慈善事業(yè)：美、英的實(shí)踐模式及其啟示

劉雨時，高小枚

（湖南師范大學(xué)社會學(xué)系，湖南長沙410081；長沙理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙410114）

慈善事業(yè)是一項(xiàng)建立在社會捐贈基礎(chǔ)上的社會救濟(jì)事業(yè)，是一種有組織的民間群眾性互助活動。有學(xué)者把歷史上的慈善活動歸于“慈善事業(yè)”這一范疇，如張奇林認(rèn)為：“慈善事業(yè)是一個歷史范疇。盡管關(guān)于慈善事業(yè)的起源有不同的說法，慈善事業(yè)在不同的社會形態(tài)和社會制度下有不同的表現(xiàn)形式，但從本質(zhì)上講，慈善事業(yè)是一種救濟(jì)行為，施惠者與受惠者是慈善事業(yè)的兩個基本要素，這對不同時代和不同民族的慈善事業(yè)來說，具有普遍意義?！盵1]由此可見，慈善事業(yè)是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、社會文明發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，同時也受社會歷史發(fā)展諸多條件的制約，又因各國文化歷史的不同而有差異。從被曝光的“詐捐門”事件到紅十字會陷入信用危機(jī)，以及世界杰出華商協(xié)會募捐20億的非洲“希望工程”事件，甚至最能籌款的慈善組織河南宋慶齡基金會也發(fā)生了巨額善款去向不明事件，由此可見目前中國的慈善事業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而慈善信息不透明則成了阻礙中國慈善事業(yè)前進(jìn)步伐的根本原因。西方國家有著成熟的慈善文化、慈善機(jī)構(gòu)和完善的配套制度，公眾不必?fù)?dān)心自己的善款不能被善用，其慈善事業(yè)無論在運(yùn)作方式還是運(yùn)行規(guī)范方面都已日臻成熟，很多經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注、學(xué)習(xí)、研究和借鑒，有利于完善我國公共慈善事業(yè)的建設(shè)。

一、美國的慈善事業(yè)

美國并沒有單獨(dú)的慈善法，然而根據(jù)聯(lián)邦稅法慈善組織的活動必須限于公益性。因此美國慈善機(jī)構(gòu)在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦女與兒童權(quán)益保護(hù)、老年人服務(wù)、就業(yè)、環(huán)保、社區(qū)改造、移民、預(yù)防青少年犯罪、消除貧困等方面等發(fā)揮著十分巨大的作用。

1.民間主導(dǎo)型的實(shí)踐模式

公眾捐贈是美國慈善事業(yè)的主體。美國每年的慈善捐贈達(dá)到3000億美元以上，居世界首位，包括個人捐贈、企業(yè)捐贈、基金會捐贈和公益勞動捐贈。87%的美國人信仰基督教，遵從基督教的道德準(zhǔn)則，許多人把公益事業(yè)看作基督教道德原則的實(shí)踐并從中獲得極大的精神滿足。[2]2010年，世界首富比爾蓋茨和股神巴菲特領(lǐng)刮慈善風(fēng)暴，共同倡議億萬富豪們捐出一半家產(chǎn)，并且巴菲特已帶頭承諾將自己家產(chǎn)的99%捐給慈善事業(yè)。據(jù)《財富》雜志報道，福布斯列出的全美400名最有錢的富翁的凈資產(chǎn)約為12000億美元，那么如果蓋茨夫婦和巴菲特的倡議成功，他們至少能募得6000億美元的承諾捐款，這將會是美國慈善事業(yè)又一次非常大的飛躍。在美國的慈善事業(yè)中，慈善不只是富人的游戲。美國勞工統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)：2007年美國最窮的1/5家庭平均稅前收入為1.05萬美元，他們將收入的4.3%捐給了慈善活動；而最富有的1/5家庭的稅前收入為15.39萬美元，用于慈善的收入比例僅為2.1%。[3]捐贈財產(chǎn)也并不是美國慈善事業(yè)的唯一途徑，有錢出錢沒錢出力在美國也是屢見不鮮。1998年，美國56%的成年人參加了志愿者工作，從事199億小時工作，他們的貢獻(xiàn)相當(dāng)于900萬全職雇員，創(chuàng)造價值達(dá)2250億美元。[4]

