【摘 要】尼克松政府時(shí)期，美國(guó)全球戰(zhàn)略賴以運(yùn)行的國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，1949年以來美國(guó)對(duì)蘇東國(guó)家一直實(shí)行的《出口管制法》已逐漸不合時(shí)宜，由《1969年出口管理法》取而代之。一定程度上美國(guó)調(diào)整了對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策，但其內(nèi)在的政治性訴求使其無法完全擺脫既有的藩籬。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)，《1969年出口管理法》，探析

【中圖分類號(hào)】K7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】0457-6241（2014）02-0056-08

出口管制政策一直是冷戰(zhàn)開始以來美國(guó)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家推行遏制政策的重要手段。20世紀(jì)60年代末70年代初，美國(guó)全球戰(zhàn)略賴以運(yùn)行的國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。過去強(qiáng)硬的遏制戰(zhàn)略難以繼續(xù)奏效?！?949年出口管制法》（The Export Control Act of 1949）的出臺(tái)是為美國(guó)對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家實(shí)施出口管制政策開始的標(biāo)志。盡管從短期和特定區(qū)域來看，這種貿(mào)易管制可以阻礙和延緩共產(chǎn)黨國(guó)家經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)效果來看，貿(mào)易管制并不能很好地完成其理想的使命，反而給美國(guó)及其盟國(guó)造成相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)與政治上的困難。因此，形勢(shì)的發(fā)展要求必須對(duì)貿(mào)易管制政策進(jìn)行調(diào)整。①本文根據(jù)美國(guó)政府解密的檔案資料，以同時(shí)期美國(guó)對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策為考察對(duì)象，對(duì)美國(guó)《1969年出口管理法》（The Export Administration Act of 1969）的出臺(tái)過程進(jìn)行探討，力圖進(jìn)一步揭示美國(guó)出口管制政策的實(shí)質(zhì)。

尼克松政府上臺(tái)時(shí)，美蘇之間強(qiáng)硬的對(duì)峙局面已然大大改觀。世界形勢(shì)的發(fā)展要求美國(guó)做出相應(yīng)的變化，而在貿(mào)易領(lǐng)域里對(duì)社會(huì)主義國(guó)家出口管制政策的調(diào)整便是其表現(xiàn)之一。

1969年1月20日，上任伊始的尼克松在國(guó)家安全研究備忘錄（National Security Study Memorandum， NSSM）中就要求國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)和中情局局長(zhǎng)對(duì)當(dāng)前各方面的國(guó)際形勢(shì)做出評(píng)估。隨即在一周后的NSSM 10中又命令國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)和中情局局長(zhǎng)專門研究東西方的關(guān)系，包括“最廣泛的美蘇關(guān)系、美國(guó)處理東西方關(guān)系的措施建議等”。2月5日，國(guó)家安全事務(wù)助理基辛格（Henry A. Kissinger）在NSSM 16中指出：

總統(tǒng)要求準(zhǔn)備一份關(guān)于美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的文件。這一文件應(yīng)該包括美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的所有方面：包括本年度新法規(guī)的必要性、東西方貿(mào)易、對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易特惠、石油進(jìn)口規(guī)則等特殊問題，還有重要的工業(yè)問題，像紡織、鋼鐵，以及未來美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)施等內(nèi)容。

3月28日，尼克松在NSSM 35中進(jìn)一步要求基辛格組織一個(gè)包括國(guó)防部、商務(wù)部、中情局等部門組成的特別行動(dòng)小組研究“美國(guó)對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的貿(mào)易政策問題”：

這項(xiàng)研究應(yīng)該論證對(duì)巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)的政策、美國(guó)的差別管制政策、美國(guó)對(duì)東歐國(guó)家的貿(mào)易政策、美國(guó)對(duì)亞洲共產(chǎn)黨國(guó)家和古巴的貿(mào)易禁運(yùn)政策、貿(mào)易管制的國(guó)際影響等問題。

