保障農(nóng)民主體地位 促進農(nóng)村環(huán)境治理

李昌鳳

（中共河南省委黨校法學(xué)教研部 河南 鄭州 451000）

作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村環(huán)境保護在我國環(huán)境保護規(guī)劃中居于重要地位，對我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。可以說，農(nóng)村環(huán)境的好壞事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和農(nóng)民群眾福祉，農(nóng)村環(huán)境治理成效事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的成敗。然而，在城市生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成績的同時，農(nóng)村環(huán)境狀況卻呈不斷惡化的態(tài)勢，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)面臨著嚴峻的考驗。2014年政府工作報告為我們確立了“建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”的目標(biāo)。在農(nóng)村環(huán)境治理、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)過程中，首當(dāng)其沖的是要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特點，保障農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮其主體作用。

一、在農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)

1.農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)建設(shè)最強大的主力軍

馬克思主義認為，生產(chǎn)力的三要素中最為重要的是人。農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中最重要的人的要素，是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的部分，是農(nóng)村社會進步的推動者、建設(shè)者，也是農(nóng)村發(fā)展的直接受益者。能否充分保障廣大農(nóng)民群眾的主體地位，發(fā)揮其主體作用，是農(nóng)村各項建設(shè)事業(yè)成敗的關(guān)鍵。如果沒有農(nóng)民積極、主動、創(chuàng)造性地參與，沒有農(nóng)民主力軍作用的發(fā)揮，農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和愿望就會落空。因此，無論是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還是農(nóng)業(yè)人口市民化，都必須緊緊依靠農(nóng)民群眾。農(nóng)村環(huán)境治理也不例外，在為何治理、治理什么、如何治理、達到什么樣的治理效果等問題上，都要和農(nóng)民充分協(xié)商，尊重他們的主體地位，不能包辦代替，不能超越農(nóng)民承受能力，不能強迫命令，更不能損害農(nóng)民利益。

2.農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境最直接的利益相關(guān)者

對于廣袤的農(nóng)村，農(nóng)民最有感情。農(nóng)民世世代代生于斯長于斯，用辛勤的汗水澆灌其一草一木。如今的社會，上層人紛紛跨入城市享受富貴榮華，過上有保障的生活；一些權(quán)力部門可以安心地享受著各類產(chǎn)品的“特供渠道”；精英富裕階層可以通過“環(huán)境移民”到國外呼吸新鮮的空氣、享用安全的食品。而對于“貧賤不能‘移’”的廣大農(nóng)民來說，農(nóng)村環(huán)境的好與壞直接關(guān)系著農(nóng)民的生產(chǎn)、生活甚至是生存。農(nóng)村環(huán)境遭到破壞，農(nóng)民是最直接、最大的受害者，并且時常是全家族、幾代人深受其害，“癌癥村”村民的切膚之痛豈是外人能夠體會？同時，只有農(nóng)民自己才能最真實地知曉自己需要什么樣的農(nóng)村環(huán)境，什么樣的農(nóng)村環(huán)境最有利于自己世世代代繁衍生息，如此重大的事項只能由農(nóng)民自己作主，就如同自己的命運必須掌握在自己手中，而不能由他人定奪。

3.農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染生態(tài)破壞真相最有力的見證者

農(nóng)村的土地養(yǎng)育了農(nóng)民祖祖輩輩，農(nóng)民也以世世代代的身家性命記載著農(nóng)村環(huán)境惡化的歷程：受重金屬污染的耕地面積已達2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6；[1]每年近3億噸生活垃圾，1/3隨意堆放[2]；每年超過6000萬噸的生活污水直接排放[3]……某種程度上，可以說城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價的：通過截污，城市水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了；通過搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)，城市空氣質(zhì)量提高了，農(nóng)村空氣質(zhì)量下降了；通過生活垃圾填埋，城市市容市貌換新顏了，農(nóng)村土壤、地下水污染加重了；通過“菜籃子”工程，城市生活供給有保障了，農(nóng)村地力衰竭、生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)面源污染加重了，一些地方的農(nóng)民在一步步地淪為“環(huán)境難民”。農(nóng)民雖然沒有豐富的專業(yè)技術(shù)知識和突出的理論研究能力，但是他們親眼目睹了自己生活區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的過程，掌握了太多謊言和無知掩蓋下的污染真相，理應(yīng)是農(nóng)村環(huán)境治理最有力的發(fā)言人。