在美國，慈善事業(yè)已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈：政府通過立法和稅收政策鼓勵社會辦慈善；專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)對各類慈善組織進(jìn)行評估并公報；然后企業(yè)和個人向滿意的慈善組織捐款；媒體、公民對慈善機(jī)構(gòu)的善款使用情況享有知情權(quán)和監(jiān)督義務(wù)；政府、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)、社會組織相互協(xié)調(diào)彼此合作形成良性循環(huán)，共同滿足社會需要，解決社會問題。

2.稅收激勵下的慈善動機(jī)

美國稅收制度激勵是美國慈善動機(jī)的潤滑劑。1913年美國正式開始征收所得稅，隨著時間推移稅率逐漸提高，累進(jìn)幅度逐漸增大（最高時達(dá)94%），而從1917年開始，美國稅法對私人慈善捐贈給予了個人所得稅優(yōu)惠待遇，且?guī)缀跛兄荻济庹鞔壬平M織的房地產(chǎn)稅。此外，美國還開征遺產(chǎn)稅與繼承稅，它們都具有高稅率、累進(jìn)制的特點(diǎn)，這從客觀上促進(jìn)了社會財富的再分配，也為美國的慈善捐贈提供了外在的激勵機(jī)制。為了合法避稅，美國一些富翁往往通過家屬信托、基金會、慈善捐贈等方式，在生前就對其財產(chǎn)做好安排，這也正好成為慈善事業(yè)的主要捐贈來源。[5]此外，美國稅法給宗教、慈善、教育等組織以免稅待遇：慈善組織不需交所得稅；捐贈者捐贈的錢數(shù)將從個人所得稅中減掉。企業(yè)如果捐贈給慈善機(jī)構(gòu)，公司便享有減稅待遇，這極大地鼓勵了個人和企業(yè)的捐贈行為。其中向公共慈善機(jī)構(gòu)捐款要優(yōu)于向私人基金會捐款；對現(xiàn)金和財產(chǎn)的捐贈有不同待遇。向公共慈善機(jī)構(gòu)捐款的更為優(yōu)惠待遇包括這些機(jī)構(gòu)更容易獲得更多的公共支持和相應(yīng)的更大公共責(zé)任。對現(xiàn)金和財產(chǎn)的捐贈有不同的待遇是指評估財產(chǎn)（尤其是某些特殊的財產(chǎn)）的固有困難（以及潛在的濫用），以及在計(jì)算捐贈人可扣除數(shù)額時都會考慮對任何已捐出財產(chǎn)可能的資本利用的必要性或明智之舉。[6]

國家對基金會的運(yùn)作有大量的免稅減稅優(yōu)惠，使得慈善基金會可以獲得其他企業(yè)無法企及的高回報。2003年美國人捐贈2410億美元給慈善公益機(jī)構(gòu)，人均善款460美元，占當(dāng)年人均GDP的2.17%；2005年，美國人的慈善捐助達(dá)到2603億美元，人均捐款878美元。美國的捐款額每年都在2000億到3000億美元，個別年份高達(dá)6000億美元。[7]有必要說明的是，美國人已經(jīng)看到了慈善事業(yè)要想更有希望地生存下去，就要把減稅看作是公眾消費(fèi)的一種形式，確保其社會利益比國家在稅收上放棄的財富更有價值，事實(shí)上減稅即增長慈善捐助。

