檢察機(jī)關(guān)環(huán)境訴訟主體設(shè)定機(jī)制分析
——兼評《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究》

王耀海

（中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，提及“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的制度設(shè)計(jì)提供了直接的指導(dǎo)依據(jù)。在公益訴訟中，環(huán)境公益訴訟占據(jù)著越來越重要的地位。檢察機(jī)關(guān)如何參與環(huán)境公益訴訟，成為必須加以研究的基本問題。

2013年12月，孫洪坤教授出版了《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究》①孫洪坤著《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究》，法律出版社，2013年。一書（文中簡稱為《檢》）。此書是國內(nèi)第一部系統(tǒng)研究檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的學(xué)術(shù)專著。孫洪坤教授以中國的問題和世界的視角，深入研討中國近年來檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟程序若干重大理論與現(xiàn)實(shí)問題，其中針對《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》修改中，著重探索了訴訟主體資格如何界定，以及在訴訟實(shí)踐中舉證責(zé)任如何分配的問題。相關(guān)的研究結(jié)論，對我國思索檢察院參與環(huán)境公益訴訟的理論積累和實(shí)踐展開，具有較大的參考價(jià)值。

一、公益訴訟的主體資格

（一）合法性基礎(chǔ)

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。在法制史上，這是首次對環(huán)境公益訴訟作出明確規(guī)定，具有劃時(shí)代的制度建構(gòu)意義。這條規(guī)定為訴訟制度創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，具體實(shí)施過程中，其程序如何還需要國家的立法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)通過相關(guān)的立法形式予以確立并且進(jìn)一步完善。其中，最為關(guān)鍵的問題是，人民檢察院是否有提起環(huán)境公益訴訟的資格呢？

憲法第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！辈⒁话愣?，法律監(jiān)督既可以是對國家機(jī)關(guān)的職務(wù)行為進(jìn)行的監(jiān)督，也可以包括普通公民之間相互的合法性監(jiān)督。因?yàn)閼椃▽Υ俗鞒隽讼鄳?yīng)規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，就具備了法律制度基礎(chǔ)。以此作為觀照，在《檢》中，孫教授從政治哲學(xué)和法理學(xué)等視角，論證檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的理論價(jià)值基礎(chǔ)，同時(shí)又主要從優(yōu)化環(huán)境糾紛解決機(jī)制的角度探討其參與環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)意義。通過對其訴訟的價(jià)值建構(gòu)，認(rèn)定環(huán)境問題頻發(fā)、糾紛頻現(xiàn)，使其成為整個(gè)社會不可回避的難題。檢察機(jī)關(guān)據(jù)此參與訴訟，并使訴訟價(jià)值化、高效化，是促進(jìn)我國環(huán)境糾紛解決的必要推動力所在?；诖耍卷?xiàng)研究有利于檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，其價(jià)值提示也充分證實(shí)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的社會合理性與價(jià)值合法性。

具體來說，改革開放三十多年來，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，環(huán)境事件層出不窮，甚至一度成為影響國家可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)威脅。針對日益嚴(yán)重的環(huán)境事件，經(jīng)由司法路徑遏制環(huán)境污染等負(fù)面行為，是保障環(huán)境健康的強(qiáng)有力保障，也是建設(shè)生態(tài)文明社會不可或缺的司法保障。這樣，就為司法參與公益訴訟奠定天然的合法性基礎(chǔ)。

與這種合法性基礎(chǔ)并不相符，現(xiàn)階段的環(huán)境公益訴訟并沒有呈現(xiàn)高效走向。其中，制約環(huán)境司法高效展開的最迫切問題，就是訴訟主體的資格問題。眾所周知，如果一個(gè)主體沒有相應(yīng)的活動資格，就難以進(jìn)行以資格為基礎(chǔ)的活動，特別是對于國家主體來說，更是如此。若想把司法機(jī)制作為促進(jìn)環(huán)境改善的重要手段，必須解決訴訟資格的基本問題，即誰能代表國家提起環(huán)境公益訴訟。要將環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明司法保障的措施，需將司法機(jī)制作為生態(tài)文明建設(shè)的中心，完善環(huán)境公益訴訟制度與環(huán)境公訴制度以健全中國司法機(jī)制。顯然，這個(gè)問題已經(jīng)成為必須加以解決的難題。

就其資格問題來說，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中往往是傳統(tǒng)的原告主體。世界其他國家也往往規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以代表國家提起公益訴訟。如上所述，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該成為國家法定的檢察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)維護(hù)國家通過設(shè)定法律以實(shí)現(xiàn)的目的秩序。從其邏輯意義上來看，檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)國家體系建設(shè)中具有非常重要的地位。其地位倫理，表明檢察機(jī)關(guān)天然應(yīng)該關(guān)注危害社會秩序的行為，按照其行為危害性大小而各異地提出各種訴訟。