并且建議從如下幾個(gè)方面入手：

目前政策的有效性；對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行管制的戰(zhàn)略影響；與我們盟友間的關(guān)系；其他的一些相關(guān)因素，一方面包括美國(guó)的出口、國(guó)際收支狀況、政府內(nèi)部各部門間的關(guān)系，另外包括商業(yè)和勞工間的關(guān)系等。

尼克松還要求探討根據(jù)需要所進(jìn)行的立法調(diào)整等美國(guó)可以進(jìn)行選擇的政策，諸如繼續(xù)當(dāng)前的政策、放松管制的具體辦法、應(yīng)該包括的國(guó)家以及這些國(guó)家之間可能產(chǎn)生的差別。

按照總統(tǒng)的指示，美國(guó)政府各部門開始著手這項(xiàng)工作。不過，各部門所提交的意見并不相同。

國(guó)務(wù)院建議美國(guó)放松其出口管制政策。國(guó)務(wù)院所提交的報(bào)告指出，美國(guó)現(xiàn)行的東西方貿(mào)易管制已然過時(shí)，這與美國(guó)長(zhǎng)期以來存在的“極其困難的國(guó)際收支問題”關(guān)系密切，不符合美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前只有美國(guó)的企業(yè)向東歐出口許多非戰(zhàn)略性物資時(shí)還需要繁多的政府許可證，這就使美國(guó)的企業(yè)和商業(yè)在與歐洲進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于非常不利的境地，或者根本無法與其競(jìng)爭(zhēng)。更重要的是，這種多邊戰(zhàn)略禁運(yùn)管制，對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和軍事潛力影響收效不大。

與國(guó)務(wù)院的建議相似，商務(wù)部結(jié)合其具體的貿(mào)易情況，由商務(wù)部長(zhǎng)斯坦斯（Maurice H. Stans）于1969年4月9日向尼克松總統(tǒng)提交的備忘錄中，也表明應(yīng)該推動(dòng)?xùn)|西方貿(mào)易的發(fā)展：

過去的幾年中，在國(guó)家安全和外交政策允許的前提下，我們一直鼓勵(lì)商人探究東西方貿(mào)易的可能性，將貿(mào)易代表團(tuán)派往東歐，繼續(xù)進(jìn)行放寬貿(mào)易管制的努力……由于立法上的限制有效地禁止了進(jìn)出口銀行對(duì)東歐出口的貸款，也禁止以最惠國(guó)待遇從東歐進(jìn)口，這樣就直接影響了美國(guó)公司對(duì)東歐的出口以及從東歐國(guó)家進(jìn)口的能力。

所以，目前美國(guó)與東歐的雙邊貿(mào)易規(guī)模并不大：

去年的貿(mào)易總額不到4.2億美元，出口和進(jìn)口基本持平……即使去除現(xiàn)存的障礙、創(chuàng)造一個(gè)良好的條件，東西方貿(mào)易額也只會(huì)適度增加。我們的東西方貿(mào)易基本接近平衡（因?yàn)楣伯a(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行的是雙邊貿(mào)易而非多邊貿(mào)易），因此在改善我們國(guó)際收支上的作用不大。

然而，從經(jīng)濟(jì)和商業(yè)的角度看，這種貿(mào)易對(duì)于那些參與其中的公司和工農(nóng)業(yè)部門卻非常重要，“許多商業(yè)界人士認(rèn)為目前我們的管制政策已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)該進(jìn)一步地放松，并且減少他們與東歐國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易的障礙”。斯坦斯提出，“從外交的角度看，我們也可以從美國(guó)商人增加與這些國(guó)家的貿(mào)易合同中獲取益處”，他建議“美國(guó)應(yīng)該重新開展同這些國(guó)家的貿(mào)易，并開始著手進(jìn)行相關(guān)的探討”。①

