法律是維護(hù)社會(huì)秩序的工具，是為實(shí)現(xiàn)秩序穩(wěn)定而定。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種因素之困擾，太原農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障發(fā)展嚴(yán)重滯后，存在引發(fā)社會(huì)矛盾的隱患。因而對(duì)失地農(nóng)民予以立法性保障是解決矛盾根源、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要保證。

二、太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障立法的可能性

(一)失地農(nóng)民社會(huì)保障立法已具備理論基礎(chǔ)

社會(huì)公平是人類社會(huì)發(fā)展的客觀要求，社會(huì)公平就意味著“不患貧，患不均”。為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度只是底線公平。“可持續(xù)生計(jì)”學(xué)說認(rèn)為，土地是農(nóng)民的一種可持續(xù)生計(jì)，土地被征收以后，農(nóng)民實(shí)際上失去了全部生計(jì)，應(yīng)以新的可持續(xù)生計(jì)來取而代之，即建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。土地的社會(huì)保障功能學(xué)說認(rèn)為，農(nóng)村土地具有保障產(chǎn)出功能、保障就業(yè)功能、流轉(zhuǎn)獲利功能、養(yǎng)老保障功能和繼承功能五大功能。農(nóng)民失地，就無法產(chǎn)出，無從就業(yè)，獲利無路，養(yǎng)老無門，更無留給后人可繼承財(cái)產(chǎn)。社會(huì)公平說、可持續(xù)生計(jì)說、社會(huì)保障功能說都為失地農(nóng)民社會(huì)保障立法奠定了理論基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)有部門規(guī)章為失地農(nóng)民社會(huì)保障立法提供法律支持

目前，太原市2008年的“通知”規(guī)定了被征地農(nóng)民范圍，并對(duì)各地建立被征地農(nóng)民保障制度提出要求，對(duì)就業(yè)和培訓(xùn)工作作出安排，還就具體社會(huì)保障范圍作了專門規(guī)定。2010年的“細(xì)則”較為詳細(xì)規(guī)定了失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障對(duì)象和范圍、資金的籌集與管理、具體參保程序。這些規(guī)定，為失地農(nóng)民社會(huì)保障立法提供了法律層面的支持。

三、太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障立法建議

隨著太原市城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提高，失地農(nóng)民數(shù)量將不斷增長，他們將成為游離于城市和農(nóng)村的邊緣性人群，既不能享受城市居民的社會(huì)保障，也無法享受農(nóng)村傳統(tǒng)的保障。同時(shí)，也容易引發(fā)各種社會(huì)問題。因此，太原市政府應(yīng)盡快制定《太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障條例》(以下簡稱《條例》)，以建立起統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。主要內(nèi)容應(yīng)包括如下幾方面。

(一)設(shè)定失地農(nóng)民最低生活保障條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民最低社會(huì)保障條款，是解決失地農(nóng)民“生有所依”的問題。條款應(yīng)包括：解決好保障對(duì)象、保障線標(biāo)準(zhǔn)和保障資金來源等問題。核定保障對(duì)象需要結(jié)合失地農(nóng)民個(gè)體情況，保障對(duì)象要針對(duì)失地后基本生活有困難的農(nóng)民，如一些未成年人、老人、殘疾人和無勞動(dòng)能力人等應(yīng)享受最低生活保障待遇。既要保障失地農(nóng)民基本生活，又不出現(xiàn)供養(yǎng)“懶漢”現(xiàn)象。要以科學(xué)方法確定保障線標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)太原人均國民生產(chǎn)總值和人均純收入、財(cái)政承受能力等多方面因素確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，資金來源以政府為主，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助為補(bǔ)充，實(shí)行專戶專賬[3]。既保證失地農(nóng)民基本需要又克服完全依賴思想，最終達(dá)到保障失地農(nóng)民最基本生活的目的。

(二)設(shè)定失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條款，解決其“老有所養(yǎng)”之問題。條款應(yīng)包括：失地農(nóng)民基本養(yǎng)老費(fèi)用承擔(dān)問題。可汲取“細(xì)則”規(guī)定的“失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由農(nóng)民個(gè)人、村集體經(jīng)濟(jì)組織和市、縣(市)政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)共同承擔(dān)。農(nóng)民個(gè)人、村集體經(jīng)濟(jì)組織、市或縣(市)政府及開發(fā)區(qū)管委會(huì)籌資比例原則上按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的3∶4∶3確定”。建立專款專用制度，個(gè)人和村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行預(yù)存款制度。市財(cái)政設(shè)立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)存款專戶。政府可以設(shè)立專門負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老保障基金的管理和運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以由政府部門人員、審計(jì)部門人員、專家和失地農(nóng)民代表組成，進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，切實(shí)保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。

(三)設(shè)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障條款

《條例》在“通知”相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，設(shè)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障條款，解決其“病有所醫(yī)”之困。該條款主要是為了防止貧困農(nóng)民因患大病而陷入經(jīng)濟(jì)困境。條款包含的有效方法是政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元引入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。創(chuàng)新農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，吸引失地農(nóng)民自愿參加[4]。在既沒有將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療社會(huì)保障體系，又沒有為失地農(nóng)民建立專門的基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)情況下，可考慮讓失地農(nóng)民參加當(dāng)?shù)氐男滦秃献麽t(yī)療，作為向醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)的一種過渡。

(四)設(shè)定失地農(nóng)民再就業(yè)條款

《條例》設(shè)定失地農(nóng)民再就業(yè)條款，解決其“后顧之憂”。政府應(yīng)高度重視失地農(nóng)民再就業(yè)工作，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的免費(fèi)培訓(xùn)。同時(shí)，要廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，至少讓每一位失地農(nóng)民掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們就業(yè)競爭能力，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)[5]。還要及時(shí)為失地農(nóng)民提供迅速、準(zhǔn)確、完全的就業(yè)信息，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，對(duì)失地農(nóng)民出臺(tái)傾斜政策，吸納更多的失地農(nóng)民就業(yè)，解決他們的后顧之憂。

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