政府采購模式的國際比較及其經(jīng)驗借鑒

李 娟

(華中師范大學(xué) 招標(biāo)管理辦公室，湖北 武漢 430079)

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政府采購模式的國際比較及其經(jīng)驗借鑒

李 娟

(華中師范大學(xué) 招標(biāo)管理辦公室，湖北 武漢 430079)

政府采購模式大致可分為集中采購制、分散采購制和混合采購制，三種政府采購模式各有利弊。通過對部分國家政府采購模式的實踐分析，歸納出國外政府采購模式路徑選擇的共性和差異性所在，并對政府采購模式的發(fā)展趨勢進行了預(yù)測。最后，在我國政府采購模式發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了國外政府采購模式對我國的借鑒意義。

政府采購；模式；國際比較

一、政府采購的模式劃分

政府采購模式即政府采購應(yīng)當(dāng)集中管理的程度和類型。[1]由于世界各國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及國情存在差異，各國政府選擇了不同的采購模式。以采購權(quán)的集中程度為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)今世界各國普遍采納的政府采購模式可劃分為集中采購制、分散采購制和混合采購制。

(一)集中采購制 集中采購制是將政府部門或機構(gòu)及其監(jiān)控的企事業(yè)單位所需的一切物資及服務(wù)的采購都由政府專門設(shè)立或委托的特定機構(gòu)按照市場競爭機制和一系列專門操作規(guī)程集中進行的組織管理制度。該模式是適應(yīng)政府采購制度建立初期采購規(guī)模較小的形勢的產(chǎn)物，隨著政府采購模式的擴大，各國開始探索不同采購模式，但仍有許多國家依然保留集中采購模式，原因就在于該模式具有其獨特的優(yōu)勢。集中采購的價值核心在于形成了公開、公平、公正的良性機制。[2]其最直觀的好處在于采購規(guī)模的擴大帶來財政資金有效性的提高；此外，專業(yè)化運作和公開競爭機制便于政府規(guī)范化管理和嚴(yán)密監(jiān)控，防止采購中的腐敗行為，打破市場限制以建立平等的統(tǒng)一市場；集中采購也便于實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控，既能夠抑制不正當(dāng)競爭，調(diào)節(jié)市場失靈，又能夠通過政府消費和政策傾斜扶持優(yōu)質(zhì)企業(yè)、欠發(fā)達地區(qū)及特定產(chǎn)業(yè)。不可否認(rèn)，集中模式可能存在“一刀切”的弊端，采購物品的使用部門缺乏自主性，無法滿足所有單位的特殊需求。目前世界上采用集中采購模式的典型國家和地區(qū)有阿根廷以及我國香港特別行政區(qū)等。

(二)分散采購制 分散采購制是與集中采購制相對應(yīng)的政府采購模式，指的是將政府部門或機構(gòu)及其監(jiān)控的企事業(yè)單位所需的一切物資及服務(wù)的采購都由需求單位向財政部門申請采購預(yù)算并獲得審批后自行分散實施的組織管理制度。由于采購者與使用者、采購權(quán)與使用權(quán)的合一，分散采購模式的價值核心在于靈活性與效率性。其優(yōu)點體現(xiàn)在易于溝通、信息反饋迅速、手續(xù)簡單，使用單位可以根據(jù)需要自主決定采購物品以滿足各部門的特殊需求，尤其在緊急情況中能夠?qū)崿F(xiàn)較高的采購效率。只有在小規(guī)模采購中，分散采購模式才能夠體現(xiàn)其優(yōu)越性，原因在于分散采購難于形成規(guī)模購買的價格優(yōu)勢，自行采購可能由于重復(fù)采購和采購人員規(guī)模的擴大造成資源浪費。因此，采用分散采購制的國家普遍規(guī)定：進行分散采購時，這種模式必須具備一定前提條件，歸屬于集中采購目錄的對象，必須實施集中采購。[3]現(xiàn)今世界有少數(shù)國家在一定程度上采用分散采購制，如英國、日本、新加坡等。