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)也提交了一份文件。文件提出在涉及東西方貿(mào)易管制的問題上，美國(guó)政府首要面臨的是立法問題：《出口管制法》是否以當(dāng)前的形式繼續(xù)延長(zhǎng)，或?qū)ζ溥M(jìn)行修訂以便為一項(xiàng)限制性更小的出口管制政策提供適當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)；是否尋求向蘇東國(guó)家提供最惠國(guó)關(guān)稅待遇的授權(quán)；是否尋求消除進(jìn)出口銀行向蘇東國(guó)家提供貸款的法律障礙。文件進(jìn)一步指出，是否有必要對(duì)《出口管制法》進(jìn)行調(diào)整，需要根據(jù)美國(guó)政府在具體實(shí)施出口管制政策時(shí)所面臨的問題進(jìn)行判斷。首先，出口管制政策對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和軍事能力所產(chǎn)生的影響。文件指出，貿(mào)易管制對(duì)于限制共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了作用，但是由美國(guó)單方面實(shí)施的區(qū)別管制政策只是最低程度地起到了其作用。其次，目前的出口管制政策對(duì)美國(guó)與盟國(guó)關(guān)系的影響。文件認(rèn)為，美國(guó)與“巴統(tǒng)”盟國(guó)在東西方貿(mào)易立場(chǎng)上的分歧已經(jīng)產(chǎn)生了摩擦，經(jīng)濟(jì)利益沖突是其主要方面。1967年，美國(guó)向蘇東國(guó)家的進(jìn)出口額各為2億美元，“巴統(tǒng)”國(guó)家則分別完成了39億美元和42億美元的進(jìn)出口額。第三，美國(guó)放松貿(mào)易限制對(duì)美國(guó)貿(mào)易擴(kuò)展的前景。文件認(rèn)為影響不大，美國(guó)的出口從1967年的2億美元可能會(huì)提高到1975年的5～7億美元。第四，美國(guó)貿(mào)易政策的調(diào)整對(duì)東西方政治關(guān)系的影響。文件指出，在正常情況下，美國(guó)擴(kuò)大對(duì)蘇東國(guó)家的貿(mào)易將會(huì)增加其實(shí)力。但是，如果美國(guó)擴(kuò)大與東歐國(guó)家的貿(mào)易而不擴(kuò)大與蘇聯(lián)的貿(mào)易，則可能會(huì)鼓勵(lì)這些國(guó)家更大的獨(dú)立要求，不過同樣這也可能加劇美蘇關(guān)系的緊張。在如上分析的基礎(chǔ)上，國(guó)家安全委員會(huì)提出了幾點(diǎn)政策建議：

第一，繼續(xù)延續(xù)當(dāng)前的政策。

第二，不對(duì)主要立法（關(guān)稅立法和進(jìn)出口銀行法）進(jìn)行修改的前提下，采取比較寬松的政策。具體而言，美國(guó)可以提出替代性的建議，以減少與“巴統(tǒng)”國(guó)家禁運(yùn)清單及程序上的沖突；在現(xiàn)有規(guī)則范圍內(nèi)，迅速有效地減少出口管制范圍，積極鼓勵(lì)東西方貿(mào)易，通過修改《出口管制法》，使國(guó)會(huì)能夠贊同擴(kuò)大對(duì)蘇東國(guó)家的非戰(zhàn)略性物資出口。

第三，采取更加寬松的政策。文件指出，時(shí)機(jī)成熟時(shí)尋求主要立法的修改，在可行的情況下盡快降低美國(guó)對(duì)重要戰(zhàn)略物資和技術(shù)資料所實(shí)行的單方面出口管制的程度；修改《出口管制法》以鼓勵(lì)獲得許可的物資進(jìn)入東西方貿(mào)易；取消不符合《出口管制法》中“經(jīng)濟(jì)”影響的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，尋求更廣泛的授權(quán)來擴(kuò)大貿(mào)易，包括同意最大程度地、合理地降低“巴統(tǒng)”對(duì)蘇東國(guó)家的管制，盡可能地徹底削減“巴統(tǒng)”出口管制清單；支持進(jìn)一步修訂《出口管制法》，以便對(duì)“戰(zhàn)略”的定義更為有效和具體化。①

