村民委員會選舉多數(shù)決制度衡平研究

陳曉汕，丁國民

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

村民委員會選舉多數(shù)決制度衡平研究

陳曉汕，丁國民

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

村民選舉權是法律賦予村民的一項基本民主權利。而村民委員會選舉多數(shù)決制度在參與成員范圍、決定程序和權利救濟這三個方面侵犯了少數(shù)人選舉權的實現(xiàn)，因此，需要構建一個機制來衡平選舉多數(shù)決制度，如弱化戶籍制度和宗族勢力對村民選舉權的影響，完善村民委員會選舉監(jiān)督機制和救濟措施，這一方面能夠制約多數(shù)人權利的行使，另一方面又能夠保障少數(shù)人積極參與到村民委員會選舉中去，從而實現(xiàn)村民民主自治。

村民委員會選舉；多數(shù)決制度；多數(shù)決衡平機制

我國現(xiàn)有的村民自治的法律主要是 《村民委員會組織法》，其明確了村民自治實行多數(shù)決制度。我們并不否認多數(shù)決制度的存在有其合理性，但片面強調(diào)保護多數(shù)人權利的同時會涉及對少數(shù)人權利行使的侵害，導致多數(shù)人對少數(shù)人的專制。我國相關的法律是否應該對少數(shù)人權利進行特殊保護，即法律對少數(shù)人權利的保護是否具有正當性，這是探討構建我國村民選舉多數(shù)決衡平機制所應優(yōu)先解決的問題。

一、保護少數(shù)人權益之正當性

（一）根據(jù)德沃金的自由主義平等理論來分析

在《認真對待權利》一文中，美國法理學家沃德金指出 “我的論點的核心概念不是自由而是平等”[1]（P359）,德沃金在解釋他的自由平等理論時反復強調(diào)受平等對待是最根本的權利。這個抽象的概念可以包括兩種不同的權利：第一種是受到平等對待的權利，第二種是作為一個平等的個人而受到平等對待的權利。[2]換句話說，沃德金理論強調(diào)每一個公民都有受平等關心和尊重的權利，國家應尊重每一位公民間的差異，尊重他們對美好事物的選擇權。運用此理論來反觀多數(shù)決制度，我們可發(fā)現(xiàn)，多數(shù)決制度過于片面地強調(diào)了對多數(shù)人意見的保護，而對于剩下的少數(shù)人而言，他們也有對美好事物發(fā)表意見的選擇權，那么他們的選擇權是不是應該要受到平等的尊重？多數(shù)決制度顯然避開了這個問題。根據(jù)沃德金的理論，他認為政府不僅應使每位公民對美好事物的選擇權受到平等尊重，還強調(diào)政府有平等對待人的道義義務，從而進一步肯定了對少數(shù)人權利保護的正當性。

（二）從完善多數(shù)決制度缺陷角度來分析

現(xiàn)如今的民主決策大多采取少數(shù)服從多數(shù)的制度，這就意味著少數(shù)人應當服從多數(shù)人的意志。這就涉及一致性與多樣性的問題，一致性強調(diào)共識、利益的一致性，并通過多數(shù)決定予以實現(xiàn)，但片面地追求一致性會導致少數(shù)人的利益被忽視甚至被侵害，甚至出現(xiàn)多數(shù)人暴政現(xiàn)象。[3]（P7）多數(shù)人暴政從其字面上看是一個抽象的概念，其具體情況在托克維爾的《論美國民主》中有精彩的描述，托克維爾認為當一個人在美國受到了不公正的待遇時，他無法向立法、司法、行政機關尋求幫助，因為這些機構的人員是由多數(shù)人選舉產(chǎn)生的，因此他們維護的是多數(shù)人的利益，而不論你所告發(fā)的是多么不正義的事情。由此，我們可以看出多數(shù)人暴政是多數(shù)人將其權利絕對化，壓制甚至是剝奪少數(shù)人權利的行使。但多數(shù)暴政只是一種危險，并非多數(shù)原則必然的結果。[4]（P85）暴政是對自然權利的嚴重剝奪。[5]（P4）要避免暴政的產(chǎn)生就必須保護每個人的自然權利，尊重和保護包括少數(shù)人在內(nèi)的所有公民個人的權利是民主政治的核心價值。而多數(shù)決制度顯然與民主政治的這一核心價值相矛盾，要化解這一矛盾就需要在多數(shù)決制度與少數(shù)人權利保護之間尋求一種衡平機制。