二、偏離農(nóng)民主體地位的農(nóng)村環(huán)境管制理念和措施弊端凸顯

1.傳統(tǒng)的命令控制型農(nóng)村環(huán)境管制模式執(zhí)行成本高昂

作為公共支出的環(huán)境保護具有公共產(chǎn)品的特性，農(nóng)村環(huán)境治理也不例外，政府有責(zé)任、有義務(wù)改善和治理農(nóng)村環(huán)境。命令控制型環(huán)境管制措施通過法律或行政命令禁止或限制各種污染環(huán)境的行為，能夠使環(huán)境狀況在短時間內(nèi)取得可測量的改善，長期以來被視為最直接有效的方法，最受政府青睞，適用范圍也最為廣泛。但從實際效果來看，命令控制型環(huán)境管制手段的執(zhí)行成本極其高昂，且可能欠缺科學(xué)性基礎(chǔ)。首先，命令控制型措施有效的前提是“政府可以掌握完整而準確的環(huán)境信息，從而制定出科學(xué)有效的排污標(biāo)準和技術(shù)標(biāo)準”，而這僅僅是理想的假設(shè)；其次，政策的制定和實施需要花費大量的交易成本；第三，對不同的污染源不加區(qū)分地采取一刀切的標(biāo)準，治理污染能力強、治理減排成本低的排污者因無利可圖而缺乏降排治污的動力，而治污能力差的排污者不得已要采取昂貴的污染控制治理措施，從而帶來巨大的效率損失。由于農(nóng)村地域廣袤而人口眾多，破壞環(huán)境的活動極其分散，命令控制措施實際執(zhí)行起來相對于城市有更多的被動和無奈，如為了禁止秸稈焚燒，各地加強落實責(zé)任制和責(zé)任追究制，撤官職、人盯人等措施層出不窮，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員甚至日夜巡邏在鄉(xiāng)間地頭，但秸稈焚燒依然屢禁不止。

2.單一依靠行政手段的農(nóng)村環(huán)境政策在實施中政府失靈嚴重

傳統(tǒng)觀點認為，環(huán)境污染是市場失靈的結(jié)果，必須依靠政府行政手段來糾偏。但這并不意味著政府在農(nóng)村環(huán)境治理中無所不能，完全可以大包大攬。實踐證明，政府在環(huán)境治理中時常會產(chǎn)生角色錯位，背離自己的監(jiān)管職責(zé)，政府也會失靈[4]。雖然中央已經(jīng)提出要改革政績考核制度，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，但以經(jīng)濟指標(biāo)為核心的考核評價機制尚未發(fā)生根本改變，在地方政府和官員眼里，經(jīng)濟產(chǎn)值是硬指標(biāo)，生態(tài)保護是軟指標(biāo)。在城市環(huán)保標(biāo)準日趨嚴格、市民環(huán)保意識迅速提高的背景下，落后產(chǎn)能城市生存空間日漸狹小，而追逐GDP和經(jīng)濟利益的沖動促使不少地方政府和污染企業(yè)對廣闊的農(nóng)村窺視垂涎。政府為了眼前經(jīng)濟利益，與污染企業(yè)之間存在著千絲萬縷的利益關(guān)系，用公權(quán)力為污染企業(yè)撐腰，此時的地方政府已經(jīng)與污染企業(yè)一起結(jié)成同盟，成為與農(nóng)村環(huán)境公益博弈的對立方。所以，諸如媒體報道的：在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時，負有保護紅豆衫職責(zé)的政府部門居然承擔(dān)起了收購樹皮的業(yè)務(wù)；安徽省懷寧縣環(huán)保局招商而來的污染企業(yè)致使當(dāng)?shù)匾话俣嗝麅和U超標(biāo)等[5]，類似事件頻繁發(fā)生也就見怪不怪了。有學(xué)者斷言，目前環(huán)保危機的實質(zhì)可歸結(jié)為政府權(quán)力異化所致的政府失靈。

