國外政府采購政策對我國高校政府采購的啟示

田 璐,王 杰，梁 勇，張 穎

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京) 實驗室與資產(chǎn)管理處，北京 100083)

目前，我國高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模和經(jīng)費支持都發(fā)生了巨大的變化。高等學(xué)校的儀器設(shè)備采購工作如何根據(jù)自身特點，充分發(fā)揮政府采購工作優(yōu)勢，合理配置學(xué)校資源，減少浪費，保障學(xué)校政府采購質(zhì)量[1]，是高等學(xué)校發(fā)展需要考慮的重要問題。在這方面，國外的政府采購優(yōu)秀案例值得研究和借鑒。

1 外國政府采購政策的特點

世界各國政府采購的政策特點各有不同。美國政府采購規(guī)模大、工作效率高、采購方式適當(dāng)分散、監(jiān)督機(jī)制完善；德國政府采購范圍大、預(yù)算編制精準(zhǔn)、采購人員專業(yè)水平高；韓國則主要體現(xiàn)在政府采購的電子化應(yīng)用方面。借鑒國外好的政府采購政策，對提升我國高校政府采購水平具有重要作用。

1.1 美國政府采購政策的特點

美國的政府采購已有200余年的歷史，逐步形成了競爭、高效和鼓勵購買小企業(yè)產(chǎn)品的特點，現(xiàn)已成為世界上制度相對完善、執(zhí)行較為科學(xué)的政府采購。近年來，美國政府采購占財政支出份額也常年保持在30%左右，亦即年度政府采購規(guī)模已近3萬億美元[2-3]，總量十分驚人。與此同時，高效、快捷地執(zhí)行則是美國能夠有如此規(guī)模政府采購的重要保障。

政府采購中的高效，就是在保證采購公平、公正、透明的前提下，最大限度地簡化政府采購程序，提高政府采購工作效率。美國在政府采購模式方面采取適度集中、分散為主的采購形式[4]，把采購的主動權(quán)最大限度地交給采購人，采購人在根據(jù)實際情況決定采購內(nèi)容方面擁有較大的自由，尤其是對具有特殊采購需求的部門及特殊的商品更是如此，如交通部門、大學(xué)以及小機(jī)構(gòu)全部執(zhí)行分散采購政策。同時，美國政府采購公開招標(biāo)的下限設(shè)置較高，《聯(lián)邦政府采購法》明確規(guī)定金額在10萬美元以上的集中采購必須進(jìn)行公開招標(biāo)；而分散采購的公開招標(biāo)下限則高達(dá)35.5萬美元[5]。

但值得關(guān)注的是，美國得以順利施行適當(dāng)分散、確保效率的政府采購政策，是因為其監(jiān)管機(jī)制完善，信息透明公開，法律法規(guī)詳實細(xì)致，政府采購管理流程科學(xué)及專業(yè)人才素質(zhì)較高，并以此避免了“一管就死、一放就亂”的情況發(fā)生。

1.2 德國政府采購政策的特點

德國政府采購歷史悠久，政府采購范圍較其他國家范圍寬廣，除了使用財政資金的政府部門外，還包括供水、能源、交通運輸和郵政服務(wù)等公用事業(yè)的國有或私人企業(yè)。德國政府采購的特點主要體現(xiàn)在嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的預(yù)算管理制度，專業(yè)化的采購人員隊伍建設(shè)和鼓勵小企業(yè)等方面，其中又以預(yù)算制度最具特點。

德國政府采購的預(yù)算管理制度最大的特點是為期3年的預(yù)算編制及執(zhí)行周期，即：第一年明確預(yù)算編制范圍、第二年嚴(yán)格審核預(yù)算內(nèi)容、第三年按計劃實施預(yù)算[6]。相對于第一年下半年啟動編制、第二年執(zhí)行預(yù)算管理制度，德國政府采購預(yù)算管理制度的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)程度顯著高。由于預(yù)算編制、審核的工作量成倍增加，管理及操作難度也隨之大幅提升。因此，擁有如此巨大工作量的預(yù)算編制、審核工作對采購從業(yè)人員提出了極高的能力要求。

