完善銀行業(yè)市場(chǎng)化退出機(jī)制時(shí)不我待

高衛(wèi)民

當(dāng)前銀行業(yè)所處的市場(chǎng)環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，不僅單家機(jī)構(gòu)面臨各類風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式更加復(fù)雜多樣，管控難度更大，而且風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度上升，傳遞渠道多元化，對(duì)銀行業(yè)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理能力提出了更高的要求。針對(duì)當(dāng)前備受關(guān)注的市場(chǎng)化退出機(jī)制問(wèn)題，銀監(jiān)會(huì)提出要進(jìn)一步研究金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的退出規(guī)則，包括風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）更明確提出，建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，意味著頂層設(shè)計(jì)更加注重加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以期為深化金融改革、金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定提供良好的條件和基礎(chǔ)。

市場(chǎng)退出機(jī)制是金融改革的重要環(huán)節(jié)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制處在不斷探索與完善中，但其發(fā)揮的重要作用卻不可替代。比如在最近一輪國(guó)際金融危機(jī)中，短短幾年時(shí)間內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司就處置了近500家破產(chǎn)銀行機(jī)構(gòu)，有效減少了銀行破產(chǎn)的負(fù)外部效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳遞。當(dāng)前，中國(guó)金融業(yè)改革銜枚疾進(jìn)，一些重大的改革舉措已在十八屆三中全會(huì)上譜就藍(lán)圖。在一系列金融改革舉措中，建立完善存款保險(xiǎn)制度及金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，成為不可或缺的重要環(huán)節(jié)。不管從中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，還是金融改革的配套需要看，盡快建立金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制已經(jīng)時(shí)不我待。

未來(lái)銀行業(yè)不可避免地重組整合，呼喚市場(chǎng)退出機(jī)制的建立。中國(guó)銀行業(yè)未來(lái)面臨的壓力不少，既有潛在金融風(fēng)險(xiǎn)暴露帶來(lái)的資產(chǎn)質(zhì)量的考驗(yàn)，又有利率市場(chǎng)化改革進(jìn)一步推進(jìn)的挑戰(zhàn)，在這樣的情況下，未來(lái)個(gè)別中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的概率在上升，銀行業(yè)的重組整合也不可避免。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾最新發(fā)布的報(bào)告就認(rèn)為，未來(lái)2年至3年，基建與地方平臺(tái)出現(xiàn)的大量壞賬將給中國(guó)銀行業(yè)的信用評(píng)級(jí)帶來(lái)極大壓力，個(gè)別中小金融機(jī)構(gòu)可能破產(chǎn)，個(gè)別區(qū)域可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，并由此加速銀行機(jī)構(gòu)的商業(yè)化整合。這一判斷盡管尚具爭(zhēng)議，但警醒之意不可忽視。一旦進(jìn)入類似軌道，金融機(jī)構(gòu)如何退出、銀行破產(chǎn)的負(fù)外部性如何消除、相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)如何抑制等問(wèn)題，必然需要適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)處置與退出機(jī)制加以激勵(lì)與約束。

民資進(jìn)入銀行業(yè)已箭在弦上，亟須形成“能進(jìn)能出”、“有進(jìn)有出”的市場(chǎng)機(jī)制。國(guó)務(wù)院此前已經(jīng)明確提出，探索設(shè)立民間資本發(fā)起的自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行和金融租賃公司、消費(fèi)金融公司。既然允許民資進(jìn)入金融業(yè)，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)“自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，就需要完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置與退出機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮更重要的作用。通過(guò)建立這樣的制度框架，民營(yíng)銀行的股東以及存款人才能夠更加清晰地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度，才會(huì)盡可能減少道德風(fēng)險(xiǎn)的滋生。