(三)混合采購制 鑒于絕對的集中采購制和分散采購制都存在一定的局限性，世界上多數(shù)國家實行混合采購制，同時采用兩種模式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補?；旌喜少徶浦刚块T或機構(gòu)及其監(jiān)控的企事業(yè)單位所需的一切物資及服務(wù)的采購，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，部分由政府設(shè)立或委托的特定機構(gòu)集中采購，其余由需求單位按照規(guī)定程序自行分散采購的組織管理制度?；旌喜少從Ｊ讲粌H避免了集中采購模式的自主性缺乏，滿足了特殊性需求；同時還克服了分散采購模式的經(jīng)濟性不足，實現(xiàn)了規(guī)模采購的大宗優(yōu)勢。瑞士、韓國等國家是混合采購制的典型代表。

二、政府采購的實踐分析

(一)部分國家政府采購模式的實踐 學(xué)界關(guān)于美國政府采購模式存在爭議：部分學(xué)者認(rèn)為美國的聯(lián)邦服務(wù)總署(GSA)負(fù)責(zé)全美政府采購的統(tǒng)一管理工作，因此堅持集中采購模式；[4]另有學(xué)者提出美國采用混合制的政府采購模式，原因在于美國聯(lián)邦總務(wù)署(GSA)將集中采購分為大集中和小集中，總務(wù)署對一般性物品進行統(tǒng)一采購稱為“大集中”，在一定條件下由某個部門根據(jù)特殊需要自行采購稱為“小集中”。[5]筆者認(rèn)同第二種觀點。美國的采購制度分別構(gòu)成聯(lián)邦政府采購和州政府采購兩個層級。聯(lián)邦政府采購包括民用部門和軍事部門兩大系統(tǒng)，聯(lián)邦總務(wù)管理局規(guī)范了所屬各民用部門的采購職責(zé)，規(guī)定軍事物品和服務(wù)全面實施集中采購，但多數(shù)聯(lián)邦機構(gòu)仍然可以自行分散采購民用物品和設(shè)配，軍事采購職責(zé)賦予國防部的后勤局。當(dāng)少數(shù)機構(gòu)因獨特價值需自行采購時，州政府會在限制支出的前提下允許下放采購權(quán)，除以上非常情況外，地方政府均采用集中采購模式。

英國政府采購制度的原則是“物有所值”，即政府部門和其他公共機構(gòu)所采購的物品成本和質(zhì)量都必須滿足使用者的要求。在該原則的指導(dǎo)下，英國選擇了分散采購模式。英國政府采購方式包含委托專業(yè)政府采購機構(gòu)和由政府部門自行招標(biāo)采購兩種。加入歐共體之前，政府采購中心或政府采購代理機構(gòu)是英國政府采購的主力軍，但隨著各部門采購權(quán)的逐步擴大，中央、地方政府部門和其他公共部門可以選擇不委托代理機構(gòu)，在遵守有關(guān)法律和實施細則規(guī)定的程序的前提下自行完成采購任務(wù)。即英國各政府機構(gòu)可以在財政部門授權(quán)支出范圍內(nèi)，自主選擇競爭形式和合作對象進行采購，所有支出應(yīng)向議會負(fù)責(zé)。但宣傳物品必須由專門的采購機構(gòu)負(fù)責(zé)采購，這是英國政府采購制度的特殊情形。