3.穩(wěn)定的社會公信力

個人捐助一直是美國慈善捐贈的主要來源，主要原因是捐贈者十分信任接受捐款的慈善機(jī)構(gòu)能把錢物真正用于其所關(guān)注的事業(yè)。與國內(nèi)不同的是，政府對慈善機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制主要體現(xiàn)在對慈善組織的界定及對財務(wù)活動的監(jiān)督上，任何人要成立免稅性質(zhì)的慈善組織都必須經(jīng)過政府的嚴(yán)格審查，符合既定的條件。另外，慈善機(jī)構(gòu)的所有活動和財務(wù)都得面向社會公開，任何公民都有權(quán)查詢賬目。慈善機(jī)構(gòu)每年向政府提供的年報必須如實(shí)反映所有的財務(wù)活動細(xì)節(jié)，一旦發(fā)現(xiàn)造假行為，相關(guān)董事可能會被收以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)甚至?xí)ッ舛愘Y格。[8]

第三方評估機(jī)構(gòu)是美國慈善發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這些評估機(jī)構(gòu)屬于非營利性組織，不接受任何被評估機(jī)構(gòu)的費(fèi)用或資助，而是通過其他渠道獲得經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評估，并把結(jié)果公之于眾。評估機(jī)構(gòu)會對各類慈善組織如教育、健康、環(huán)境、動物保護(hù)等進(jìn)行評估，提供各慈善機(jī)構(gòu)規(guī)模、開支額、執(zhí)行官報酬等單項(xiàng)前十排行榜，公眾參考評估機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)決定是否對其進(jìn)行捐贈。然而，這種評估機(jī)構(gòu)在國內(nèi)尚未形成規(guī)模。

二、英國的慈善事業(yè)

英國是世界上第一個對慈善事業(yè)立法的國家，也是慈善法律體系較為完善的國家。早在1860年英國政府就專門成立了“慈善委員會”來監(jiān)督管理慈善組織的行為，增進(jìn)公眾參與慈善事業(yè)的信心?！?006年慈善法案》規(guī)定：慈善組織的目的必須是公共利益；慈善組織必須是義務(wù)的，不但慈善組織不能謀取任何利益，慈善組織的管理人員也不能領(lǐng)取任何報酬；慈善組織不得從事任何非慈善活動。一系列的法律法規(guī)對英國民間公益事業(yè)和公益慈善組織的發(fā)展起到了十分積極的作用。

1.“政府資助為主、民間組織為輔”的慈善模式

英國慈善組織的經(jīng)費(fèi)主要來自于中央或地方政府的資助和社會募捐。其中，英國政府提供給慈善組織的慈善資助總額大約相當(dāng)于慈善組織每年?duì)I業(yè)總額的1/3。為推動慈善事業(yè)的發(fā)展，英國政府不僅每年提供巨額的財政支持，同時建立了一套完備的行政支持體系和獨(dú)立于政府的登記監(jiān)督體系，積極有效地推動了政府與民間的合作，強(qiáng)調(diào)政府與民間公益組織的一致性，價值觀和互補(bǔ)性功能合作關(guān)系。英國的慈善組織與政府間的關(guān)系可以說已經(jīng)發(fā)展成為一種合作伙伴關(guān)系，英國的慈善組織同其他組織一樣，具有獲得政府資助的公平權(quán)力。英國慈善事業(yè)所呈現(xiàn)出的是一種政府與民間的積極合作同時政府將資助慈善組織作為一項(xiàng)義務(wù)制度化的局面。

民間組織以民間性、自愿性、非營利性為主要特征，區(qū)別于政府部門和企業(yè)。一般認(rèn)為，政府的官僚作風(fēng)難以適應(yīng)日益繁雜的各項(xiàng)社會事務(wù)，而企業(yè)由于逐利的天性，不可能為社會成員提供全面的公益性服務(wù)，因而需要獨(dú)立的第三部門來為社會成員提供各種社會服務(wù)，民間組織由此得以發(fā)展繁榮。民間組織掌管著大量的社會事務(wù)，從環(huán)保、教育、濟(jì)貧到各種為會員服務(wù)的協(xié)會和行業(yè)組織，深入社會各個領(lǐng)域，且具有很強(qiáng)的公信力，憑借籌款為社會提供各種服務(wù)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，其影響力不容小視，儼然成為與政府、企業(yè)并駕齊驅(qū)的三駕馬車之一，因此民間組織被稱為“第三部門”。[9]

