我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建構(gòu)

呂建華，張 娜

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的資源緊缺、環(huán)境污染、人口激增三大問(wèn)題，使越來(lái)越多的國(guó)家把目光重新轉(zhuǎn)向海洋，一場(chǎng)向海洋要食物、要淡水、要能源、要空間的“藍(lán)色革命”浪潮迅速席卷全球。然而，人們對(duì)海洋利用的增多以及在開發(fā)過(guò)程中的不當(dāng)行為，造成了自然或是人為的海洋環(huán)境突發(fā)事件的增加。在《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中涉及海洋環(huán)境突發(fā)事件的主要包括:海上石油勘探開發(fā)溢油、海上船舶、港口污染事件等。有學(xué)者認(rèn)為，陸源排污、海洋傾廢、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏等突發(fā)事件和大規(guī)模暴發(fā)的赤潮、滸苔等海洋災(zāi)害也應(yīng)納入突發(fā)事件的范疇［1］。這些海洋突發(fā)事件嚴(yán)重影響了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，威脅到人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。所以，我國(guó)在合理開發(fā)和利用海洋的同時(shí)，有必要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力和水平。

一、海洋環(huán)境突發(fā)事件的概念及特點(diǎn)

突發(fā)事件是緊急發(fā)生的、具有高度不確定性，并且可能會(huì)帶來(lái)一定程度的經(jīng)濟(jì)損失或引起社會(huì)秩序混亂的事件。海洋環(huán)境突發(fā)事件是突發(fā)事件的一種，是在一定海域發(fā)生的重大突發(fā)事件。本文將其定義為:由于自然原因或者人為失誤所造成的，在某一特定海域內(nèi)突然發(fā)生的并且對(duì)海洋環(huán)境造成重大破壞或污染的，嚴(yán)重影響社會(huì)生產(chǎn)和人民生活的重大海洋環(huán)境事件。海洋環(huán)境突發(fā)事件具有突發(fā)性、高度不確定性、危害性等特點(diǎn)，但是，特殊的地理位置特征，決定了海洋環(huán)境突發(fā)事件又具有特殊的屬性:一是由于海水的流動(dòng)性，一部分海域受到污染會(huì)慢慢擴(kuò)大到周邊海域，造成污染面擴(kuò)大，增加處理難度;二是海洋環(huán)境突發(fā)事件的處理受交通工具、技術(shù)手段等的限制導(dǎo)致治理難度較大;三是海上污染事故由于處理難度大、技術(shù)要求高，一個(gè)部門很難獨(dú)立完成?？绮块T甚至跨府際進(jìn)行協(xié)調(diào)，無(wú)形中會(huì)增加難度，影響應(yīng)急管理的時(shí)效性。

二、我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

(一)缺乏完備的法律保障體系

應(yīng)急法律法規(guī)不完善一直是我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)中的一個(gè)顯著問(wèn)題，表現(xiàn)在海洋應(yīng)急方面更是突出:(1)我國(guó)憲法對(duì)于突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的強(qiáng)制應(yīng)急措施沒有涉及，也沒有關(guān)于發(fā)生突發(fā)海洋環(huán)境污染事件時(shí)政府的緊急行政權(quán)的明確的法律授權(quán)。(2)有關(guān)法律存在缺陷與不足。目前我國(guó)與海洋環(huán)境突發(fā)事件相關(guān)的法律有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》從程序上對(duì)所有發(fā)生在我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急程序作了完善和規(guī)定，但因其規(guī)定過(guò)于原則化，并不能對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)急起到具體的規(guī)范作用［2］。雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)急處置做出了較為具體的規(guī)定，但其仍存在許多缺陷與不足，比如缺乏明確的應(yīng)急程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境污染事件側(cè)重于應(yīng)急而沒有貫徹預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，沒有規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)警制度;雖然規(guī)定了突發(fā)海洋污染事故的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，但沒有明確不同原因?qū)е碌耐话l(fā)海洋污染事故發(fā)生時(shí)，應(yīng)如何協(xié)調(diào)各應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)各應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)之間的合作等問(wèn)題。

(二)缺乏海洋環(huán)境突發(fā)事件綜合決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

海洋突發(fā)事件多是復(fù)合型事件，應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件通常不是一個(gè)政府部門就能有效完成的。當(dāng)前我國(guó)涉海突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)是分部門、分災(zāi)種的單一災(zāi)情的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式，對(duì)涉海復(fù)合型突發(fā)事件的反應(yīng)效率太低［3］。另外，我國(guó)還缺乏一個(gè)由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一、高效和高度權(quán)威的涉海突發(fā)事件處置的綜合決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這樣，就很難實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件及時(shí)有效的處理，不僅可能錯(cuò)過(guò)處理的最佳時(shí)機(jī)，也會(huì)造成職責(zé)不清，責(zé)任追究困難等尷尬局面。