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的這份文件推動(dòng)了美國(guó)政府內(nèi)部對(duì)此時(shí)美國(guó)出口管制政策的進(jìn)一步討論，各部門對(duì)于美國(guó)是否應(yīng)該放松對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策也表現(xiàn)出了不同的意見。國(guó)務(wù)院繼續(xù)主張降低對(duì)東歐國(guó)家出口管制的限制程度。經(jīng)濟(jì)事務(wù)代理助理國(guó)務(wù)卿格林沃德（Greenwald）指出：“美國(guó)超越于多邊戰(zhàn)略禁運(yùn)的管制對(duì)于共產(chǎn)黨國(guó)家經(jīng)濟(jì)和軍事潛力的增長(zhǎng)幾乎不起作用（古巴是個(gè)特例）?！雹诖韲?guó)務(wù)卿理查德森（Elliot L. Richardson）則明確建議修改《出口管制法》、最惠國(guó)關(guān)稅待遇以及進(jìn)出口銀行等主要法案。而且理查德森還建議繼續(xù)對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的管制政策，這可以使美國(guó)在堅(jiān)持根本原則不變的前提下，靈活地制定與蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的貿(mào)易政策，為美國(guó)取得外交上的優(yōu)勢(shì)。③財(cái)政部在調(diào)整美國(guó)出口管制政策上的態(tài)度比較謹(jǐn)慎。財(cái)政部長(zhǎng)大衛(wèi)·肯尼迪（David Kennedy）并不看好美國(guó)放松對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策所能帶來的政治收益，所以他建議可以在對(duì)等的前提下擴(kuò)大與蘇東國(guó)家開展非戰(zhàn)略物資的貿(mào)易。④國(guó)防部在這個(gè)問題上的立場(chǎng)則更為保守。國(guó)防部長(zhǎng)萊爾德（Melvin R. Laird）反對(duì)訪蘇對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策，反對(duì)向蘇東國(guó)家提供最惠國(guó)待遇，反對(duì)解除進(jìn)出口銀行向蘇東國(guó)家提供貸款的禁令。⑤

1969年5月21日，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)舉行了一次包括總統(tǒng)和副總統(tǒng)以及公務(wù)員、商務(wù)部、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部等部門首腦參加的關(guān)于東西方貿(mào)易的特別會(huì)議。會(huì)議結(jié)合美蘇開始走向緩和的新形勢(shì)，達(dá)成將采取降低對(duì)蘇東國(guó)家出口管制程度的一致認(rèn)識(shí)。⑥據(jù)此，基辛格于5月28日向尼克松總統(tǒng)提交的第15號(hào)國(guó)家安全決定備忘錄里（National Security Decision Memorandum， NSDM）指出：“在目前的法規(guī)框架內(nèi)，美國(guó)應(yīng)該繼續(xù)縮小出口管制清單的范圍?！雹?/p>

事實(shí)上，“這一出口管制政策（《1949年出口管制法》）只是根據(jù)當(dāng)時(shí)形勢(shì)的變化分別在1951、1953、1956、1958、1960、1962、1965年做出適當(dāng)微調(diào)，而并未得到實(shí)質(zhì)的修改?！雹嘤绕涫侵聊峥怂烧畷r(shí)期，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)日益喪失，美國(guó)可以提供的設(shè)備或技術(shù)，大部分西方國(guó)家都可以做到。而對(duì)于這一點(diǎn)，當(dāng)時(shí)美國(guó)的駐外使節(jié)也根據(jù)其所在國(guó)的情形做出了分析。其突出的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)駐奧地利大使麥克阿瑟（MacArthur）于1969年4月4日致負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的代理副國(guó)務(wù)卿塞繆爾斯（Samuels）的信中提到：

當(dāng)前許多我們所實(shí)行的東西方貿(mào)易政策及程序不再正確并且有違我們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益……歐洲的北約國(guó)家和一些自由世界的國(guó)家不但沒有像我們一樣控制我們所單方面設(shè)置的和平商品的出口，反而通過提供長(zhǎng)期貸款，出口補(bǔ)貼，鼓勵(lì)易貨貿(mào)易等措施積極支持其工商界擴(kuò)大向東歐的出口。