現(xiàn)實(shí)中，危害環(huán)境利益的行為，不僅損害環(huán)境就近群體的相關(guān)利益，更是因?yàn)榄h(huán)境危害具有的長期持續(xù)性和危害累積效應(yīng)，而最終損害整個(gè)社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。作為國家代表者，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然對于環(huán)境危害行為有監(jiān)督責(zé)任，并應(yīng)該根據(jù)其危害大小而選擇提起訴訟。新《民事訴訟法》出臺后，原本積極探索公益訴訟形成路徑和相關(guān)制度的檢察院，因?yàn)槿狈γ鞔_法律授權(quán)而陷入資格缺失的尷尬境地?？紤]到設(shè)定資格的基礎(chǔ)，雖然目前我國的法律體系還沒有明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有環(huán)境訴訟主體資格；但因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)天然的合法性和其相應(yīng)的豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該充分發(fā)揮其國家職能所能覆蓋的基本范圍，使其在環(huán)境行政部門的聯(lián)動下，把環(huán)境訴訟做好行實(shí)。

基于上述考量，孫教授認(rèn)為應(yīng)該盡快確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境訴訟資格，具體途徑有二：一是通過《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行具體授權(quán)；二是通過修改《人民檢察院組織法》，明確檢察機(jī)關(guān)的主體資格，包括明確直接起訴資格，完善督促起訴、支持起訴等職能。

（二）應(yīng)然性分析

上面論述了檢察機(jī)關(guān)作為主體提起環(huán)境公益訴訟的合法性。這種合法性，有其應(yīng)然性基礎(chǔ)。其應(yīng)然性基礎(chǔ)，在于環(huán)境損害的公共性。

本質(zhì)而言，作為人類生存其中的結(jié)構(gòu)性條件，環(huán)境是大家都需要的公共資源。這樣，不論具體成員是否自覺意識到，全體社會成員也都因此在客觀上而享有環(huán)境權(quán)益。當(dāng)環(huán)境被破壞時(shí)，全體社會成員的公共權(quán)益也都受到損傷。既然環(huán)境侵權(quán)具有公害性，客觀而言，每個(gè)社會成員都有權(quán)利為了保護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)。但怎么樣的司法救濟(jì)才能起到最大化的作用呢？

因?yàn)閭€(gè)體能力有限，再加上環(huán)境問題危害的并不是個(gè)體的直接利益，而是公共利益，因此個(gè)體往往缺乏提起公益訴訟的直接動力。也就是說，個(gè)體提起的民事訴訟，將很難保護(hù)和救濟(jì)環(huán)境公益。在個(gè)體救濟(jì)缺位或者低效的前提下，必須有一個(gè)能夠代表整個(gè)社會，對破壞環(huán)境利益的行為進(jìn)行追責(zé)的主體，以實(shí)現(xiàn)公對公的群體救濟(jì)。最能夠代表社會公共利益的，就是國家機(jī)關(guān)。因?yàn)槠鋰屹x予的地位和職能，檢察機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的社會代表性，提起環(huán)境公益訴訟，能最大化發(fā)揮其檢察經(jīng)驗(yàn)。通過設(shè)定訴訟權(quán)利資格，構(gòu)建穩(wěn)定的環(huán)境公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)的天然使命。這樣，既可以彌補(bǔ)國家相關(guān)制度的缺失，更能由此保障環(huán)境權(quán)益得到及時(shí)救濟(jì)?？陀^上，也是造就環(huán)境法治的必要前提。

基于上述考量，孫教授在書中為得出相關(guān)結(jié)論，提供了較多的資料支持。如孫教授在此書中通過調(diào)查問卷以及案例分析的方式，認(rèn)識到目前雖然訴訟原告資格仍然顯得不統(tǒng)一，甚至較為混亂。更為重要的是，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境訴訟權(quán)，顯然更能擺脫行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的干預(yù)因素。為打破環(huán)境執(zhí)法中可能出現(xiàn)的地方保護(hù)主義行為，進(jìn)而真正有效地保護(hù)環(huán)境權(quán)益，確實(shí)需要檢察機(jī)關(guān)參與相關(guān)訴訟甚至起到某種程度上的主導(dǎo)作用。可見，由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟主體，不僅僅是個(gè)體救濟(jì)低效的原因，更是排除地方保護(hù)主義的邏輯必要。

而且，檢察機(jī)關(guān)成為訴訟主體，也可以節(jié)省訴訟資源。也因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟主體，可以避免濫訟和無謂的訴訟復(fù)雜化。也就是說，訴訟專門化是提高司法效率的必要?；谏鲜鲈?，使檢察機(jī)關(guān)擁有原告資格，一旦穩(wěn)定地制度化，其制度的穩(wěn)態(tài)成型，檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變客觀上有利于環(huán)境法治獲得制度方面的整體支持并更加有利于其實(shí)現(xiàn)。