（三）從多數(shù)決的結果來分析

多數(shù)人的意志并不見得就是完全正確的，“民主是戰(zhàn)爭的呼聲，它是多數(shù)下層人反對少數(shù)上層人的旗幟。這個旗幟有時是為了最合理的權利而舉起，有時卻是為了最殘酷、最邪惡的激情而舉起；它有時是為了反對最不公正的篡權者，有時卻是為了違抗最合法的權威”[6]（P149）。也就是說多數(shù)人意志的作出并不一定就是理性的，有明確的正當目的，他可能是打著民主的旗號而進行非理性的政治參與行為。由此可見，僅依靠多數(shù)決制度并不能充分地保障社會民主的實現(xiàn)，因此，我們有必要設置一種多數(shù)決衡平機制來對多數(shù)人權利行使進行相應的制約，從而使多數(shù)人與少數(shù)人的意志充分地協(xié)調(diào)起來，保障每個公民，特別是少數(shù)人均能參與到?jīng)Q策中去。

二、我國村民選舉多數(shù)決制度缺陷

根據(jù)《村民委員會組織法》第二條的規(guī)定，村民委員會是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，即“自我”是村民自治的基礎?！白晕摇本唧w又可表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面。由此可知村民自治過程必須體現(xiàn)民主的價值，而民主選舉是村民自治的重要環(huán)節(jié)之一，因此，村民選舉中“民主”程度如何將直接影響著村民自治制度的運行。

（一）從參決成員的范圍上分析

《村民委員會選舉法》第十三條規(guī)定村民若要享有選舉權就必須具備以下三個方面的條件：一是年齡條件，必須是年滿十八周歲；二是必須是本村的村民；三是必須是未被剝奪政治權利的公民。在對選民資格作出界定后，第十三條對選民資格作出了進一步的細化，明確列出了三類應列入選民名單的人員，包括：戶籍在本村并且在本村居住的村民；戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。但是，我國相關的法律并沒有對“本村村民”進行明確的界定。而在司法實踐中，對村民的界定主要是依據(jù)戶籍制度，若公民的戶籍歸屬于某村，則他就屬于該村的村民。使用戶籍制度來確定村民資格僅僅是保障大多數(shù)村民選舉權的行使，對少部分人而言，戶籍制度是對其行使村民選舉權的一種限制。

1.對于外出謀生者而言

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，許多村民都外出打工，而基于現(xiàn)代社會的快生活節(jié)奏和人口流動率，這些外出打工的村民并不可能長期在某地停留，必然會經(jīng)常更換居住地，若他們因此與村里的村民聯(lián)系中斷，那么，召開村民委員會選舉時，這些村民由于不知情，并不能及時行使其選舉權。另一種情形是，這些外出務工的村民得知村委會選舉的具體日期的，他們?nèi)粢惺惯x舉權就必須回到戶籍所在地?？紤]到路費的支出以及誤工所帶來的損失等經(jīng)濟因素，一些村民會選擇不返鄉(xiāng)參與選舉。而選舉權恰恰是最能體現(xiàn)村民民主自治的一個環(huán)節(jié)，若行使選舉權所應付出的代價遠高于其所帶來的回報，即行使權利的門檻過高而導致權利人無法行使其所合法享有的權利。最后一種情形是，外出謀生者得知村委會選舉日期的村民，考慮到路費等經(jīng)濟問題，他們不會特意返鄉(xiāng)行使其選舉權而是采取委托投票的形式，若他們在委托時把自己所要選的村委會成員告知受托人，根據(jù)村民委員會組織法第十五條所確定的無記名投票和秘密投票原則，在實踐操作中選舉委員會并不可能對受托人代為投票的行為進行全程監(jiān)督。委托投票保證不了委托人選舉意志的實現(xiàn)[7]（P83）。因此，委托人的真實意愿有可能遭到受托人的擅改，在這種情況下，委托人的選舉權實際上是遭到侵害的。

2.對于外地投資者而言

不屬于本村村民的外來人員若想獲得參與村民委員會選舉的資格，需要符合兩個條件，一是在該村居住滿一年以上，二是本人申請參加選舉并經(jīng)過村民會議或者村民代表會議同意。因此，外來投資者要想獲得村民委員會選舉的選舉權必須要經(jīng)過村民會議或者村民代表會議同意。在實踐中，外地投資者有可能會帶動本村經(jīng)濟的發(fā)展，但在某些方面，例如在土地承包經(jīng)營方面，仍可能會與本地村民的利益之間存在沖突。而村民會議或者村民代表會議決議的作出仍然是需要本村村民進行表決的，在這種情況下，基于普遍的地方保護主義，該投資者要想獲得該村的村民委員會選舉權就存在較大的困難。