德國政府采購人員由公務(wù)員和根據(jù)需要聘用的專業(yè)人員組成，負(fù)責(zé)決策的采購人員需具備較高的綜合素質(zhì)，需要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具有較強(qiáng)的邏輯分析能力和溝通能力，能擔(dān)任市場調(diào)查分析員、項目管理員、招標(biāo)文件制作人、開標(biāo)會議主持人等多種角色，并需接受過專業(yè)培訓(xùn)后上崗。德國非常重視建立復(fù)合型的采購隊伍，建立了系統(tǒng)的培訓(xùn)制度以及全國統(tǒng)一的專業(yè)考試，政府采購人員必須通過考試后方能上崗。

1.3 韓國政府采購政策的特點

韓國政府采購管理手段的先進(jìn)性主要表現(xiàn)為電子招標(biāo)，這是韓國政府采購的一大特色。2002年，韓國正式建立了韓國在線電子采購系統(tǒng)(KONEPS)，成為獲得聯(lián)合國和世界銀行好評的政府采購電子化系統(tǒng)模板[7]。韓國的政府采購業(yè)務(wù)都通過網(wǎng)上處理，所有信息都在互聯(lián)網(wǎng)上公布，其物資采購均通過網(wǎng)上進(jìn)行。從2000年11月起，韓國實行了電子投標(biāo)制度，各供應(yīng)商可根據(jù)網(wǎng)上公布的信息在網(wǎng)上投標(biāo)。投標(biāo)結(jié)果由系統(tǒng)自動排名，并向社會公告。韓國的信息化采購不但在提高公開透明程度、提高采購效率、降低采購成本等方面取得了顯著效果，還為政府采購的供需雙方建立了一個包含需求信息、招標(biāo)公告、中標(biāo)廠商及產(chǎn)品詳細(xì)信息的完整數(shù)據(jù)庫。

2 我國高等學(xué)校政府采購的現(xiàn)狀及問題

政府采購對于規(guī)范高等學(xué)校采購行為、節(jié)約資金具有顯著的作用。但高校的政府采購具有自己的特點，與政府部門的政府采購存在一定差異，分析高校政府采購現(xiàn)狀及問題，對于做好高校政府采購工作十分必要。

2.1 政府采購總量大，工作流程嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜

我國于1996年才開始進(jìn)行政府采購試點工作[8]，但十幾年來發(fā)展迅速。我國政府采購金額由2002年的1 009億元增長到2011年的11 332億元[9]，高等學(xué)校政府采購的規(guī)模和數(shù)量也發(fā)生了巨大變化。根據(jù)教育部統(tǒng)計，1995年至2009年，全國高校教學(xué)科研儀器總值從158億元增長到1 360億元，增長了8.6倍[10]。不斷增長的經(jīng)費使高等學(xué)校政府采購有了更多的需求。但隨著高等學(xué)校政府采購規(guī)模和數(shù)量的增長，采購人員的工作任務(wù)也更為繁重。

由于當(dāng)前政策法規(guī)及監(jiān)督管理等方面還存在諸多不足，高校為執(zhí)行政府采購制度，在執(zhí)行政府采購中大多采取了較為保守的做法，設(shè)定的公開招標(biāo)額度下限遠(yuǎn)低于國務(wù)院或地方的要求，并制定了較為完善的內(nèi)部采購管理制度。依靠多部門把關(guān)、充分論證、公開招標(biāo)、嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，以求政府采購工作開展得穩(wěn)妥、順利。