(三)突發(fā)事件信息交流和信息發(fā)布不足

信息交流方面的不足主要是指政府信息共享平臺(tái)建設(shè)不足。缺乏相應(yīng)的海洋突發(fā)事件預(yù)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和涉海部門間的信息共享平臺(tái)，造成海洋環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)警預(yù)測(cè)能力薄弱，海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生時(shí)信息傳遞不及時(shí)、方式單一。信息發(fā)布方面的不足主要是指對(duì)社會(huì)公眾信息公開方面所存在的問(wèn)題。這方面主要包括事故發(fā)生后事故責(zé)任方故意隱瞞事故發(fā)生危害程度、隱瞞事故范圍，以及政府信息發(fā)布不及時(shí)、不透明的問(wèn)題。這不僅不方便公眾了解事故實(shí)情，更是給事故處理增加了難度，造成錯(cuò)過(guò)事故最佳處理時(shí)間和加深危害影響的惡果。

(四)社會(huì)力量參與程度不高

我國(guó)應(yīng)急體系的建立主要是以政府部門為主，缺乏非政府組織和公眾的參與。出現(xiàn)這一問(wèn)題的首要原因就是公眾和非政府組織沒有合適的參與渠道，也沒有法律法規(guī)的規(guī)范和保護(hù)，公眾和非政府組織不知道如何參與海洋環(huán)境突發(fā)事件的處理。“政府主導(dǎo)型”［4］的工作模式導(dǎo)致個(gè)人和企業(yè)缺乏保護(hù)海洋環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)。海洋環(huán)境突發(fā)事件因其性質(zhì)的特殊性，更需要公眾和非政府組織的積極參與，以方便整合社會(huì)各方力量使應(yīng)對(duì)工作更加全面。

另外，我國(guó)在應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件時(shí)還在一定程度上存在著硬件設(shè)施設(shè)備相對(duì)薄弱等情況。這些問(wèn)題直接影響著對(duì)海洋環(huán)境治理的效果，影響著我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

三、構(gòu)建我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理體系

海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，完整、高效的應(yīng)急管理體系是保證及時(shí)、有效處理危機(jī)的前提。所以，有必要加強(qiáng)我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建設(shè)。這一應(yīng)急體系不只是對(duì)某一方面問(wèn)題的改進(jìn)和加強(qiáng)，而是應(yīng)該貫穿整個(gè)危機(jī)事件的始末，包括對(duì)危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防、危機(jī)發(fā)生時(shí)的處理以及危機(jī)發(fā)生后的評(píng)估。

(一)危機(jī)發(fā)生前

1.加強(qiáng)立法建設(shè)，確保法律支撐

立法作為防范和處理突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的制度性保障，其體系化構(gòu)建能夠?yàn)榻⒖焖俑咝У膽?yīng)急反應(yīng)管理體系以及規(guī)范應(yīng)急處理過(guò)程中各方權(quán)利義務(wù)等提供法律依據(jù)，從而具有在突發(fā)海洋環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)動(dòng)員各種社會(huì)力量有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的作用。因此建立和完善系統(tǒng)完備、銜接緊密的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件應(yīng)急立法體系十分重要。首先，我國(guó)應(yīng)在憲法中進(jìn)一步明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，納入包括突發(fā)海洋環(huán)境事件的應(yīng)急處理在內(nèi)的緊急狀態(tài)條款［5］，把包括海洋環(huán)境突發(fā)事件在內(nèi)的突發(fā)事件的應(yīng)急處理上升為憲法的一項(xiàng)基本內(nèi)容。其次，為了更好地指導(dǎo)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急處理，需要在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的指導(dǎo)下制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急實(shí)施細(xì)則或者條例，以便對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急職責(zé)和行政管理相對(duì)人的應(yīng)急法律義務(wù)做出與其母法相協(xié)調(diào)和補(bǔ)充的配套具體規(guī)定。最后，在制定《海洋突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的同時(shí)，要完善專門法律預(yù)案建設(shè)。雖然目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些專門法律預(yù)案，比如《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急預(yù)案》等，但是就其應(yīng)對(duì)日前如此復(fù)雜的海洋環(huán)境突發(fā)事件類型來(lái)說(shuō)，還是不夠全面的。