3.農(nóng)民對被動承受的環(huán)境治理措施普遍持消極甚至抵制態(tài)度

農(nóng)村環(huán)境治理中慣用的命令控制型手段沒有體現(xiàn)農(nóng)民的自主權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，農(nóng)民一直處于被動接受的地位，有一種透過環(huán)境管理的權(quán)力壓迫感。許多農(nóng)民認為農(nóng)村環(huán)境治理是政府一方的責(zé)任，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中代表的不是生存于該環(huán)境中的農(nóng)民的利益，而是政府的利益、上級的利益，“政府治污”與“農(nóng)民致富”是相背的。所以，對于政府推行的、需要農(nóng)民配合的農(nóng)村環(huán)境治理措施和環(huán)保項目，一些農(nóng)民缺乏積極性，不想干、不愿干，指望政府全包全管而自己坐享其成，政府若強制推行，農(nóng)民則團結(jié)起來抵制。例如，“以獎促治”農(nóng)村環(huán)境政策、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項目在實施執(zhí)行中，政府規(guī)定“促治”先行，“獎補”置后，要求農(nóng)民先治理，有了環(huán)境效益后再給獎補資金，而農(nóng)民要求先給啟動資金。再如很多地方的農(nóng)村生態(tài)村創(chuàng)建工作，由上級政府確定目標(biāo)，基層政府自己“搭臺唱戲”，農(nóng)民的主體地位沒有保障，農(nóng)民的主體作用無法發(fā)揮，結(jié)果往往事與愿違，甚至出力不討好，得不到農(nóng)民的認可。這樣使很多農(nóng)村環(huán)境治理措施的落實陷入“剃頭的挑子一頭熱”的處境。長期的政府包辦也造就了廣大農(nóng)民對政府的依賴，阻礙了農(nóng)民自我治理能力的培育和提高，使農(nóng)村環(huán)境治理效果大打折扣。

三、以制度保障農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體地位

1.確立“公民環(huán)境權(quán)”的基本權(quán)利地位和“環(huán)境公眾參與”環(huán)境法基本原則的地位

環(huán)境公眾參與濫觴于公民環(huán)境權(quán)。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》正式將環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)規(guī)定下來，時至今日，“環(huán)境權(quán)是現(xiàn)代法治國家公民的基本權(quán)利”這一觀點已成為國際社會的共識。脫離公民環(huán)境權(quán)，環(huán)境公眾參與必然是無源之水、無本之木，更妄談農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體地位了。很多在國外被證明行之有效的農(nóng)村環(huán)境管理措施在我國難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效，很重要的原因就是農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境治理中最重要的主體卻長期缺位。我們亦應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，在憲法中確立“環(huán)境權(quán)”為一項公民基本權(quán)利，在環(huán)境保護基本法及單項立法中將“環(huán)境公眾參與”作為一項基本原則規(guī)定下來，保障公民的環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境侵害請求權(quán)等權(quán)利。目前《環(huán)境保護法》修正案草案第五條已將“公眾參與”作為環(huán)境保護的一項原則。其他單行立法修改完善時也應(yīng)當(dāng)將其確立為基本原則并將其具體化，為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理提供堅實的理論支撐和動力之源。

2.建立和完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系和信息公開制度

“知情”是“參與”的前提和基礎(chǔ)，而健全的環(huán)境信息公開制度是公眾環(huán)境知情權(quán)的根本保障。但是由于以前我國的環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計幾乎沒有涵蓋農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致目前農(nóng)村環(huán)境治理中嚴重缺乏監(jiān)測數(shù)據(jù)和統(tǒng)計資料。據(jù)報道，現(xiàn)在有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的全國性基礎(chǔ)資料只有采用抽樣方式開展的第一次全國污染源普查的數(shù)據(jù)，對農(nóng)村的污染源也只是普查了農(nóng)業(yè)源，農(nóng)村生活污染源等并不在普查范疇之內(nèi)[6]。人們都知道農(nóng)村污染很嚴重、治理很艱難，在缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)支撐的狀況下，又都不太清楚污染的內(nèi)在機理，對治理路徑都沒有太大的把握，甚至不知該從何下手。政府尚且如此，農(nóng)民的知情權(quán)更無從談起。當(dāng)前我們必須下大力氣、投入重資建立和完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，以獲取全面、準確的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)信息。同時農(nóng)村環(huán)境信息不應(yīng)有“秘密”，對農(nóng)民更應(yīng)該如此。要通過完善立法和司法案例破解《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在實施中信息主動公開的數(shù)量和質(zhì)量不足、形式上公開多實質(zhì)上公開少、原則方面公開多具體內(nèi)容公開少、容易知道的公開多不易知道的公開少、以“國家秘密”“國家安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”等作擋箭牌等突出問題，防止農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)落空。另外，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建農(nóng)村環(huán)境知識和信息平臺，不失為環(huán)境信息公開一種重要方式，還可以發(fā)揮其針對農(nóng)民的環(huán)境宣傳教育和培訓(xùn)功能。在針對農(nóng)民的農(nóng)村環(huán)境信息公開中，要做好各類環(huán)境質(zhì)量體系、指標(biāo)、標(biāo)準、數(shù)據(jù)等相關(guān)信息的解讀和說明，盡量使用農(nóng)民喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言。

