對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)變化狀況及可持續(xù)性的分析

郭雨薇

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實(shí)上已不可能，最好的辦法就是正確引導(dǎo)地方政府科學(xué)舉債，合理用債，嚴(yán)格管債，真正使其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中起到應(yīng)有的作用。地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng)，已成為制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)，威脅社會(huì)的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務(wù)的，已成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文根據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果的研究，深入探討了地方政府的債務(wù)的變化狀況和可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

關(guān)于中國(guó)地方債務(wù)，目前唯一調(diào)查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計(jì)署2011年在其官網(wǎng)公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告和6月10日在其官網(wǎng)公布的《2013年第24號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告。審計(jì)的范圍是31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況。審計(jì)署指出，在國(guó)務(wù)院的部署和相關(guān)部門的要求，積極應(yīng)對(duì)債務(wù)證券，加強(qiáng)債務(wù)管理，規(guī)范融資性平臺(tái)公司，并取得了一定的成果。但審計(jì)委員會(huì)也強(qiáng)調(diào)，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺(tái)公司退出管理不到位，融資性平臺(tái)公司，資產(chǎn)質(zhì)量差，償債能力不強(qiáng)；債務(wù)制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的認(rèn)識(shí)

在GDP作為政績(jī)重要考核標(biāo)準(zhǔn)這一大背景未改變的情況下，面對(duì)“保增長(zhǎng)”的訴求，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，隨之產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務(wù)類型的劃分

地方政府債務(wù)資金，是指?jìng)鶆?wù)融資平臺(tái)融資通過(guò)地方政府資金。對(duì)我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，已成為中央政府和社會(huì)各界都非常關(guān)注。債務(wù)是一把雙刃劍，好好利用它將產(chǎn)生積極的影響，但會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學(xué)者的觀點(diǎn)，政府的主要債務(wù)根據(jù)債權(quán)發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；根據(jù)所發(fā)生的債權(quán)是否具有法定義務(wù)②，可將債務(wù)分為顯性債務(wù)或隱性債務(wù)，對(duì)地方政府債務(wù)劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務(wù)種類

顯性債務(wù)來(lái)自中央政府的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)債務(wù)政府擔(dān)保的外債。

隱性債務(wù)損失和提高自然災(zāi)害和社會(huì)保障資金缺口的地方金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境危機(jī)債務(wù)支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地方國(guó)有企業(yè)和機(jī)構(gòu)的債務(wù)水平較低的政府債務(wù)。

二、地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

（一）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)及變化情況

從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務(wù)余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%。

（二）債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

從負(fù)債比率（比率，債務(wù)與地方政府債務(wù)的綜合財(cái)務(wù)指標(biāo)指數(shù)的大?。?6個(gè)地方政府在同一水平面上，有24個(gè)地區(qū)的2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2011年下降；如加政府擔(dān)保債務(wù)，負(fù)債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如果加上政府擔(dān)保的債務(wù)，負(fù)債率超過(guò)16地區(qū)100%。

從逾期債務(wù)比率（逾期債務(wù)占債務(wù)余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務(wù)和其他相關(guān)的債務(wù)逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個(gè)百分點(diǎn)和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

二、影響地方政府債務(wù)可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對(duì)于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務(wù)不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務(wù)的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無(wú)法承擔(dān)。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會(huì)引起社會(huì)和政治的劇變，此時(shí)的政府債務(wù)也可以認(rèn)為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國(guó)《預(yù)算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝袊?guó)人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國(guó)內(nèi)的中資金融機(jī)構(gòu)貸款。地方政府債務(wù)是不是市場(chǎng)融資通過(guò)一個(gè)開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場(chǎng)債務(wù)，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務(wù)在每個(gè)部門或項(xiàng)目，這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性的一個(gè)直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應(yīng)的規(guī)定，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在特定的歷史背景下，地方政府債務(wù)并未得到有效控制，但在刺激增加債務(wù)。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，地方政府的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來(lái)越明顯，省級(jí)大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財(cái)政預(yù)算資金往往不適度增長(zhǎng)的供應(yīng)來(lái)緩解財(cái)政收支矛盾，過(guò)度的政府預(yù)算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當(dāng)?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，公共財(cái)政體系的建設(shè)不完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，免費(fèi)的稅收返還，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例相對(duì)較高，而要支付基本公共服務(wù)均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財(cái)政困難的形成，迫使地方政府通過(guò)投資和債務(wù)融資平臺(tái)貸款。