全球絕大多數(shù)國家采用的是混合采購制。如韓國規(guī)定超過一定限額的貨物和服務(wù)采購由中央供應(yīng)系統(tǒng)(韓國供應(yīng)部)負(fù)責(zé)，低于該限額的采購則由各個部門自己負(fù)責(zé)；[6]新加坡政府在機關(guān)辦公用品、設(shè)備的購買上實行集中采購制度，允許各部門自行采購價值15000新元以下的零星用品或特殊用品；[7]加拿大對公共工程和政府服務(wù)部的貨物實行集中采購，其他的政府采購由各部門和機構(gòu)分散進行；[6]德國實行“先分散、后集中”的政府采購模式，“先分散”指聯(lián)邦政府的各個部門都設(shè)有自己的集中采購機構(gòu)，分別負(fù)責(zé)本部門及其所屬單位所需物品和服務(wù)的購買，“后集中”指政府部門凡是購買價值超過1萬馬克的商品，必須由相應(yīng)的集中采購機構(gòu)統(tǒng)一購買；[8]意大利政府的集中采購事務(wù)由公共信息技術(shù)服務(wù)公司承擔(dān)，工程及公用事業(yè)單位的采購分別由有關(guān)單位實行分散采購；[9]馬來西亞由財政部政府采購管理局統(tǒng)一進行通用物品(如辦公設(shè)各、家具和車輛)的采購，允許各部門的貨物、服務(wù)和工程在限定金額內(nèi)自行采購。[6]

部分國家政府采用分散的采購模式。如日本并沒有統(tǒng)一的采購主管機構(gòu)和采購制度，各部或委員會依照自身需要自行制訂采購計劃并執(zhí)行不同的采購法規(guī)；新西蘭各行政部門首長有權(quán)自由決定采購事宜，但必須在預(yù)算范圍內(nèi)為此承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，同時還要受到議會和審計署的定期審查；[6]菲律賓的各個政府部門或國有企業(yè)根據(jù)各自制定的規(guī)則負(fù)責(zé)自己的采購(貨物、民用工程和咨詢服務(wù))，每個采購單位有自己的采購委員會負(fù)責(zé)本部門的招投標(biāo)與合同授予事宜，但合同的最后批準(zhǔn)取決于各部門首長。[6]

現(xiàn)今實行絕對的集中采購模式的國家為數(shù)不多。典型的如阿根廷政府，對于任何采購，采購單位都要事先向采購主管部門申請批準(zhǔn)。申請中要明確采購的目的、采購內(nèi)容、采購期限等，獲得批準(zhǔn)后交由內(nèi)政部分類統(tǒng)一進行采購。[4]

(二)國外政府采購模式路徑選擇的共性與差異性分析 政府采購模式作為政府采購制度的組織和管理模式，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府采購規(guī)模的擴大而不斷完善。各國政府從自身國情出發(fā)，以實現(xiàn)采購的經(jīng)濟性、效益性和靈活性為目的，選擇了最適宜本國發(fā)展的政府采購模式。關(guān)于集中采購制、分散采購制以及混合采購制的劃分，僅是從政府采購的集中與分散程度不同為標(biāo)準(zhǔn)作出的判斷。事實上，各國在政府采購的實踐中積極探索模式的變革與創(chuàng)新，即使是同屬一種模式的國家，在指導(dǎo)思想及具體運用上都可能存在較大差異，具有相同或相似情況的國家或地區(qū)，其選擇的組織模式也不一定相同。此外，同一個國家在不同時期選擇的組織模式也可能存在差異。各國政府采購模式在路徑選擇上產(chǎn)生的巨大差異來源于多種因素的影響，不僅包括疆域大小、憲政體制、法律結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、歷史習(xí)慣等，還與不同的政權(quán)組織方式、政府機構(gòu)職能的分工及政府分權(quán)程度相關(guān)。