但在政府采購的實際執(zhí)行中也難免遇到一些問題：(1)高校政府采購除通用物資外，科研技術(shù)物資的專業(yè)性非常強(qiáng)，很多科研設(shè)備的供應(yīng)商數(shù)量有限且領(lǐng)軍企業(yè)十分突出，導(dǎo)致科研人員自行采購意愿和公開招標(biāo)硬性規(guī)定間的矛盾頻繁發(fā)生；(2)在嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度下，高校的公開招標(biāo)程序繁瑣、耗時較長，完成一項公開招標(biāo)項目最少需要1個月的時間；(3)高校政府采購中科研設(shè)備占比較大，需公開招標(biāo)的設(shè)備較多，并且采購內(nèi)容靈活、采購周期不固定，導(dǎo)致臨時性的招標(biāo)工作量大、周期長、效率低，一定程度上阻礙了科研項目的快速推進(jìn)。

2.2 采購內(nèi)容種類繁多，采購人員能力有待提高

除計算機(jī)、打印機(jī)等通用物資外，高校的政府采購主要是教學(xué)、科研設(shè)備的采購，占比最多的是專用技術(shù)物資，如分析儀器等實驗設(shè)備[11]，其具有以下特點：

第一，高校作為我國科研教學(xué)的重要組成部分，其科研水平較高，涉及到的儀器設(shè)備專業(yè)性非常強(qiáng)；

第二，我國高校的學(xué)科設(shè)置持續(xù)傾向于多樣化，且隨著科技水平的不斷發(fā)展，大量交叉性學(xué)科不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致高校政府采購所涉及的專業(yè)跨度非常大；

第三，高校技術(shù)物資屬科研用途，同一類設(shè)備需求量小，經(jīng)常出現(xiàn)單件采購，同等金額的采購次數(shù)及工作量遠(yuǎn)高于其他政府采購。

因此，在“設(shè)備專業(yè)性強(qiáng)、涉及學(xué)科跨度大、采購工作強(qiáng)度高”的情況下，必然要求高校政府采購隊伍具備較強(qiáng)的工作能力和優(yōu)秀的個人素質(zhì)。但是，當(dāng)前高校政府采購隊伍及從業(yè)人員工作能力與素質(zhì)水平尚顯不足，其主要原因為：第一，由于高校納入政府采購主體時間短，政府采購工作經(jīng)驗不足，管理制度不夠完善，人員培訓(xùn)及管理能力有限；第二，隨著近年來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各高校的財政撥付經(jīng)費快速增長，采購項目明顯增多[12]，采購工作量大幅增加，政府采購程序日益復(fù)雜，導(dǎo)致高校政府采購隊伍規(guī)模及能力相對滯后。

2.3 貴重設(shè)備采購困難，大型設(shè)備信息共享不足

近幾年來，我國清華、北大、人大等675所高校價值40萬元及以上的大型儀器設(shè)備的數(shù)量和總價值的增長都在10%以上，高等學(xué)校大型儀器的占比逐年增加[13]。但由于大型貴重儀器的特殊性及復(fù)雜性，在采購過程中難免出現(xiàn)一些難題。

首先，由于對大型貴重儀器技術(shù)指標(biāo)要求極高，能夠滿足需求的供應(yīng)商不多，不易在采購過程中形成競爭，難得出合理價格。

其次，參與大型儀器設(shè)備投標(biāo)的一般都是代理銷售商，為獲取高額利潤，多通過夸大、編造不實信息迷惑、蒙騙采購人。

第三，大型儀器設(shè)備比較復(fù)雜，技術(shù)指標(biāo)并不能全面反映設(shè)備的綜合性能，需要較長時間、連續(xù)性使用才能了解設(shè)備的技術(shù)水平，而該類設(shè)備市場存量少、采購規(guī)模小，很難合理判斷其指標(biāo)、價格的合理性。