（三）行政管理因素

政績(jī)工程、形象工程、鼓勵(lì)地方政府盲目借貸、導(dǎo)致短期行為，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，盲目鋪攤子、項(xiàng)目、無(wú)論是金融實(shí)力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標(biāo)準(zhǔn)、高性能的工程建設(shè)項(xiàng)目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目是缺乏科學(xué)依據(jù)的，在中國(guó)是常見的現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際能力的債務(wù)融資規(guī)模比地方政府的財(cái)政資源。

參考文獻(xiàn)

[1]胡娟，吳德紅.市縣級(jí)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與對(duì)策研究[J].天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務(wù)資金的使用與管理[J].財(cái)會(huì)研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及預(yù)警評(píng)價(jià)模型構(gòu)建初探.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007年7月.endprint

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實(shí)上已不可能，最好的辦法就是正確引導(dǎo)地方政府科學(xué)舉債，合理用債，嚴(yán)格管債，真正使其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中起到應(yīng)有的作用。地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng)，已成為制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)，威脅社會(huì)的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務(wù)的，已成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文根據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果的研究，深入探討了地方政府的債務(wù)的變化狀況和可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

關(guān)于中國(guó)地方債務(wù)，目前唯一調(diào)查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計(jì)署2011年在其官網(wǎng)公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告和6月10日在其官網(wǎng)公布的《2013年第24號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告。審計(jì)的范圍是31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況。審計(jì)署指出，在國(guó)務(wù)院的部署和相關(guān)部門的要求，積極應(yīng)對(duì)債務(wù)證券，加強(qiáng)債務(wù)管理，規(guī)范融資性平臺(tái)公司，并取得了一定的成果。但審計(jì)委員會(huì)也強(qiáng)調(diào)，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺(tái)公司退出管理不到位，融資性平臺(tái)公司，資產(chǎn)質(zhì)量差，償債能力不強(qiáng)；債務(wù)制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的認(rèn)識(shí)

在GDP作為政績(jī)重要考核標(biāo)準(zhǔn)這一大背景未改變的情況下，面對(duì)“保增長(zhǎng)”的訴求，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，隨之產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務(wù)類型的劃分

地方政府債務(wù)資金，是指?jìng)鶆?wù)融資平臺(tái)融資通過(guò)地方政府資金。對(duì)我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，已成為中央政府和社會(huì)各界都非常關(guān)注。債務(wù)是一把雙刃劍，好好利用它將產(chǎn)生積極的影響，但會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學(xué)者的觀點(diǎn)，政府的主要債務(wù)根據(jù)債權(quán)發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；根據(jù)所發(fā)生的債權(quán)是否具有法定義務(wù)②，可將債務(wù)分為顯性債務(wù)或隱性債務(wù)，對(duì)地方政府債務(wù)劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務(wù)種類

顯性債務(wù)來(lái)自中央政府的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)債務(wù)政府擔(dān)保的外債。

隱性債務(wù)損失和提高自然災(zāi)害和社會(huì)保障資金缺口的地方金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境危機(jī)債務(wù)支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地方國(guó)有企業(yè)和機(jī)構(gòu)的債務(wù)水平較低的政府債務(wù)。

二、地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

（一）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)及變化情況

從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務(wù)余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%。