2.英國慈善的監(jiān)管制度

英國有著20萬家慈善機(jī)構(gòu)，是世界上慈善事業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一。其發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)給英國社會帶來了巨大便利，為世界慈善事業(yè)提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)。英國2006年的《慈善法》最大的進(jìn)步是對慈善事業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，其明確了慈善委員會的法律地位——是具有特殊地位性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對議會負(fù)責(zé)，具有完全獨(dú)立性。也就是說雖然慈善委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子由相關(guān)政府機(jī)關(guān)的部長任命，但是其行政職權(quán)卻不受任何政府部門管束。這一方面保證了其職權(quán)的獨(dú)立性和透明性，另一方面保障了慈善資源的有效利用。[10]慈善委員會的監(jiān)管主要涉及慈善組織的注冊管理和慈善組織的運(yùn)作管理。

（1）對慈善組織的注冊管理是慈善監(jiān)管的基礎(chǔ)，慈善委員會的工作人員依照法律法規(guī)制定相關(guān)的細(xì)則分兩步對材料進(jìn)行評估——對慈善組織的評估和對人的審查。對慈善組織評估主要是確定該機(jī)構(gòu)是否是公益性的，其組織使命是否符合《慈善法》對民間公益事業(yè)的定義。對人的審查則是確認(rèn)申請組織管理層人選。已登記的慈善機(jī)構(gòu)獲得穩(wěn)定的法律地位、享受稅收減免政策、納入《慈善法》的管理范圍且在籌款等社會活動中得到大眾的信任。值得一提的是，受某一慈善組織登記影響的人或總檢察長、該組織的慈善受托人可以提出異議并向高等法院起訴，以反對慈善委員會將某一組織登記為慈善組織，或主張將某一組織從登記簿中注銷。慈善委員會若認(rèn)為某一組織不再符合慈善組織條件，也可撤銷其慈善組織資格。

（2）對慈善組織的運(yùn)作管理制度方面，慈善委員會需要定時獲取、評估和公開發(fā)布有關(guān)慈善委員會工作目標(biāo)和日常工作情況的所有信息，確定和調(diào)查公眾反映的管理不良情況或違法行為，及時采取防范和補(bǔ)救措施，還要為政府各部的部長提供關(guān)于慈善委員會工作目標(biāo)和日常工作情況的信息，提供相關(guān)的咨詢服務(wù)并提出有關(guān)建議等。[5]慈善組織獲取公眾支持、取得較好公信力的一個必要手段就是信息公開。為保障慈善組織財務(wù)的公開透明，慈善委員會對于較大的慈善組織還專門設(shè)立了審計(jì)與財務(wù)年度檢查制度，根據(jù)2006年《慈善法》規(guī)定：年收入在1萬~50萬英鎊之間的組織，如果其章程沒有明確的審計(jì)規(guī)定，其必須接受獨(dú)立財務(wù)檢查員的檢查；對于年收入超過50萬英鎊的慈善組織，其必須接受專業(yè)的年度審計(jì)。

三、美、英兩國慈善事業(yè)管理模式對我國慈善事業(yè)管理的啟示

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國已進(jìn)入了各社會要素不斷分化組合、各種社會利益日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期。在我國當(dāng)前的社會發(fā)展中，主要的社會矛盾集中體現(xiàn)在民生就業(yè)、社會保障、貧富差距等領(lǐng)域。慈善事業(yè)作為一項(xiàng)社會事業(yè)，代表了一種社會治理的力量，它可推動我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、可平衡社會矛盾，在構(gòu)建社會主義和諧社會方面發(fā)揮重要作用。中國超過日本，與美國成為經(jīng)濟(jì)總量最大的兩個國家已成事實(shí)；中國在如何擴(kuò)大民間慈善資源的功效方面，也隨之面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在建立健全慈善捐贈信息統(tǒng)計(jì)、專業(yè)分工和監(jiān)督制度方面，中國可以適當(dāng)借鑒美國和英國行之有效的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，我國慈善事業(yè)在總體上呈現(xiàn)出：慈善組織大量涌現(xiàn)、志愿者數(shù)量逐年增加、慈善捐贈總額增長明顯、公民慈善意識不斷增強(qiáng)等有利趨勢。