進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，也需要有市場(chǎng)退出等基礎(chǔ)制度配套。當(dāng)前，我國(guó)利率市場(chǎng)化改革只剩下存款利率放開的“最后一公里”。從國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)看，放開存款利率管制是利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程中最為關(guān)鍵、風(fēng)險(xiǎn)最大的階段，需要根據(jù)各項(xiàng)基礎(chǔ)條件的成熟程度分步實(shí)施、有序推進(jìn)。其中很重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)條件，就是存款保險(xiǎn)制度、金融市場(chǎng)退出機(jī)制等配套機(jī)制的建立。人民銀行此前表示，將會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步完善存款利率市場(chǎng)化所需要的各項(xiàng)基礎(chǔ)條件，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)存款利率市場(chǎng)化。這意味著，能否盡快建立存款保險(xiǎn)制度及金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，將影響到整個(gè)金融業(yè)改革的進(jìn)程。

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化退出機(jī)制缺位

完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，應(yīng)解決國(guó)家信用擔(dān)保向市場(chǎng)信用擔(dān)保轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，避免過(guò)多行政干預(yù)，使金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的運(yùn)行符合市場(chǎng)規(guī)律。這意味著要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融體制，讓市場(chǎng)機(jī)制在金融資源的配置中發(fā)揮決定性作用；讓資金價(jià)格決定于市場(chǎng)資金供求，調(diào)節(jié)市場(chǎng)資金供求，在金融資源的配置中發(fā)揮杠桿作用；讓經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)手段在金融宏觀調(diào)控中發(fā)揮主導(dǎo)作用；讓金融機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我發(fā)展，真正按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則經(jīng)營(yíng)，并在公平公正的競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

對(duì)于健全的金融市場(chǎng)退出機(jī)制來(lái)說(shuō)，可以基于不同角度而劃分為多種類型，與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)相對(duì)應(yīng)，通常分為自動(dòng)解散式退出、撤銷（或關(guān)閉）式退出、購(gòu)并式退出、破產(chǎn)式退出這四類。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，往往都是行政性關(guān)閉，或者是關(guān)閉后走向行政性主導(dǎo)的破產(chǎn)，因此往往被人戲稱為“計(jì)劃性破產(chǎn)”。市場(chǎng)化破產(chǎn)機(jī)制的缺位，使金融運(yùn)行的規(guī)范化、程序化、市場(chǎng)化都難以完全建立起來(lái)。一方面，真正能夠以破產(chǎn)形式退出的，往往都是非銀行機(jī)構(gòu)。例如，廣東國(guó)投曾是一家擁有外匯經(jīng)營(yíng)權(quán)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)營(yíng)管理混亂，出現(xiàn)了嚴(yán)重的外債支付危機(jī)，1998年10月6日，中國(guó)人民銀行決定對(duì)其實(shí)行關(guān)閉清算，1999年進(jìn)入破產(chǎn)程序，2003年2月28日正式關(guān)閉。另一方面，銀行往往難以真正退出。1998年6月21日，海南發(fā)展銀行成為新中國(guó)首例因支付危機(jī)而被關(guān)閉的銀行。然而，由于缺乏明確的破產(chǎn)規(guī)則，并且無(wú)法處理好對(duì)公存款等歷史遺留問(wèn)題，海南發(fā)展銀行一直處于“死而不滅”的狀態(tài)，既不清盤也不破產(chǎn)。

金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制是金融市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)，也是金融市場(chǎng)化改革的最大難點(diǎn)。近10年來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變，公司治理機(jī)制不斷健全，經(jīng)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力顯著提升。但隨著利率市場(chǎng)化改革的深化、新興金融業(yè)態(tài)層出不窮、金融競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，銀行業(yè)主要依賴存貸利差的盈利模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)局面亟待改變，銀行業(yè)面臨著越發(fā)明顯的分化與整合。