（二）債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

從負(fù)債比率（比率，債務(wù)與地方政府債務(wù)的綜合財(cái)務(wù)指標(biāo)指數(shù)的大?。?，36個(gè)地方政府在同一水平面上，有24個(gè)地區(qū)的2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2011年下降；如加政府擔(dān)保債務(wù)，負(fù)債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如果加上政府擔(dān)保的債務(wù)，負(fù)債率超過(guò)16地區(qū)100%。

從逾期債務(wù)比率（逾期債務(wù)占債務(wù)余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務(wù)和其他相關(guān)的債務(wù)逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個(gè)百分點(diǎn)和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

二、影響地方政府債務(wù)可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對(duì)于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務(wù)不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務(wù)的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無(wú)法承擔(dān)。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會(huì)引起社會(huì)和政治的劇變，此時(shí)的政府債務(wù)也可以認(rèn)為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國(guó)《預(yù)算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”中國(guó)人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國(guó)內(nèi)的中資金融機(jī)構(gòu)貸款。地方政府債務(wù)是不是市場(chǎng)融資通過(guò)一個(gè)開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場(chǎng)債務(wù)，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務(wù)在每個(gè)部門或項(xiàng)目，這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性的一個(gè)直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應(yīng)的規(guī)定，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在特定的歷史背景下，地方政府債務(wù)并未得到有效控制，但在刺激增加債務(wù)。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，地方政府的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來(lái)越明顯，省級(jí)大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財(cái)政預(yù)算資金往往不適度增長(zhǎng)的供應(yīng)來(lái)緩解財(cái)政收支矛盾，過(guò)度的政府預(yù)算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當(dāng)?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，公共財(cái)政體系的建設(shè)不完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，免費(fèi)的稅收返還，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例相對(duì)較高，而要支付基本公共服務(wù)均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財(cái)政困難的形成，迫使地方政府通過(guò)投資和債務(wù)融資平臺(tái)貸款。

（三）行政管理因素

政績(jī)工程、形象工程、鼓勵(lì)地方政府盲目借貸、導(dǎo)致短期行為，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，盲目鋪攤子、項(xiàng)目、無(wú)論是金融實(shí)力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標(biāo)準(zhǔn)、高性能的工程建設(shè)項(xiàng)目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目是缺乏科學(xué)依據(jù)的，在中國(guó)是常見的現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際能力的債務(wù)融資規(guī)模比地方政府的財(cái)政資源。

參考文獻(xiàn)

[1]胡娟，吳德紅.市縣級(jí)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與對(duì)策研究[J].天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務(wù)資金的使用與管理[J].財(cái)會(huì)研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及預(yù)警評(píng)價(jià)模型構(gòu)建初探.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007年7月.endprint

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實(shí)上已不可能，最好的辦法就是正確引導(dǎo)地方政府科學(xué)舉債，合理用債，嚴(yán)格管債，真正使其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中起到應(yīng)有的作用。地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng)，已成為制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)，威脅社會(huì)的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務(wù)的，已成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文根據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果的研究，深入探討了地方政府的債務(wù)的變化狀況和可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

關(guān)于中國(guó)地方債務(wù)，目前唯一調(diào)查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計(jì)署2011年在其官網(wǎng)公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告和6月10日在其官網(wǎng)公布的《2013年第24號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告。審計(jì)的范圍是31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況。審計(jì)署指出，在國(guó)務(wù)院的部署和相關(guān)部門的要求，積極應(yīng)對(duì)債務(wù)證券，加強(qiáng)債務(wù)管理，規(guī)范融資性平臺(tái)公司，并取得了一定的成果。但審計(jì)委員會(huì)也強(qiáng)調(diào)，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺(tái)公司退出管理不到位，融資性平臺(tái)公司，資產(chǎn)質(zhì)量差，償債能力不強(qiáng)；債務(wù)制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的認(rèn)識(shí)

在GDP作為政績(jī)重要考核標(biāo)準(zhǔn)這一大背景未改變的情況下，面對(duì)“保增長(zhǎng)”的訴求，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，隨之產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務(wù)類型的劃分