但是由于我國慈善事業(yè)起步慢、底子薄、基礎(chǔ)弱，不可避免的還存在一系列亟待解決的問題：①發(fā)展慈善事業(yè)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)尚不健全和完善。我國尚沒有針對性、特定性的專門規(guī)范慈善（公益）組織的實(shí)體內(nèi)容的法律與法規(guī)條款，即使是已經(jīng)頒布的有關(guān)法律、法規(guī)政策，亦因缺乏具體的、可供操作的配套政策而難以落實(shí)。②民眾觀念滯后，慈善事業(yè)發(fā)展所需要的社會氛圍尚未形成，一些人仍對慈善事業(yè)存在著認(rèn)識上的誤區(qū)，慈善事業(yè)理念與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。③正規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量太少，慈善捐贈水平較低。據(jù)了解國內(nèi)正規(guī)注冊的慈善機(jī)構(gòu)有300萬家，還有400多萬家慈善機(jī)構(gòu)是未經(jīng)注冊仍在運(yùn)作的。大量的民間慈善組織游離在監(jiān)管范圍外，導(dǎo)致了大量的捐贈資金流失和慈善資金不合理的使用。④正規(guī)的慈善組織自身亦存在著不適應(yīng)發(fā)展需要的弱點(diǎn)。部分慈善機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)還不規(guī)范，組織的程序不透明、管理制度不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不健全，慈善募捐的方式缺乏足夠的吸引力，慈善工作人員的專業(yè)素質(zhì)還有待提高，慈善組織的運(yùn)行還缺乏透明度，慈善公益系統(tǒng)的自律還有待強(qiáng)化。⑤慈善資源分布不均勻。具有官辦背景的大型基金會不僅擁有充足的資金優(yōu)勢，在稅收方面還享有優(yōu)惠權(quán)，在慈善市場屬壟斷地位，而小型的民間慈善組織缺少公信力，在資金的獲得與稅收優(yōu)惠上往往處于劣勢。⑥許多“慈善”鬧劇和黑幕的頻繁曝光，嚴(yán)重打擊著我國慈善事業(yè)的公信力，嚴(yán)重摧殘著大眾內(nèi)心的慈善與道德信念等。以上諸多問題制約了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。參照英美兩國的慈善經(jīng)驗(yàn)，筆者提出一些建議：

1.完善慈善法律體系

雖然在慈善立法這一塊的法律我國已有一定的涉及，但大多針對特定領(lǐng)域的立法，缺乏一部基礎(chǔ)的、統(tǒng)一性的法律，這樣容易出現(xiàn)法律法規(guī)之間的沖突。參照英國頒布的《慈善法》，我國的慈善基本法在法律的定位上，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定慈善原則、慈善概念、慈善管理機(jī)構(gòu)等法律制度；同時該法也應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的組織法律制度，詳細(xì)規(guī)定關(guān)于慈善組織的設(shè)立條件、設(shè)立程序以及慈善組織的運(yùn)作原則和免稅優(yōu)惠政策等。對于我國的現(xiàn)實(shí)情況來說，按政策規(guī)定行事是一條不成文的規(guī)定，所以一旦慈善基本法出臺后，可以以慈善基本法為核心，修改相關(guān)部門的法律規(guī)章，避免規(guī)定上的矛盾，日積月累形成一個完善的慈善法律體系。值得說明的是，我國的慈善基本法也應(yīng)有明文條目來保障公民的知情權(quán)。英國的《慈善法》明確規(guī)定：公眾中的任何成員只要交付一定合理的費(fèi)用，就有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財務(wù)報告；在美國，慈善機(jī)構(gòu)每年都必須向國家稅務(wù)局上報年度財務(wù)報表，要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單、前5名報酬最高的合同商名單以及籌款所需的花費(fèi)，甚至報表還要求提供與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄。[11]國內(nèi)如果能做到這點(diǎn)，相信能逐步解除日益嚴(yán)重的信任危機(jī)。