3.對于因婚姻產(chǎn)生的新成員而言

由于確定是否享有村民委員會選舉權主要是依賴戶籍制度，那么對于這些因婚姻而產(chǎn)生的新成員而言，若他的戶籍遷至本村，那么他享有村委會選舉權是毫無疑問的，但也存在另一種情形，即因婚姻產(chǎn)生的新成員的戶籍仍然留在其原戶籍所在地，在這種情形下，他的選舉權該如何保障？這些新成員仍享有其戶籍所在地的村民委員會選舉的選舉權，這點毋庸置疑，這原則上是對新成員選舉權進行保障，但在實踐中，卻并不利于實現(xiàn)村委會的民主選舉。我們之所以強調(diào)要民主選舉主要原因在于要實現(xiàn)村民自治，從而保障村民利益的實現(xiàn)，而由于婚姻關系，這些新成員偏離了原戶籍地的村事物，與該村的經(jīng)濟發(fā)展、公共事務并沒有直接的關聯(lián)。同時這些新成員由于婚姻關系并不在本村居住，因此其也并不能有效參與到村民自治中去，產(chǎn)生這樣的后果并不是法律賦予其村委會選舉權的初衷所在。根據(jù)我國村民委員會組織法第十三條的規(guī)定，這些戶籍不在本村的人，只要在本村居住一年以上，本人申請并經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意是可享有選舉權的。對該法條進行分析可知，若這些新成員因婚姻關系加入某村，但尚未居住滿一年，那么這些新成員是不享有該村的村委會選舉權。拉斯韋爾曾指出：“各種政治活動的生命來自傾注在公眾目的上的私人感情?！币簿褪钦f人們參加選舉并不是出于政治性的目的而僅僅是為實現(xiàn)自身的利益，同理，這些新成員將作為該村的新的成員，那么他們要求為保障自身利益的實現(xiàn)而參加村委會選舉并無不當，法律限定一年的期限欠缺妥當。同時，法律還對這些新成員的選舉權的行使限定了另一個條件，即需要村民代表大會或者村委會同意，這個限定條件賦予了村民代表大會和村委會很大的自由權衡空間，但并沒有明確村民代表大會或者村委會在自由權衡時所依據(jù)的條件，這實際上是變相地對新成員選舉權的侵害，是與民主選舉理念相背離。戴維·赫爾德認為：“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名副其實的民主。 ”[8]（P56）

（二）從決定的程序上分析

我國《村民組織法》第十五條規(guī)定選舉村民委員會必須經(jīng)過有選舉權的村民過半數(shù)參加，并經(jīng)過參加投票的村民的過半數(shù)通過。也就是說我國的村委會的選舉采取的是少數(shù)服從多數(shù)的決定方式。這種多數(shù)決規(guī)則可能會限制少數(shù)人權利的行使，例如在投票表決時多數(shù)人的意志對少數(shù)人進行壓制，從而導致產(chǎn)生多數(shù)人所意欲產(chǎn)生的結果。根據(jù)選舉權平等原則，每個選民是具有同等的法律地位，也就是說每個選民具有自由表達其意志的權利，而多數(shù)人對其意志的壓制顯然是對待其選舉權行使的侵害，這種情形具體可以分為以下兩類：一是宗族勢力影響選舉，宗族是當前鄉(xiāng)村社會中力量最為強大的一個非正式組織，它是以血緣關系和婚姻關系為基礎，它擁有完善的組織體系和族規(guī)。因此，在村委會成員的選舉過程中，宗族勢力作為一只隱形的手，只要其聯(lián)合其宗族成員，村委會選舉的結果實際上就控制在這些家族勢力手上了，這對于剩余的享有選舉權的村民來說，顯然是對其選舉權的侵犯。二是通過選舉權行使前的游說、賄賂來影響選舉，采用多數(shù)決的表決形式就意味著獲得選舉的成功并不需要所有選民一致同意，僅需要過半數(shù)選民一致統(tǒng)一即可，因此，這就會導致少數(shù)人在選舉的醞釀階段向多數(shù)選民進行游說或者進行賄賂，使得其余少數(shù)選民的選舉權形同虛設，并不能發(fā)揮實效。