地方政府債務(wù)資金，是指?jìng)鶆?wù)融資平臺(tái)融資通過(guò)地方政府資金。對(duì)我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，已成為中央政府和社會(huì)各界都非常關(guān)注。債務(wù)是一把雙刃劍，好好利用它將產(chǎn)生積極的影響，但會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學(xué)者的觀點(diǎn)，政府的主要債務(wù)根據(jù)債權(quán)發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；根據(jù)所發(fā)生的債權(quán)是否具有法定義務(wù)②，可將債務(wù)分為顯性債務(wù)或隱性債務(wù)，對(duì)地方政府債務(wù)劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務(wù)種類

顯性債務(wù)來(lái)自中央政府的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)債務(wù)政府擔(dān)保的外債。

隱性債務(wù)損失和提高自然災(zāi)害和社會(huì)保障資金缺口的地方金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境危機(jī)債務(wù)支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地方國(guó)有企業(yè)和機(jī)構(gòu)的債務(wù)水平較低的政府債務(wù)。

二、地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

（一）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)及變化情況

從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務(wù)余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%。

（二）債務(wù)負(fù)擔(dān)變化情況

從負(fù)債比率（比率，債務(wù)與地方政府債務(wù)的綜合財(cái)務(wù)指標(biāo)指數(shù)的大?。?6個(gè)地方政府在同一水平面上，有24個(gè)地區(qū)的2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2011年下降；如加政府擔(dān)保債務(wù)，負(fù)債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如果加上政府擔(dān)保的債務(wù)，負(fù)債率超過(guò)16地區(qū)100%。

從逾期債務(wù)比率（逾期債務(wù)占債務(wù)余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務(wù)和其他相關(guān)的債務(wù)逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個(gè)百分點(diǎn)和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

二、影響地方政府債務(wù)可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對(duì)于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務(wù)不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務(wù)的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無(wú)法承擔(dān)。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會(huì)引起社會(huì)和政治的劇變，此時(shí)的政府債務(wù)也可以認(rèn)為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國(guó)《預(yù)算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝袊?guó)人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國(guó)內(nèi)的中資金融機(jī)構(gòu)貸款。地方政府債務(wù)是不是市場(chǎng)融資通過(guò)一個(gè)開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場(chǎng)債務(wù)，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務(wù)在每個(gè)部門或項(xiàng)目，這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性的一個(gè)直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應(yīng)的規(guī)定，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在特定的歷史背景下，地方政府債務(wù)并未得到有效控制，但在刺激增加債務(wù)。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，地方政府的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來(lái)越明顯，省級(jí)大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財(cái)政預(yù)算資金往往不適度增長(zhǎng)的供應(yīng)來(lái)緩解財(cái)政收支矛盾，過(guò)度的政府預(yù)算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當(dāng)?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，公共財(cái)政體系的建設(shè)不完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，免費(fèi)的稅收返還，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例相對(duì)較高，而要支付基本公共服務(wù)均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財(cái)政困難的形成，迫使地方政府通過(guò)投資和債務(wù)融資平臺(tái)貸款。

（三）行政管理因素

政績(jī)工程、形象工程、鼓勵(lì)地方政府盲目借貸、導(dǎo)致短期行為，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，盲目鋪攤子、項(xiàng)目、無(wú)論是金融實(shí)力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標(biāo)準(zhǔn)、高性能的工程建設(shè)項(xiàng)目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目是缺乏科學(xué)依據(jù)的，在中國(guó)是常見的現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際能力的債務(wù)融資規(guī)模比地方政府的財(cái)政資源。

參考文獻(xiàn)

[1]胡娟，吳德紅.市縣級(jí)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與對(duì)策研究[J].天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務(wù)資金的使用與管理[J].財(cái)會(huì)研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及預(yù)警評(píng)價(jià)模型構(gòu)建初探.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007年7月.endprint