2.構(gòu)建海洋環(huán)境突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制

構(gòu)建海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)對(duì)預(yù)警機(jī)制，就是要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件做出及時(shí)、準(zhǔn)確的預(yù)警，以便采取措施有效的預(yù)防和應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件。首先，建立先進(jìn)的信息收集處理系統(tǒng)，在日常管理中進(jìn)行各類信息的收集并及時(shí)進(jìn)行信息傳遞、數(shù)據(jù)分析，當(dāng)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)某些異常指標(biāo)達(dá)到預(yù)警系統(tǒng)的臨界值時(shí)則需要發(fā)出警報(bào)。同時(shí)，信息處理和信息傳遞系統(tǒng)也要做到合理高效，不僅保障信息能夠及時(shí)監(jiān)測(cè)，還要及時(shí)進(jìn)行處理和傳遞。其次，整個(gè)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)應(yīng)該自成網(wǎng)絡(luò)和體系，做到對(duì)海洋的全方位、有重點(diǎn)的覆蓋，并且實(shí)現(xiàn)各方信息的實(shí)時(shí)傳遞、技術(shù)的相互學(xué)習(xí)。

(二)危機(jī)發(fā)生時(shí)

1.完善應(yīng)急組織體系，加強(qiáng)部門合作

首先針對(duì)海洋突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要，必須建立常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在突發(fā)海洋事件時(shí)作為具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，能夠針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性事件權(quán)威地分配各種國(guó)家資源、指揮調(diào)動(dòng)各個(gè)部門，并在信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。其次，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理組織體系上主要依賴于縱向聯(lián)動(dòng)，部門之間的橫向聯(lián)動(dòng)不足。要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件部門之間的協(xié)調(diào)和合作，即協(xié)調(diào)海洋應(yīng)急管理主體的之間的橫縱向關(guān)系，進(jìn)一步厘清海洋管理主體的應(yīng)急管理職能，理順海洋管理主體的橫縱向關(guān)系，充分發(fā)揮跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用［6］。

2.完善海洋環(huán)境突發(fā)事件信息公開制度

行政主體在行使職權(quán)時(shí)，除涉及到國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人及社會(huì)公開與行使職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。信息公開是保障公民知情權(quán)的保證，也是政府能夠贏得公民信任的舉措，在一定程度上也可以促進(jìn)政務(wù)公開，使政府工作在人民群眾的監(jiān)督之下開展，從而有效地約束政府權(quán)力，防止政府緊急權(quán)力的濫用。在海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府要通過(guò)召開新聞發(fā)布會(huì)、建立專門網(wǎng)站或與媒體合作等方式，及時(shí)準(zhǔn)確地公開海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生的原因、造成的損失以及政府目前為減少損失所做的工作，以防止社會(huì)上謠言散播、小道消息盛行、混淆視聽的現(xiàn)象存在。

3.調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，實(shí)現(xiàn)多方主體參與

海洋環(huán)境突發(fā)事件因其性質(zhì)的特殊性，更需要公眾的積極參與，以便突發(fā)事件的信息溝通更及時(shí)，應(yīng)對(duì)工作更完善。社會(huì)組織所能發(fā)揮的作用也是不可估量的。日本、美國(guó)等國(guó)家在應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件問(wèn)題時(shí)，社會(huì)組織和公眾發(fā)揮著巨大的作用［7］。在我國(guó)，首先要規(guī)范社會(huì)公眾、企業(yè)以及非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的法律地位，確保其有正規(guī)的參與渠道，真正實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置。其次，充分發(fā)揮社會(huì)組織在引導(dǎo)和培養(yǎng)公眾的海洋環(huán)境應(yīng)急管理參與意識(shí)的作用，充分調(diào)動(dòng)全民的海洋意識(shí)，使全民參與到海洋環(huán)境的保護(hù)和治理中來(lái)。

(三)危機(jī)發(fā)生后

一個(gè)危機(jī)事件的發(fā)生，在危機(jī)發(fā)生時(shí)的處理過(guò)程固然重要，但是在危機(jī)事件過(guò)后，安頓補(bǔ)償制度、應(yīng)對(duì)評(píng)估制度的建立，也是應(yīng)急管理不可缺少的重要內(nèi)容。對(duì)于海洋環(huán)境突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，危機(jī)過(guò)后的處置包括利益受損漁民的補(bǔ)償和安頓機(jī)制、對(duì)突發(fā)事件引起恐慌的心理疏導(dǎo)以及對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境事件應(yīng)對(duì)的評(píng)估等方面。