2.降低慈善組織的進(jìn)入門檻

受儒家的仁愛大同思想影響，促進(jìn)慈善事業(yè)已是弘揚(yáng)我國優(yōu)良傳統(tǒng)的需要，“慈善不是錢，是心；人人可慈善、人人能慈善”。然而，目前我國慈善組織申報過高的門檻限制了很多想為慈善事業(yè)添磚加瓦之人。據(jù)基金會管理?xiàng)l例規(guī)定：全國性的慈善組織注冊前要有10萬元以上的活動資金，地方性的有3萬元以上活動資金；設(shè)立基金會的，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元，地方性公募基金會不低于400萬元，非公募基金會不低于200萬元。社團(tuán)條例規(guī)定：在人數(shù)上社團(tuán)成立必須有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個等。此類硬性規(guī)定在一定程度上限制了我國慈善組織的發(fā)展。在英國，只要組織確定其目的必須是公共利益、組織必須是義務(wù)的并且不謀取任何利益、其管理人員不收取任何報酬就可注冊為慈善組織，且除去在慈善委員會注冊的慈善機(jī)構(gòu)，法律沒有明確的慈善組織向當(dāng)?shù)卣块T注冊即可，誰給慈善組織注冊誰就負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。這樣一來降低了入行的門檻，二來節(jié)約了行政成本，三來給了地方政府壓力，使其更好地行使監(jiān)督管理權(quán)。

3.加速慈善組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理

在我國現(xiàn)有的法律制度中，慈善組織并不是一個獨(dú)立的概念，也沒有作為一個獨(dú)立的組織體系存在。我國慈善組織普遍缺少自治性，官辦色彩濃。有的民間慈善組織因沒有注冊而缺少組織性，有的官辦慈善組織缺少民間性。慈善組織在資金來源上主要依靠政府撥款，組織的人士豁免權(quán)也很大程度受政府控制。所以很多慈善組織內(nèi)部管理行政色彩過度濃厚，很多的國家現(xiàn)職工作人員兼任慈善組織法定代表人，很多地方慈善總會的法定代表人由當(dāng)?shù)孛裾珠L兼任。[12]慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門協(xié)調(diào)分工是慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)必須三權(quán)分立，大型的慈善機(jī)構(gòu)須設(shè)立三個不同的職權(quán)機(jī)構(gòu)，使三權(quán)能相互、有效的制約，而且要健全民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策制度。規(guī)定現(xiàn)職國家工作人員不得兼任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，以保持慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。引入捐贈人、受益人參與內(nèi)部治理，加強(qiáng)對慈善組織運(yùn)作的監(jiān)督。

4.加強(qiáng)政府對慈善組織的支持力度

在中國，慈善事業(yè)的興起必須需要政府的支持，但支持不等于干預(yù)。美國是世界上最發(fā)達(dá)的國家，尚不能獨(dú)靠政府解決一系列的社會問題，這些問題如果單靠政府去解決政府機(jī)構(gòu)勢必像雪球一樣越滾越大，政府開支增多，稅收加重，矛盾也會隨之增多。美國政府鼓勵社會辦慈善符合“小政府，大社會”的社會發(fā)展趨勢，有利于發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)的功能作用。鑒于國內(nèi)的特殊國情，我國政府應(yīng)減少對慈善組織不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，強(qiáng)化慈善組織的民間性、自治性，妥善的處理與慈善組織的關(guān)系，共同商討解決面臨的問題，加大慈善宣傳和慈善表彰獎勵，引導(dǎo)更多人關(guān)注慈善和參與慈善。值得注意的是，現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展在一定程度上有賴于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，因?yàn)榇壬剖聵I(yè)是在以社會成員自愿捐贈為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下資本總是要追求利潤最大化，要想公眾從自己袋子中把錢掏出來搞慈善事業(yè)光靠宣傳、道德顯然還不夠，這就需要政府制定一系列的優(yōu)惠政策，向慈善事業(yè)傾斜。美國政府的稅收政策對慈善組織和向慈善組織捐助的機(jī)構(gòu)與個人都不同程度了給予了優(yōu)惠，中國政府可參照這一點(diǎn)。