說(shuō)到底，對(duì)于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，最大的問(wèn)題，是缺乏市場(chǎng)淘汰手段，偏重于政府干預(yù)手段。究其原因，則是缺乏有效的市場(chǎng)退出規(guī)則。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)銀行的“無(wú)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)”意識(shí)根深蒂固，這不僅不符合現(xiàn)代金融運(yùn)行原則，也使銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制無(wú)法真正建立起來(lái)，商業(yè)銀行也難以形成有效的倒逼機(jī)制，來(lái)促進(jìn)銀行內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)考核機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理能力的真正提高。建立以破產(chǎn)為核心的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，本質(zhì)上是為了全面破除“財(cái)政保底”的習(xí)慣思維，降低金融運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為資本市場(chǎng)和銀行體系改革創(chuàng)造條件。

建立金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制十分緊迫

國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的退出雖然有過(guò)不少的探索和實(shí)踐，但由于相關(guān)法律法規(guī)制度的缺失以及機(jī)制的不健全，這些探索大都以行政性處置為主。這種處置方式造成了三方面問(wèn)題：處置成本高昂；機(jī)構(gòu)債權(quán)人依然沒(méi)有得到公平清償；助長(zhǎng)了銀行股東和存款人道德風(fēng)險(xiǎn)。

基于現(xiàn)狀，盡快補(bǔ)齊當(dāng)前中國(guó)金融體系中的這一“短板”，業(yè)內(nèi)呼聲由來(lái)已久。金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃提出，建立健全存款保險(xiǎn)制度，加快存款保險(xiǎn)立法進(jìn)程，擇機(jī)出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)制度的基本功能和組織模式；建立適合我國(guó)國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序，加強(qiáng)行政退出與司法破產(chǎn)之間的有效銜接。2013年上半年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》再次指出，推進(jìn)制訂存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案，建立健全金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制。

到目前為止，各類市場(chǎng)上的機(jī)制優(yōu)化程度都已普遍較高，而金融市場(chǎng)改革在一些方面還落后于整個(gè)改革進(jìn)程。雖然金融監(jiān)管機(jī)制近年來(lái)不斷改進(jìn)，但市場(chǎng)化的金融準(zhǔn)入和退出制度尚未建立起來(lái)，這在客觀上阻滯了中國(guó)金融改革深化的步伐。強(qiáng)調(diào)“完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制”，意味著加快金融要素流動(dòng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，發(fā)揮市場(chǎng)在金融運(yùn)行中的決定性作用，已經(jīng)變得更加迫切。

無(wú)論是建立存款保險(xiǎn)制度，還是打開金融機(jī)構(gòu)退出通道，都會(huì)因?yàn)槔适袌?chǎng)化改革加速推進(jìn)，從而導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，并會(huì)壓縮過(guò)于依靠利差收入的銀行利潤(rùn)空間。通過(guò)“能進(jìn)能出”，能夠防止出現(xiàn)銀行不良貸款增多和資產(chǎn)貶值帶來(lái)的擠兌危機(jī)蔓延。目前各種新的信貸類金融組織紛紛出現(xiàn)，也需要完善相應(yīng)的退出機(jī)制，防止其一旦出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)失敗而損害存款人利益。

從整體上看，存款保險(xiǎn)和退出機(jī)制，都是現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分，將有利于逐步建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，這在本輪全球金融危機(jī)中已經(jīng)得到驗(yàn)證。如果這些制度得以建立，將會(huì)促進(jìn)銀行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，提高金融業(yè)整體效率。對(duì)存款人來(lái)說(shuō)，雖然可能短期內(nèi)需要重新適應(yīng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻更有利于其存款利益保障的制度化、法制化。從改革的角度來(lái)看，當(dāng)前最大的問(wèn)題，是各類國(guó)有企業(yè)、大企業(yè)的預(yù)算約束軟化，背后的因素則是金融機(jī)構(gòu)的軟預(yù)算約束。建立存款保險(xiǎn)和退出機(jī)制，雖然不能從根本上改變這種局面，但卻是重要的起點(diǎn)，促使政府從行政性的“父愛主義”思維來(lái)管理金融業(yè)，逐漸轉(zhuǎn)向用市場(chǎng)化規(guī)則來(lái)規(guī)范整個(gè)行業(yè)，在硬預(yù)算約束環(huán)境下促進(jìn)銀行走向現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)模式。