同時(shí)，麥克阿瑟還表達(dá)了東歐應(yīng)該成為一個(gè)新的市場(chǎng)，正是美國(guó)嚴(yán)格的出口管制政策致使東歐國(guó)家將其貿(mào)易轉(zhuǎn)向英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家，這樣的結(jié)果只能使美國(guó)的工商業(yè)在這里逐漸失去競(jìng)爭(zhēng)力的觀點(diǎn)，“如果我們繼續(xù)實(shí)行當(dāng)前的政策將使我們面臨永遠(yuǎn)無法進(jìn)入該市場(chǎng)的危險(xiǎn)”，而且駐維也納西歐國(guó)家的商業(yè)代表直言不諱地表明“目前他們正為極有潛力的東歐市場(chǎng)尋求堅(jiān)實(shí)的立腳點(diǎn)而打基礎(chǔ)”。①

在美蘇緩和的大背景之下，美國(guó)政府內(nèi)部對(duì)于是否應(yīng)該調(diào)整對(duì)蘇東國(guó)家的出口管制政策所出現(xiàn)的爭(zhēng)論，表明此時(shí)尼克松政府開始認(rèn)清從杜魯門政府時(shí)期開始實(shí)施的出口管制政策也是一把雙刃劍，在對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定限制和約束的同時(shí)，也在很大程度上損害了美國(guó)及其盟國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，甚至給美國(guó)與其盟國(guó)之間的關(guān)系帶來困難。

在美國(guó)政府對(duì)于出口管制政策所出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究之際，美國(guó)國(guó)會(huì)也已開始著手討論修改舊的出口管制法，而且在一些認(rèn)識(shí)上達(dá)成了基本的共識(shí)：

（效果）沒有保證的美國(guó)出口限制已經(jīng)給我們的國(guó)際收支帶來了極大的消極作用。對(duì)某些種類商品的出口政策損害了該類商品經(jīng)營(yíng)者的積極性進(jìn)而影響改善美國(guó)貿(mào)易平衡問題的所有努力。②

不過，在國(guó)會(huì)內(nèi)部也存在著不同的聲音，為減少這種差異，保證對(duì)舊的出口管制法的調(diào)整，針對(duì)國(guó)會(huì)還沒有完成對(duì)這一問題的爭(zhēng)論情況，1969年7月3日，國(guó)家安全委員會(huì)委員C.弗萊德·伯格斯坦（Fred Bergsten）在致基辛格的行動(dòng)備忘錄中建議：

政府應(yīng)該考慮調(diào)整出口管制法的實(shí)施手段——從積極反對(duì)對(duì)出口管制法做任何修改到一種消極的態(tài)度。

實(shí)際上，這樣做的目的是盡量避免對(duì)修改現(xiàn)行出口管制法的不利局面，因?yàn)椤艾F(xiàn)在兩院的投票情況仍不明朗”。③很明顯，伯格斯坦的這一考慮是想避免過于激怒眾議院中的反對(duì)勢(shì)力，使修改出口管制法的議案能夠得以順利通過。

從1969年7月10日起，美國(guó)國(guó)會(huì)便開始舉行有關(guān)出口管制政策的聽證會(huì)。1969年12月23日美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1969年出口管理法》，④由總統(tǒng)尼克松于12月30日簽署生效：

概而言之，美國(guó)政府內(nèi)部關(guān)于出口問題的分歧主要集中在如下兩個(gè)方面：一方面，如何區(qū)分“經(jīng)濟(jì)威脅”與“軍事威脅“的標(biāo)準(zhǔn)。按照舊的出口管制法，美國(guó)政府可以理所當(dāng)然地拒絕那些有助于共產(chǎn)黨國(guó)家增長(zhǎng)其“軍事潛力”或者“經(jīng)濟(jì)潛力”的項(xiàng)目，可是基辛格認(rèn)為：

新法案取消了“經(jīng)濟(jì)潛力”這一標(biāo)準(zhǔn)。而且，也不只是代之以“軍事威脅”這一標(biāo)準(zhǔn)，它要求以“國(guó)家安全”的理由拒絕……言下之意是我們不應(yīng)該否認(rèn)“經(jīng)濟(jì)潛力”的考慮，但是我們也不能僅僅依靠“軍事潛力”這一條件。因此，要由我們來決定如何劃清兩者之間的界限，這是一個(gè)急需解決的重要問題。①