（三）從權利救濟角度來分析

“有權利必有救濟”，對于村民選舉權的救濟我國村民組織法僅在第十七條做了簡單的規(guī)定，若村民的選舉權因暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段而遭到侵害的，是可以向爭議處理機構即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調(diào)查并依法處理。這似乎對村民選舉權的救濟作出了明確的規(guī)定，但不難發(fā)現(xiàn)，該法條的相關規(guī)定在實踐中是不具有可操作性。首先，對于權利救濟事由來說，規(guī)定不明確，例如對于暴力的界定問題，是只要有暴力的行為還是必須要有暴力的結果產(chǎn)生才算是暴力，賄賂是不是有金額限制等等，對于這些具體的界定問題我國村民組織法并沒有給出明確的答復。另外，法律所規(guī)定的處理機關在實踐中并不具有可行性，例如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年只召開一次會議，時間又短，且未有一些常設性機構。而縣人大常委會也是通過召開會議，通過會議決議來實現(xiàn)其職權的。因此，若處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或者縣人大常委會閉會期間，選舉權被侵害的選民就無法向其尋求救濟了。對于另一類處理機關——政府而言，它屬于我國的行政機關，其享有相應的行政權。由政府解決糾紛，會有行政權干預村民自治權的嫌疑。若選民對政府解決結果不滿意，那么他們是否可以向人民法院提起行政訴訟？根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，公民只能對行政機關或其工作人員的具體行政行為向人民法院提起訴訟，而政府對選舉糾紛的處理行為是否屬于具體行政行為還需進一步的探討。實踐中，法院對此一般會以該訴訟不屬于行政訴訟受理范圍為由，不予受理。因此，我國村民組織法應對選民權利救濟進行更系統(tǒng)、更符合實踐操作的細化規(guī)定。

三、完善村民委員會選舉多數(shù)決衡平機制

（一）弱化戶籍制度對村民選舉權的影響

我國目前村民選舉資格的確認主要是依據(jù)戶籍制度，該制度從總體上看能夠保障大多數(shù)村民選舉權的實現(xiàn)，但對于少數(shù)村民，例如在外務工者、外來投資者和因婚姻關系產(chǎn)生的新成員來說，戶籍制度是限制其行使選舉權的障礙。因此，弱化戶籍制度對村民選舉權的影響就顯得十分必要。具體來說，村民選舉資格的確認總體上應當按照《村民委員會組織法》的相關規(guī)定來確定，而在外務工者、外來投資者和因婚姻關系產(chǎn)生的新成員，則不應享有戶籍所在村的選舉權，原因在于他們偏離了原戶籍地的村事物，與該村的經(jīng)濟發(fā)展、公共事務并沒有直接的關聯(lián)。相反，對于一些雖然不具有本村戶籍，但是確與本村經(jīng)濟發(fā)展、公共事務有直接關聯(lián)的，應當享有本村的選舉資格。

（二）弱化宗族勢力對村民選舉權的影響

宗族勢力在我國農(nóng)村客觀存在，是影響村民委員會選舉結果的“一只無形的手”。在選舉過程中，具有同姓或者嫡親關系的村民基于共同的利益考量，相互聯(lián)合從而操縱選舉結果，這實質(zhì)上是以強壓弱的行為，影響其他村民選舉權的正常、有效行使。因此，有必要弱化宗族勢力對選舉權的影響，“從歷史上看，宗族文化具有社會可塑性或韌性，這種可塑性使得宗族有可能采取與國家法統(tǒng)合作的姿態(tài)與行動”[9]，故對于宗族勢力，我們不能進行全盤否定，而應當充分利用法律法規(guī)或者鄉(xiāng)規(guī)民約對其進行制約，從而降低其不利的影響，對其積極方面則應當予以提倡、鼓勵，以改善鄉(xiāng)村利益關系。

（三）完善村民委員會選舉監(jiān)督機制

我國《村民委員會組織法》為村委會選舉提供了法律規(guī)定，但在實踐操作中選舉暗箱操作、賄選現(xiàn)象時有發(fā)生，為確保村民參與選舉的公平和公正性就應當加強選舉監(jiān)督制度。具體來說，可以從兩個方面著手，一是村民的監(jiān)督，村委會成員是由村民選舉產(chǎn)生的，也就是說其權力是由村民授權的，因此，在選舉過程中由村民來對村委會成員和候選人的行為進行監(jiān)督就顯得十分合理和必要了。二是在適當?shù)臅r機由政府介入進行監(jiān)督。政府是監(jiān)督者，選舉是由政府發(fā)動和推動的，各項規(guī)則、程序均由政府制定，而參與活動的是廣大村民，選舉是村民自治的主體內(nèi)容，但在目前由于各種因素的作用，農(nóng)村的村民選舉還需要政府的適當介入指導，才能保證其沿著健康的方向發(fā)展。[10]（P86）