3.支持農(nóng)村環(huán)保社會組織的建立及其活動，拓寬農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的渠道

農(nóng)民參與環(huán)境保護是農(nóng)民進行環(huán)境利益表達、實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利、增強環(huán)境決策科學(xué)性的重要制度保障，也是補救政府失靈和市場失靈的重要舉措。只有廣泛深入地參與，農(nóng)民才能提高環(huán)保意識、強化責(zé)任意識，才能改變政府單線作戰(zhàn)的狀況。

農(nóng)民群體雖然為數(shù)眾多，但是個體具有極強的差異性和離散性，力量十分有限，再加上農(nóng)村污染源分散，排污隱蔽性強，農(nóng)民個體環(huán)境參與效率低下，效果甚差。城市環(huán)境保護實踐證明，不少以環(huán)境保護為目標(biāo)的非營利性社會組織，不需取悅于強權(quán)力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，在提高公眾參與效率方面作用顯著，使公眾參與上升到組織化、制度化、理性化的層次。在農(nóng)村環(huán)境治理中應(yīng)借鑒這個寶貴經(jīng)驗，政府對農(nóng)民參與環(huán)境保護的態(tài)度應(yīng)實現(xiàn)從“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉(zhuǎn)變，鼓勵支持農(nóng)村環(huán)境保護社會組織建立和發(fā)展，充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村組織如村民自治組織、農(nóng)民協(xié)會等的環(huán)保功能，鼓勵環(huán)保公益組織將活動領(lǐng)域延伸至農(nóng)村，構(gòu)建“政府—社會—農(nóng)民”共治與互動的農(nóng)村環(huán)境管理模式。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，在農(nóng)村環(huán)境治理中，就可以探索發(fā)揮各類環(huán)境學(xué)會、協(xié)會等非政府組織作為中立第三方的作用，對農(nóng)村環(huán)境費用征收、環(huán)境治理資金的使用績效和使用方式、環(huán)境政策實施效果、農(nóng)民參與治理效果等進行公正評價。政府部門則應(yīng)努力拓寬農(nóng)民參與渠道，豐富農(nóng)民參與形式，充分尊重并調(diào)動農(nóng)民的獨立性、主觀能動性和自主創(chuàng)造性，引導(dǎo)他們自己做主，使農(nóng)民從“要我保護環(huán)境”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙Ｗo環(huán)境”，從被動參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c，真正成為農(nóng)村環(huán)境的主人。

如果我們能夠始終依靠農(nóng)民群眾，保障其主體地位，發(fā)動其主體作用，就能為農(nóng)村環(huán)境治理提供源源不竭的動力，就能留得住綠水青山，就能讓人們在經(jīng)濟社會發(fā)展中始終“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。

[1]李慧.鎘大米事件追問：農(nóng)田污染如何解[N].光明日報,2013-05-26.

[2]夏軍.農(nóng)民期盼破解“垃圾圍村”難題[N].經(jīng)濟參考報，2013-05-13.

[3]連振祥.垃圾污水大整治：中國開展村莊清潔運動[N].經(jīng)濟參考報，2013-12-11.

[4]張琳.環(huán)境污染問題的經(jīng)濟學(xué)分析——基于市場失靈與政府失靈的考察[J].山東財政學(xué)院學(xué)報，2008（5）：26-27.

[5]邢福源，徐禮貴，王茹，張裕光.安徽血鉛案：環(huán)保局招商之殤[N].中國經(jīng)營報,2011-01-08.

[6]曹俊.農(nóng)業(yè)污染減排應(yīng)該怎么起步[N].中國環(huán)境報，2011-04-29.