完善市場(chǎng)退出機(jī)制的基礎(chǔ)條件與路徑

首先，要從法律制度建設(shè)入手，為金融機(jī)構(gòu)的退出確定“游戲規(guī)則”。要在完善現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，為金融破產(chǎn)專門立法創(chuàng)造條件。一方面，要從立法層面，盡快制定頒布有關(guān)市場(chǎng)退出機(jī)制的法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》等相關(guān)文件，在《企業(yè)破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《物權(quán)法》等現(xiàn)有法律中把涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定予以細(xì)化，建立和規(guī)范市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制。另一方面，盡快推出并實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，將這一在國(guó)內(nèi)已經(jīng)研究?jī)?chǔ)備數(shù)年的制度早日付諸實(shí)踐，并在此過(guò)程中結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，努力協(xié)調(diào)處理好監(jiān)管當(dāng)局、銀行等金融機(jī)構(gòu)、存款人（自然人存款人和單位存款人）、債權(quán)人、債務(wù)人之間的利益，避免在將來(lái)專門立法時(shí)可能出現(xiàn)規(guī)則的沖突。

其次，在構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制過(guò)程中，需要構(gòu)造有效的監(jiān)管模式。歷史上，非市場(chǎng)化的退出方式曾經(jīng)給央行和各級(jí)財(cái)政造成了巨大負(fù)擔(dān)，影響了金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于健全金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)可以借鑒，我們目前所需要的是創(chuàng)新兩大基礎(chǔ)環(huán)境，即立法環(huán)境和制度環(huán)境，后者包括存款保險(xiǎn)、投資者保護(hù)和保險(xiǎn)保障制度。在規(guī)范了退出機(jī)制后，如果金融機(jī)構(gòu)涉及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，則可由央行進(jìn)行再貸款救濟(jì)，否則可以嘗試破產(chǎn)和其他程序。同時(shí)進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)邊界，加強(qiáng)市場(chǎng)約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，從根本上防止金融體系風(fēng)險(xiǎn)的累積。

第三，在完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制中，要建立和完善危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的有序破產(chǎn)清算機(jī)制。借鑒歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的處置，應(yīng)當(dāng)盡可能少用停業(yè)整頓和下令關(guān)閉等行政性的手段與方式，而應(yīng)更多地運(yùn)用市場(chǎng)和法律的手段，如依法進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，以降低危機(jī)金融機(jī)構(gòu)處置的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)成本。

第四，以破產(chǎn)為核心的金融市場(chǎng)退出機(jī)制建設(shè)，必須與準(zhǔn)入制度改革結(jié)合起來(lái)。雖然在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，金融機(jī)構(gòu)資不抵債一般就要退出市場(chǎng)，但中國(guó)國(guó)情決定了該機(jī)制還難以在大型金融機(jī)構(gòu)身上實(shí)施。現(xiàn)實(shí)選擇是從底層金融機(jī)構(gòu)做起，如當(dāng)前農(nóng)信社的退出機(jī)制改革已經(jīng)明確。與此同時(shí)，為完善微觀金融基礎(chǔ)，避免基層金融的效率損失，應(yīng)抓住時(shí)機(jī)同時(shí)推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入改革，給予小微金融機(jī)構(gòu)和民間金融以更“陽(yáng)光化”的空間。

第五，在完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制中，要建立金融機(jī)構(gòu)危機(jī)預(yù)警機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。結(jié)合我國(guó)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)預(yù)警評(píng)價(jià)體系，確保金融監(jiān)管部門可以從銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利能力、流動(dòng)性、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等方面來(lái)綜合對(duì)銀行進(jìn)行考察，得出銀行風(fēng)險(xiǎn)的綜合指數(shù)和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，最后根據(jù)預(yù)警值給出銀行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)水平，使監(jiān)管部門、銀行管理層和相關(guān)利益主體能夠共同采取正確的處理措施。