雖然我們的出口管制政策立足于戰(zhàn)略物資和非戰(zhàn)略物資的區(qū)分，我們必須認(rèn)識(shí)到的事實(shí)是很難準(zhǔn)確地和具體地將其進(jìn)行區(qū)分。短期內(nèi)這種區(qū)分是有意義的。從長(zhǎng)期看，由于廣泛地應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)資源之間會(huì)相互轉(zhuǎn)化，所謂戰(zhàn)略物資和非戰(zhàn)略物資間的區(qū)分就會(huì)逐漸褪色。②

從過去到現(xiàn)在我們的出口管制一直存在的困難在于包括管制下的商品和管制實(shí)施的出口國(guó)進(jìn)行明確的區(qū)分。③

擴(kuò)大貿(mào)易的困難在于在外交、軍事和經(jīng)濟(jì)利益與目標(biāo)間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。④

在這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)上，主要分歧為：國(guó)防部和商務(wù)部更傾向于技術(shù)上的管制，“想要對(duì)有助于‘支持軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的商品進(jìn)行出口管制”，而國(guó)務(wù)院則更傾向于對(duì)生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行管制，“將管制的內(nèi)容限制于有助于‘發(fā)展、生產(chǎn)或者使用軍事裝備的商品”。⑤

另一方面是如何對(duì)待“外國(guó)供貨”的問題。至尼克松政府時(shí)期，巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)內(nèi)部協(xié)作的有效性已經(jīng)大大降低，美國(guó)獨(dú)自嚴(yán)格對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行出口管制的局面已經(jīng)很難繼續(xù)，于是在新的出口管理法中“外國(guó)供貨”成為了美國(guó)出口的一個(gè)重要考慮。但是，如何對(duì)待“外國(guó)供貨”又成為了一個(gè)新的爭(zhēng)論點(diǎn)。國(guó)務(wù)院主張：

不考慮外國(guó)供貨……因?yàn)檫@是與我們的盟友增加貿(mào)易、減少摩擦，并且避免國(guó)會(huì)和公眾根據(jù)新法案指責(zé)放開管制不足的機(jī)會(huì)。將管制清單限制于巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)，再加上那些明顯有助于蘇聯(lián)和東歐軍事裝備的發(fā)展、生產(chǎn)和使用的商品。我們的管制將針對(duì)那些直接有助于增加共產(chǎn)黨國(guó)家軍事潛力的商品。我們將對(duì)一些與軍事裝備沒有直接關(guān)聯(lián)的商品解除管制，即使他們不能從別處獲得但這可以使得我們的控制更加有效。

商務(wù)部認(rèn)為，除了商務(wù)部所主張的管制清單外：

當(dāng)共產(chǎn)黨國(guó)家不可能從其他國(guó)家獲得有助于增加支持軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的商品時(shí)，還應(yīng)該對(duì)這樣的商品進(jìn)行管制。這樣可以保持我們對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家工業(yè)能力的有效控制。它將不僅局限于直接的軍事條款。然而，它將對(duì)可以從非共產(chǎn)黨國(guó)家獲得的商品解除管制，因此將從目前的清單中刪除某些引人注目的美國(guó)商品。

國(guó)防部同意國(guó)務(wù)院和商務(wù)部主張的管制清單，同時(shí)還認(rèn)為：

對(duì)上述的所有商品進(jìn)行管制，再加上可以明顯有助于增加蘇東國(guó)家軍事支持工業(yè)生產(chǎn)能力的條目，盡管這些可以從外國(guó)獲得。將繼續(xù)管制那些直接有助于共產(chǎn)黨國(guó)家“軍事潛力”的條目，也不會(huì)因?yàn)橛行┥唐房梢詮钠渌姆枪伯a(chǎn)黨國(guó)家獲得而使出口簡(jiǎn)單化。①