（四）完善救濟措施

目前，對我國村委會選舉的救濟主要體現(xiàn)在《村民委員會組織法》第十五條，該條法條雖然規(guī)定村民在其選舉權遭到不正當手段侵害時，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關部門尋求救濟，但在實踐中由于這些救濟機關缺乏相應的監(jiān)督限制，救濟效果并不理想，因此，建立一個有明確監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督程序的機構來監(jiān)督救濟機關的行為就十分必要了。其次，將選舉權納入行政復議范圍內(nèi)，我國現(xiàn)行的《行政復議法》的受案范圍僅僅局限于公民人身權利、財產(chǎn)權利和受教育權利等具體行政行為，而選舉權這一政治權利在行政復議法中并未提及，因此，對《行政復議法》的受案范圍進行擴展，將行政相對人的政治權利也納入行政復議的范疇內(nèi)，從而為村民選舉權的行政復議提供法律依據(jù)。

我國村民委員會選舉實行多數(shù)決制度，使得享有選舉權的村民從形式上能夠平等地參與選舉，但是這并不是實質(zhì)的平等，從村民委員會的選舉結果來看，少數(shù)村民無法通過多數(shù)決制度來實現(xiàn)自身的利益訴求，而只能服從多數(shù)人的利益訴求，在這個過程中可能存在著多數(shù)人對少數(shù)人權利實現(xiàn)的壓制。因此，構建一個村民選舉多數(shù)決衡平機制來協(xié)調(diào)少數(shù)和多數(shù)享有選舉權的村民的利益訴求就顯得十分必要了。該衡平機制一方面能夠在在肯定多數(shù)決制度基礎上進一步對該制度進行完善，制約多數(shù)人權利的行使；另一方面能夠切實地保護少數(shù)人的權益，使其能夠真正參與到民主決策中去。

［1］［美］德沃金．認真對待權利［M］．信春鷹，譯．北京：中國大百科全書出版社，2002．

［2］鄭玉敏．德沃金的少數(shù)人權利法理［D］．長春：吉林大學，2007．

［3］汪進元．傳統(tǒng)民主的缺陷及其矯正［J］．江漢大學學報，2013（1）．

［4］張磊．論保護少數(shù)人權利之緣由［J］．金卡工程·經(jīng)濟與法，2010（7）．

［5］達爾．論民主［M］．北京：商務印書館，1999．

［6］鄧恩．民主的歷程［M］．長春：吉林人民出版社，1999．

［7］董紅．關于完善村委會選舉制度的思考［J］．探索，2012（1）．

［8］［英］戴維·赫爾德．民主的模式［M］．燕繼榮，譯．北京：中央翻譯出版社，1988．

［9］陳麗．轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村宗族勢力的復興研究［D］．武漢：華中師范大學，2007.

［10］于永法．影響村兩委選舉的因素分析與對策思考［J］．反思與交流，2007（3）．

（責任編輯：林 泓）

Chancery Research on Majority Electoral System of Villagers'Committee

CHEN Xiao-shan,DING Guo-min

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

Villagers democratic right to vote is a fundamental right under the law of the villagers.The villagers'committee election majority vote system infringes the achievement of the minority's right of vote in three areas,such as the range of participating members,decision-making process and the right to remedy.Therefore,it is needed to build a mechanism to balance electoral majority vote system,such as weaken the effects of the household registration system and clan force on the villagers'right to vote,improve the monitoring mechanism and remedies of villagers'committee election.In this regard it can restrict the exercise of the right of the majority;on the other hand,it can protect the minority actively involved in the villagers'committee elections to achieve the villagers'democratic autonomy.

villagers'committee elections;majority system;majority equitable mechanism

D921.2

A

1673-4343（2014）01-0012-05

2013-11-19

福建省社科規(guī)劃項目（2012B016）

陳曉汕，女，福建龍巖人，碩士研究生。主要研究方向：經(jīng)濟法。丁國民，男，湖北襄樊人，教授，博士，博士生導師。主要研究方向：經(jīng)濟法。