這種理論上的應(yīng)然性，有其實(shí)踐支持。改革開放以來，隨著環(huán)境訴訟的發(fā)生，有的檢察機(jī)關(guān)不得不在環(huán)境訴訟上面臨較多問題，并由此積累出較多片段性的訴訟經(jīng)驗(yàn)。據(jù)孫教授考察，自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，在環(huán)境訴訟上出現(xiàn)了幾十起，獲得了寶貴的訴訟經(jīng)驗(yàn)，甚至在社會效果上也有新的積淀。這些司法案例，雖然訴訟時(shí)更多地并非直接以環(huán)境公益訴訟形式出現(xiàn)，卻體現(xiàn)出公益訴訟的司法實(shí)質(zhì)，也表明檢察機(jī)關(guān)以國家法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。雖然當(dāng)時(shí)沒有明確的法律依據(jù)來支持自己的訴訟活動，卻也在法律邊緣上游走，而取得了一些較為寶貴的司法經(jīng)驗(yàn)，從而為當(dāng)下正在進(jìn)行的公益訴訟探討提供深刻的借鑒。從其實(shí)質(zhì)視角予以關(guān)照，相關(guān)訴訟案例的出現(xiàn)，表明檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境訴訟，符合我國法律實(shí)踐的需要。

二、訴訟主體的合理性

上述分析，基本上是從實(shí)效和利害視角進(jìn)行的分析。一種重要的法律制度的設(shè)定和提倡，需要有其基礎(chǔ)性的法理學(xué)支持，才能更加具有制度合理性。

孫洪坤教授認(rèn)為，因?yàn)橹袊谶M(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，在這個(gè)過程中必然產(chǎn)生諸多轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。由此，國家作為主導(dǎo)者應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和矯正。這對國家來說，是一種基于新制度基礎(chǔ)的新型國家應(yīng)對。在環(huán)境方面，為應(yīng)對必然存在的風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟成為題中之義。就其職能所及，檢察機(jī)關(guān)作為國家重要的司法機(jī)關(guān)，代表著公共利益，通過一定的制度途徑，在現(xiàn)實(shí)矛盾沖突所堆積出的參與空間內(nèi)介入民事訴訟，也是其應(yīng)然的職責(zé)所在。社會關(guān)系復(fù)雜化之后，由此產(chǎn)生的矛盾會越來越多地積累，表明法學(xué)理論上的傳統(tǒng)的當(dāng)事人認(rèn)定原則，已經(jīng)不太適合當(dāng)下法治社會建設(shè)的需求。在這樣的前提下，“訴訟信托”理論應(yīng)運(yùn)而生，在諸多理論比較中，因其更能提供解釋力，而占據(jù)理論上的優(yōu)勢地位。

目前在理論界，能為環(huán)境公益訴訟的原告提供權(quán)利合理性闡述的理論主要有：公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論、私人檢察總長理論和“訴訟權(quán)”理論。其中公共信托理論淵源于羅馬法，孫教授認(rèn)為“環(huán)境信托理論”即相關(guān)的環(huán)境公益委托人，通過權(quán)利賦予，與被委托人之間形成關(guān)于訴訟的信托關(guān)系。由此，受托人就有了合法性的地位，可以據(jù)此展開訴訟信托。私人總檢察長理論是英美法國家環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)之一，認(rèn)為：在相關(guān)的工作人員違法時(shí)，為了及時(shí)制止該違法人員繼續(xù)行為，國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以賦予某個(gè)特殊職位的官員以特別權(quán)利，如國家的總檢察長，由其來代表社會提起公益訴訟。與上述兩種理論不同，“訴訟權(quán)”理論更多地表達(dá)出反思取向。它認(rèn)為，前幾種理論奠定了環(huán)境公益訴訟原告進(jìn)入法院的權(quán)利基礎(chǔ)，但權(quán)利的宣示并不必然帶來權(quán)利的享有。為促進(jìn)權(quán)利被實(shí)際享有，應(yīng)提倡環(huán)境訴訟權(quán)的實(shí)證化，通過設(shè)定具體的救濟(jì)來保護(hù)環(huán)境公益。

作為法律監(jiān)督主體，檢察機(jī)關(guān)具有公益性和中立性。上述幾種理論中，環(huán)境權(quán)和訴訟權(quán)的理論設(shè)定，其主要目的在于通過論證設(shè)定訴訟的原告權(quán)利，使其能夠獲得相關(guān)方起訴資格，卻并不能顯現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境訴訟的優(yōu)勢合理性所在。而前述的總檢查長論述，則主要的針對對象是國家工作人員，其關(guān)涉對象具有收窄趨勢。因此，從本質(zhì)原因角度來說，并不適宜解釋和論證檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)的優(yōu)勢所在。