權(quán)衡之后，尼克松總統(tǒng)于1970年4月13日表示同意商務(wù)部的觀點(diǎn)，認(rèn)為這更符合新的出口管理法的要求。但是，緊接著第二天他又反悔了他的態(tài)度。②足見美國(guó)政府在考慮出口政策時(shí)的復(fù)雜性。

1970年4月23日，基辛格向國(guó)務(wù)卿羅杰斯、國(guó)防部長(zhǎng)萊爾德和商務(wù)部長(zhǎng)赫杰斯通告了尼克松總統(tǒng)在出口管制問題上的最后決定，主要內(nèi)容如下：③

1.從今以后將出口至蘇聯(lián)和東歐共產(chǎn)黨國(guó)家的出口管制清單與資料限制在：

a.巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)清單

b.那些美國(guó)判斷明顯不利于我們國(guó)家安全的、有助于蘇聯(lián)和東歐國(guó)家發(fā)展、生產(chǎn)、和使用的軍事設(shè)備，或者支持其軍事工業(yè)生產(chǎn)能力的非巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)清單和技術(shù)資料，盡管其可以從外國(guó)獲得供貨。

2.特殊情況應(yīng)該按照正如為實(shí)施1969年出口管理法而由各部門組建的特別工作組所準(zhǔn)備的文件H部分建議的那樣，考慮選擇選項(xiàng)D。④這將在特殊情況下允許拒絕那些明顯有助于蘇聯(lián)和東歐軍工企業(yè)生產(chǎn)能力的清單，雖然其可以從外國(guó)獲得。

3.特殊情況的決定應(yīng)該考慮美國(guó)對(duì)特殊的出口目標(biāo)國(guó)的所有政策。例如，目前的情況表明對(duì)羅馬尼亞比對(duì)東歐其他國(guó)家的管制要寬松。⑤

4.應(yīng)該取消針對(duì)東歐國(guó)家（包括蘇聯(lián)）的、選定的216種商品的有效許可證的管制，這些是國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和商務(wù)部一致同意取消的。

尼克松總統(tǒng)的這個(gè)決定在一定程度上彌合了美國(guó)政府各部門間對(duì)于向共產(chǎn)黨國(guó)家出口問題上的分歧，很快，就批準(zhǔn)了在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術(shù)和工程服務(wù)的出口。⑥

根據(jù)《1969年出口管理法》的規(guī)定，美國(guó)對(duì)與共產(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易的束縛比以往有了極大改觀，但這仍然是一種有限的變化。例如，就在美國(guó)政府批準(zhǔn)在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術(shù)和工程服務(wù)出口的同時(shí)，卻做出了折中的選擇——決定延緩對(duì)相同的技術(shù)向波蘭出口（波蘭和羅馬尼亞幾乎同時(shí)向美國(guó)要求這兩項(xiàng)技術(shù)）。⑦這種延緩決定相對(duì)于直接的拒絕已然是一種進(jìn)步，但更表明此時(shí)美國(guó)政府相關(guān)政策的調(diào)整仍存在局限性，這點(diǎn)從該法案出臺(tái)的基本規(guī)定內(nèi)容更可窺其一斑：

任何包括技術(shù)資料或其它信息的物品要求或申請(qǐng)出口，如果其內(nèi)容或目的地有違美國(guó)的國(guó)家安全需求，總統(tǒng)可以據(jù)此拒絕，即使這些可以從其它國(guó)家獲得。⑧

美國(guó)這種政策的結(jié)果往往造成大量的訂單轉(zhuǎn)至其他國(guó)家：

在拒絕休斯敦的卡姆科（Camco of Houston）將300萬美元的石油設(shè)備出口至西伯利亞時(shí)，西伯利亞卻從英國(guó)獲得了相同的設(shè)備。⑨

政治性的訴求是美國(guó)在冷戰(zhàn)期間與共產(chǎn)黨國(guó)家交往時(shí)無法擺脫的陰霾，從其調(diào)整對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)便可洞悉。1969年3月26日，美國(guó)國(guó)務(wù)院給所有駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的電報(bào)指出：