雖然各國政府選擇的采購模式差異較大，但依然具有一定的共性特征。首先，政府采購模式的選擇與采購金額相關(guān)。除集中采購制外，其余模式普遍將采購額度作為選擇采購方式的適用標(biāo)準(zhǔn)?；旌喜少徶苾H將一定金額范圍內(nèi)的部分采購權(quán)下放，超過限定金額的采購權(quán)則必須集中于設(shè)定或委托的統(tǒng)一機構(gòu)；分散采購制則設(shè)定特定金額以上的采購需獲得財政機構(gòu)的審批或?qū)徲嫏C構(gòu)的監(jiān)督。其次，采購成本對于集中采購或者分散采購的選擇也有影響。在采購收益相當(dāng)(即采購價格和售后服務(wù)相同)的前提下，一般會在集中采購與分散采購中選擇成本較低的一種模式。因此，第三個共性特征體現(xiàn)在對于通用物品一般選擇集中采購，如紙張、辦公設(shè)備等。集中采購的優(yōu)勢之一在于大宗物品可以降低成本，以實現(xiàn)其規(guī)模效益，加上通用物品一般不具有特殊性和緊急性，因此便于統(tǒng)一采購。

三、政府采購模式的發(fā)展走勢

從歐洲建立政府采購制度至今，各國政府不斷探索和調(diào)整政府采購模式，總體上經(jīng)歷了分散——集中——分散的演變過程。影響政府采購模式演變的原因是錯綜復(fù)雜的，具有普遍性的影響因素中占據(jù)主導(dǎo)的是政府的宏觀調(diào)控。20世紀(jì)70年代是政府集中采購的形成和發(fā)展時期，各國為解決國內(nèi)需求不足以挽救經(jīng)濟危機，紛紛奉行凱恩斯主義，集中采購制因便于實現(xiàn)政府財政對市場經(jīng)濟的高效干預(yù)而取代原始的分散采購制并得以興盛。20世紀(jì)末期，自由主義思潮開始興起并大力批判凱恩斯主義，加上抑制政府權(quán)力的擴大破壞權(quán)力制衡的需求，因此政府采購模式在經(jīng)歷了由分散到集中后，又開始向分散發(fā)展。[10]除政府宏觀調(diào)控的結(jié)果外，政府采購模式的國際走勢也與意識形態(tài)有關(guān)。在政府采購法律制度建立之初，基于民主的要求而強調(diào)形式化和程度化，由此導(dǎo)致了采購的集中化；而隨著對效率的重視和對實質(zhì)正義的追求，許多國家發(fā)現(xiàn)集中采購制度的成本與收益之比不夠合理，由此引起采購權(quán)力的分散。[2]

以新加坡為例，1995年5月1日前，新加坡財政部實行集中采購，主要由原中央采購處負(fù)責(zé)采購。1995年5月1日，中央采購辦公室關(guān)閉，考慮到規(guī)模效益，財政部只負(fù)責(zé)少量物品如紙張、計算機等實行集中購買，其他大量的物品采購活動，由各部委、廳或法定機構(gòu)遵照財政部制定的中央采購指南負(fù)責(zé)具體購買。[9]英國自1782年建立政府采購制度以來一直要求通過各種采購中心進行，經(jīng)1980年英國政府采購立法的重大改革后，英國政府各部門權(quán)力較大，可自由決定是否通過采購中心為各部門和其他公共機構(gòu)簽訂采購初步協(xié)議。

四、國外政府采購模式對我國的啟示

(一)我國政府采購模式的發(fā)展現(xiàn)狀 香港特別行政區(qū)政府采購實行集中采購制度，除由個別部門直接采購的小額物品和專用物品外，大部分貨物和服務(wù)采購是通過中央代理機構(gòu)政府物料供應(yīng)處進行的，不涉及任何中介機構(gòu)。政府物料供應(yīng)處是香港的中央采購、物料儲存及供應(yīng)機構(gòu)，隸屬于財政司庫務(wù)局。[11]

澳門特別行政區(qū)政府則實行分散采購模式，為滿足公共利益的需要，政府部門可以直接參與采購，如直接投資建設(shè)供水站，公共交通設(shè)施和電站，也可以通過簽訂特許的合同的方式，由私人公司經(jīng)營。[12]

《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)(2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過)第七條規(guī)定：“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)實行集中采購。”[13]