雖然部分高校設(shè)有本校內(nèi)部的大型儀器查詢平臺，不過信息僅針對本校共享。因此，建立高校大型儀器設(shè)備信息共享平臺是非常必要的。

3 如何借鑒國外政府采購制度

相對于發(fā)達(dá)國家的高校而言，我國高校政府采購的經(jīng)驗還不足，學(xué)習(xí)借鑒國外優(yōu)秀政府采購方法對于促進(jìn)我國高等學(xué)校政府采購具有積極意義及啟示作用。

3.1 靈活選取采購方式，提升政府采購效率

高校政府采購的重點是專業(yè)性非常強(qiáng)的技術(shù)物資，其特點是領(lǐng)域劃分細(xì)致、技術(shù)規(guī)格繁雜，不同廠商間設(shè)備差異較大，對科研和教學(xué)水平有非常直接的影響。因此，可嘗試將通用物資采購?fù)瑢I(yè)科研設(shè)備采購區(qū)別對待。例如對科研設(shè)備的公開招標(biāo)額度適當(dāng)放寬，為科研人員提供更為靈活、合適的采購方式，提高科研人員對技術(shù)物資的掌控能力?？稍诓粩嗵岣弑O(jiān)管水平的同時，適當(dāng)簡化采購流程，盡量縮短科研設(shè)備采購周期，有力推進(jìn)高校的科研教學(xué)工作。

3.2 加強(qiáng)采購人員培訓(xùn)，全面提高專業(yè)素質(zhì)

國外政府采購能夠高效完成，與其規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少徣藛T培訓(xùn)制度密不可分。德國和美國等發(fā)達(dá)國家在政府采購人員隊伍建設(shè)方面均制定有完善的培訓(xùn)制度，并且有明確的培訓(xùn)、考核指標(biāo)。目前我國高等學(xué)校在采購人員隊伍建設(shè)方面的投入和關(guān)注還不夠。采購人員的培訓(xùn)形式主要有座談、專題會議、展覽會及自我學(xué)習(xí)等，其中自我學(xué)習(xí)成為了培訓(xùn)的主要形式，但缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃。

隨著高校政府采購的內(nèi)容和方式的變化，完善采購人員培訓(xùn)體制就顯得非常重要。特別是對于科技含量高的技術(shù)物資的采購，需要采購人員有采購政策、法律法規(guī)、合同管理、檔案管理以及信息化等多方面的知識。但是，當(dāng)前高校政府采購從業(yè)人員的資質(zhì)由各學(xué)校自行審核，而培訓(xùn)、考核等項工作也缺少統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。如能在全國或各區(qū)域推行高校政府采購人員的統(tǒng)一培訓(xùn)和從業(yè)資質(zhì)考核制度，或可有效提高采購隊伍的整體能力和從業(yè)人員的素質(zhì)水平。

3.3 重視采購軟環(huán)境和信息化平臺建設(shè)

我國高校在政府采購信息化建設(shè)方面仍處于起步階段，整體信息化水平還不高，平臺化數(shù)據(jù)庫尚未建立，采購信息共享難度較大。而暢通的政府采購信息平臺可以實現(xiàn)各高校間的信息共享和歷史采購行為的縱向比較。通過查詢相關(guān)歷史信息，供需雙方均可對相應(yīng)商品及服務(wù)的供應(yīng)商、采供量、供應(yīng)價格、技術(shù)指標(biāo)等方面進(jìn)行全面了解，既為采購方選取適合的產(chǎn)品、規(guī)格提供了重要的參考意見，也為供應(yīng)商確定產(chǎn)品價格、開發(fā)產(chǎn)品類別、總結(jié)需求趨勢提供了寶貴的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對提高政府采購的綜合效益具有積極的作用。

因此，如能在全國或者地方高校范圍內(nèi)對電子化大型儀器平臺進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立一個官方的大型儀器設(shè)備政府采購信息管理平臺，真正實現(xiàn)高等學(xué)校技術(shù)物資采購庫、專家?guī)?、供?yīng)商庫、售后服務(wù)及誠信記錄等方面的信息共享，將有力提高我國高校技術(shù)物資采購水平和綜合效益。

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