貿(mào)易可以在東歐社會(huì)產(chǎn)生積極的影響。貿(mào)易可以改善東歐與美國(guó)的關(guān)系，并且可以減少東歐對(duì)蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的依賴，分化共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聚合力。⑩

經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能脫離政治背景。明顯地，我們不能犧牲經(jīng)濟(jì)利益來回報(bào)敵對(duì)行為，即便在這個(gè)過程中我們也會(huì)喪失獲取商業(yè)利益的機(jī)會(huì)（基辛格）。①

4月24日，基辛格指出“總統(tǒng)命令各部門在考慮我們外交政策目標(biāo)的前提下研究我們的貿(mào)易政策”。②8月4日，基辛格在巴黎對(duì)法國(guó)總理蓬皮杜也表明了這一立場(chǎng)：

在東西方貿(mào)易問題上美國(guó)會(huì)與每一個(gè)東歐國(guó)家根據(jù)其與美國(guó)的政治關(guān)系進(jìn)行交易，即我們不實(shí)行廣義立場(chǎng)上的東西方貿(mào)易。③

1970年12月3日，國(guó)家安全委員會(huì)委員伯格斯坦致基辛格的備忘錄中再次強(qiáng)調(diào)了美國(guó)東西方貿(mào)易的立場(chǎng)：

我認(rèn)為，我們的東西方貿(mào)易政策是基于正確的前提下的：它應(yīng)該決定于我們對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的整體外交政策目標(biāo)。④

總統(tǒng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)他的觀點(diǎn)在于他認(rèn)為目前與共產(chǎn)黨國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易的限制是過時(shí)的。我們不必期望一個(gè)巨大的市場(chǎng)，但是其中一定有我們需要的東西。⑤

不管怎樣，以《1969年出口管理法》為代表的這種政策調(diào)整，表明出口管制政策仍然美國(guó)遏制戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。與前面幾任政府不同的是，尼克松政府更加重視貿(mào)易政策的多重功能，既可以用于削弱對(duì)手，延緩其發(fā)展，同時(shí)也是發(fā)展自己與盟友經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要途徑，而且還可以借此對(duì)蘇聯(lián)集團(tuán)進(jìn)行分離。從這個(gè)角度看，尼克松政府的經(jīng)濟(jì)政策與前面幾任政府既有相同點(diǎn)，又有更為務(wù)實(shí)的一面。

綜上所述，《1969年出口管理法》的出臺(tái)雖然取替了存在20年之久的1949年《出口管制法》，并在指導(dǎo)思想和一些具體內(nèi)容上根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要做出了調(diào)整，反映了其緩和時(shí)代冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的一個(gè)變化。但是，在《1969年出口管理法》的出臺(tái)前以及出臺(tái)以后始終存在著這樣的一種內(nèi)在矛盾：為適應(yīng)世界形勢(shì)變化的需要，加強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，需要鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，尤其是增加與共產(chǎn)黨國(guó)家貿(mào)易的發(fā)展，但美國(guó)從國(guó)家安全和戰(zhàn)略利益出發(fā)，又必須對(duì)出口貿(mào)易進(jìn)行某種程度的管理。最為根本的是《1969年出口管理法》沒能超越1949年《出口管制法》定下的針對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家的冷戰(zhàn)基調(diào)，即國(guó)家安全、外交政策和短缺供應(yīng)。正是限于《1969年出口管理法》無法避免的內(nèi)在政治性訴求，再加上最惠國(guó)待遇、進(jìn)出口銀行貸款等問題的束縛，此時(shí)的美國(guó)仍然無法徹底拋開既有的藩籬，亦即美國(guó)與其安全目標(biāo)相關(guān)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，早已超出了單純經(jīng)濟(jì)的意義，完全成為一種戰(zhàn)略手段。其中，對(duì)安全的考慮要重于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的衡量，這是美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的一個(gè)基本要素。所以，尼克松政府在美國(guó)出口管制政策調(diào)整上的躑躅在所難免。

【作者簡(jiǎn)介】溫榮剛，男，1975年生，吉林靖宇縣人，歷史學(xué)博士，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院副教授，研究方向?yàn)槊绹?guó)對(duì)外政策史。

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