從各地的立法狀況來看，除廣東省采取分散采購的模式外，大陸一般省份選擇了《政府采購法》規(guī)定的集中和分散相結(jié)合的政府采購模式，各地根據(jù)具體情況進行集中采購的機構(gòu)設(shè)置，例如湖北省政府采購中心為省政府直屬副廳級事業(yè)單位，經(jīng)登記后取得獨立的法人資格；河北省財政廳國庫處下設(shè)采購辦作為政府采購的管理機構(gòu)，采購辦下設(shè)采購中心進行集中采購；西藏自治區(qū)則是在財政廳國庫處下設(shè)政府采購中心，政府采購中心既負(fù)責(zé)政策、法規(guī)的制定又負(fù)責(zé)具體的采購事務(wù)。[14]

各級各地政府的采購改革實踐畢竟是一種自發(fā)實踐，隨意性和機遇性較強，規(guī)范化和制度化不夠，因而在操作及其結(jié)果方面差異較大。部分省市將集中采購機構(gòu)設(shè)置于財政部門，財政部門是政府采購的監(jiān)管部門，而集中采購機構(gòu)是政府采購的具體執(zhí)行部門，這種做法容易導(dǎo)致監(jiān)督不力，權(quán)力濫用。同時，《政府采購法》規(guī)定：“采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自主實施分散采購”。該規(guī)定導(dǎo)致某些地方政府實行行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷，逃避政府集中采購。[15]

(二)國外政府采購模式對我國的借鑒意義 我國政府現(xiàn)有的混合采購模式依然存在著許多問題，借鑒國外政府采購的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際國情，實現(xiàn)政府采購模式的科學(xué)化與合理化。

一方面，健全機構(gòu)、加強監(jiān)督，防止地方保護主義和行業(yè)壟斷。為有效避免少數(shù)中介服務(wù)機構(gòu)為保護地方產(chǎn)品而向政府采購部門兜攬業(yè)務(wù)，干擾采購工作公平、公正進行的情況，應(yīng)當(dāng)健全以下四種機構(gòu)以加強監(jiān)督：一是由領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是由管理機構(gòu)負(fù)責(zé)制定采購政策、檢查監(jiān)督采購過程、處理采購爭議、協(xié)調(diào)部門關(guān)系、培訓(xùn)采購人員、指導(dǎo)下級采購部門工作等；三是由操作機構(gòu)負(fù)責(zé)采購信息交流、交易實現(xiàn)及售后服務(wù)跟蹤等；四是由資信評審機構(gòu)對采購方的資信及質(zhì)量等級進行評定，保障采購活動的合法、有序，同時對供應(yīng)方的資信等級、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、信用狀況等進行審查評定，以保證采購商品及勞務(wù)的質(zhì)量。[16]

另一方面，提高政府采購機構(gòu)專業(yè)化水平，搞好相關(guān)行業(yè)及部門的配套改革。只有保證政府采購所涉及的招標(biāo)、決標(biāo)、合同履行、仲裁、監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)的規(guī)范性，才能促進我國政府采購制度的健康發(fā)展。因此，不但需要加快引進、培養(yǎng)各種具備外語、國際商法、國際貿(mào)易、國際投資、商務(wù)談判、商品學(xué)、法律及公共關(guān)系等多方面的綜合知識的專業(yè)人才，從而提高行政單位、事業(yè)單位、接受財政經(jīng)常性資助的社會團體等政府采購人員的專業(yè)性、技術(shù)性、法律性；同時，還要求加快我國現(xiàn)行的財務(wù)預(yù)算制度、金庫制度、結(jié)算制度、招投標(biāo)制度和監(jiān)督制度等配套制度的改革，避免盲目采購、重復(fù)采購、效率低下、資源浪費等現(xiàn)象。

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責(zé)任編輯 周覓

F253

A

1003-8078(2014)04-0020-04

2014-03-04

10.3969/j.issn.1003-8078.2014.04.06

李娟(1974-)，女，湖北麻城人，華中師范大學(xué)七級職員，碩士。