1.建立危機(jī)應(yīng)對(duì)評(píng)估機(jī)制

危機(jī)應(yīng)對(duì)評(píng)估機(jī)制包括對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件基本情況的總結(jié)、處理措施的詳細(xì)介紹、可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)以及處理時(shí)的不當(dāng)之處等內(nèi)容。構(gòu)建危機(jī)應(yīng)對(duì)評(píng)估機(jī)制的作用主要有兩點(diǎn):(1)將每一起海洋環(huán)境突發(fā)事件的基本情況進(jìn)行記錄，最后按不同類型進(jìn)行歸類，以利于對(duì)資料進(jìn)行分類收集，為日后的防范和分析工作提供便利。(2)將各危機(jī)事件的處理方式進(jìn)行詳細(xì)記錄，當(dāng)日后發(fā)生類似事件，采取處理措施時(shí)就有可供參考的借鑒，學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)措施，避免再次出現(xiàn)不當(dāng)行為，提高處理海洋環(huán)境突發(fā)事件的能力。

2.注重心理疏導(dǎo)，防止發(fā)生矛盾沖突

海洋環(huán)境突發(fā)事件在一定程度上和一定范圍內(nèi)會(huì)影響社會(huì)安定，引起社會(huì)公眾恐慌。具體來(lái)說(shuō)，突發(fā)海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，會(huì)對(duì)事故發(fā)生地周圍海域的居民造成巨大的心理壓力，使其產(chǎn)生恐慌心理，導(dǎo)致其正常生活和生產(chǎn)受到嚴(yán)重的影響;突發(fā)海洋環(huán)境污染事件有時(shí)會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的巨大損失或者人員的嚴(yán)重傷亡，可能由此導(dǎo)致大量的海洋環(huán)境污染糾紛，造成各種混亂，危害社會(huì)治安，導(dǎo)致大量的社會(huì)不和諧因素;有些特別重大的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件會(huì)導(dǎo)致周圍海域的極其嚴(yán)重的污染，嚴(yán)重影響周圍海域居民的生存，使大量居民被迫遷移，而這會(huì)帶來(lái)相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，產(chǎn)生大量的社會(huì)矛盾。種種問(wèn)題的出現(xiàn)，都會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，所以，除了建立完善的補(bǔ)償制度以外，成立心理援助單位，制定心理疏導(dǎo)方案，進(jìn)行有力有序的心理疏導(dǎo)活動(dòng)，緩解由于公民恐慌心理所造成的各種矛盾是十分必要的。

3.建立完善的補(bǔ)償救濟(jì)制度

海洋環(huán)境突發(fā)事件，特別是溢油事件及有毒有害化學(xué)物質(zhì)的泄露事件，往往會(huì)嚴(yán)重的污染周圍海域的海洋環(huán)境，導(dǎo)致海洋生物的大量死亡，對(duì)漁業(yè)資源造成極大的損害。而近海地區(qū)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事故往往會(huì)沿海漁民的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)帶來(lái)巨大的危害，導(dǎo)致重大的經(jīng)濟(jì)損失。生態(tài)平衡受到破壞的同時(shí)，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)也會(huì)受到影響，影響整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要建立對(duì)受災(zāi)漁民的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府救濟(jì)、社會(huì)救助相結(jié)合，合理引進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)賠償制度，盡量使?jié)O民的損失降到最低，使補(bǔ)償救濟(jì)實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。

［1］呂建華，曲風(fēng)風(fēng).完善我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的對(duì)策建議［J］.行政與法，2010(9).

［2］陳懷北，代元龍.論加強(qiáng)我國(guó)海洋突發(fā)公共事件的管理［J］.海洋開發(fā)與管理，2009(1).

［3］全永波.論我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理［J］.海洋開發(fā)與管理，2008(1).

［4］齊平.我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理研究［J］.海洋環(huán)境科學(xué)，2006(4).

［5］楊振姣.我國(guó)海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版，2010(3).

［6］王琪，趙璟.海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理中的政府協(xié)調(diào)問(wèn)題探析［J］.海洋信息，2009(4).

［7］宋寧而，王琪.從國(guó)外滸苔治理經(jīng)驗(yàn)看海洋環(huán)境應(yīng)急管理中社會(huì)組織的重要性［J］.海洋開發(fā)與管理，2010(9).