5.加強(qiáng)對慈善組織的管理與監(jiān)督

對慈善組織監(jiān)督最有效的是行政監(jiān)督，然而從我國目前情況看，行政監(jiān)督作用并沒有有效發(fā)揮。我國目前實(shí)行的是登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)“雙重監(jiān)督模式”，一方面，行政監(jiān)督職能與直接管理職能不分，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)由行業(yè)主管成了內(nèi)部直接管理機(jī)關(guān)，政府作為外部監(jiān)督者沒有很好的實(shí)施其監(jiān)督職能，而是以行政方式直接參與慈善組織的經(jīng)營管理，致使慈善組織成為其“下屬單位”，監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為利益共同體；其次，登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的審查職權(quán)和監(jiān)督呈現(xiàn)出重合和真空狀態(tài)。如在慈善組織的設(shè)立方面，登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)都對其進(jìn)行嚴(yán)格審查，對慈善組織的身份取得設(shè)置了非常高的門檻，但對慈善組織行為的監(jiān)督少之又少，對此其他國家的做法完全相反。特別是在社會監(jiān)督方面，即慈善組織信息公開、在捐贈者監(jiān)督方面、在利益相關(guān)者監(jiān)督方面、在行業(yè)自律和第三方評估方面、在稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面我國還尚未建立起有效的規(guī)定與制度。

拋開慈善組織外部的管理與監(jiān)督，其內(nèi)部監(jiān)督管理也非常重要。從國外經(jīng)驗(yàn)可知構(gòu)建慈善組織內(nèi)部監(jiān)督的目的是為慈善組織的運(yùn)行提供良好的法律和保障制度。一方面法律為慈善組織提供相對完善的運(yùn)行環(huán)境保障其健康發(fā)展；另一方面法律也并不是萬能的，他不能為慈善組織的自律做得面面俱到，所以在法律必須規(guī)定的內(nèi)容后也應(yīng)設(shè)置一些可自由發(fā)揮的空間，這些空間就是慈善組織內(nèi)部的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。有必要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，盡管英、美等慈善發(fā)達(dá)的國家并沒有在慈善組織設(shè)置監(jiān)事會，但是監(jiān)事會作為慈善組織專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在我國慈善組織外部監(jiān)督還不夠完善和有力的情況下，其設(shè)置的必要性是非常大的。從慈善組織內(nèi)部權(quán)力制衡的角度看，監(jiān)事會對理事會、財務(wù)所和慈善組織的各項(xiàng)活動進(jìn)行監(jiān)督，其中監(jiān)督的重點(diǎn)是對慈善組織的財務(wù)部門、會計(jì)資料的審查。再者，為確保監(jiān)事會的獨(dú)立性而非理事會的附庸，應(yīng)賦有監(jiān)事會獨(dú)立地位與權(quán)限，充分發(fā)揮其作用。從監(jiān)事會產(chǎn)生的人員來看，監(jiān)事應(yīng)該從業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和捐助人中選擇，再由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和捐助人共同確定。監(jiān)事的構(gòu)成人員中應(yīng)當(dāng)有專業(yè)的財務(wù)審計(jì)人員以確保監(jiān)事會對慈善組織財務(wù)會計(jì)資料的審查落到實(shí)處，保障慈善機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。筆者發(fā)現(xiàn)，我國慈善組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與公司的內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有一定的相似性，作為法人的有關(guān)制度是協(xié)調(diào)一致的。因此我國可以從慈善組織自身特點(diǎn)出發(fā)，參照公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定做出一些調(diào)整和改進(jìn)。

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