總體來說，訴訟信托的理論可能更加適合檢察機(jī)關(guān)的主體設(shè)定。從模擬態(tài)視角來看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境訴訟，更類似于一個(gè)信托關(guān)系。前已述及，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有向法院提起相關(guān)訴訟的職能義務(wù)。由此延伸，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上也是受國家授權(quán)的。這種授權(quán)，類似于信托，即被授權(quán)而去完成授權(quán)主體的目標(biāo)。由此而來的環(huán)境訴訟信托，使檢察機(jī)關(guān)能夠充分享受權(quán)利體系。這樣，充分擁有權(quán)利的檢察機(jī)關(guān)，作為社會公共利益的天然代表者，能夠更加有利于解決人民通過國家機(jī)關(guān)委托的相關(guān)事務(wù)。從這個(gè)意義上說，訴訟信托理論更加適合解釋檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的基本原因所在。所以，訴訟信托理論更加釋放出強(qiáng)烈的合理性論證。

當(dāng)然也必須強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟主體，并不意味著唯一排他性。其他環(huán)境受害相關(guān)方也可以根據(jù)自己所受到的損害而提起公益訴訟，這也可以對檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效提起公益訴訟形成有力的制約。只是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)代表國家公權(quán)力，而更具有可信的合理性。也因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)與其他訴訟主體的不同地位，它們在訴訟過程中的舉證責(zé)任也各異。

三、公益訴訟主體的舉證責(zé)任

不同主體在訴訟中，具有不同的舉證責(zé)任。所謂的舉證責(zé)任，指的是訴訟當(dāng)事人為證明自己的主張而提供相關(guān)具有說服力的證據(jù)，避免因?yàn)橄嚓P(guān)事實(shí)無法被有效證明而削弱自己的主張的合理性，進(jìn)而避免在訴訟中走向失敗。

如何分配舉證責(zé)任，會在一定程度上決定相關(guān)當(dāng)事人的訴訟成敗。所以，舉證責(zé)任的分擔(dān)是否合理，將直接影響公益訴訟能否順利進(jìn)行以保護(hù)公共利益。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟的主體資格未定，與之相應(yīng)的責(zé)任分配也處于模糊狀態(tài)。因?yàn)閷υV訟主體資格進(jìn)行研究，在第八章中，孫洪坤教授認(rèn)為從已有的訴訟實(shí)踐上看，原告舉證責(zé)任困難是制約環(huán)境公益訴訟目的實(shí)現(xiàn)的最大“瓶頸”。因?yàn)榄h(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，原告自身?xiàng)l件的限制其獲取信息的途徑有限，而且不具有專業(yè)知識與技能，由原告自己承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)的舉證責(zé)任顯得尤為困難，為了實(shí)現(xiàn)原告、被告力量的均衡，我國以法律的形式明確規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)訴訟中舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定的制度。

孫洪坤教授主張采取修正的舉證責(zé)任倒置原則，即結(jié)合各種舉證責(zé)任的合理性的綜合性原則。書中提到：由于環(huán)境污染公益訴訟原被告之間的信息和地位的不對稱，傳統(tǒng)舉證責(zé)任倒置中原告的舉證義務(wù)使處于弱勢地位的原告無法企及，為了達(dá)到訴訟公平正義的法律理念，環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任的分配應(yīng)采用修正的舉證責(zé)任倒置原則即降低原告的舉證責(zé)任完成標(biāo)準(zhǔn)。[1]按照《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，能提起環(huán)境公益訴訟的主體將不斷寬泛化。因?yàn)椴煌黧w的地位、承擔(dān)的社會職責(zé)各異，如果采取統(tǒng)一的舉證責(zé)任倒置，也顯得并不公平。針對不同的提起環(huán)境公益訴訟的主體，其舉證責(zé)任也要分情況而定。

聯(lián)系到本文所說的主體，即因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的主體，對相關(guān)的訴訟案件，就可以實(shí)行“誰主張，誰舉證”與“舉證責(zé)任倒置”結(jié)合適用的原則。這里所指的國家機(jī)關(guān)主要指檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境行政機(jī)關(guān)，其代表國家進(jìn)行環(huán)境公益訴訟可以承擔(dān)部分舉證責(zé)任，這主要由于這些國家機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟時(shí)在證據(jù)的搜集上相對普通公民或環(huán)境公益組織具有一定的優(yōu)勢，例如檢察機(jī)關(guān)在搜集證據(jù)時(shí)，可以采取一些強(qiáng)制手段搜集和保全證據(jù)。為了搜集證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)還可以借助于環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)。因?yàn)橥瑸閲覚C(jī)關(guān)，二者可以產(chǎn)生較大的同位信任，客觀上有利于訴訟的完成。

設(shè)定這樣的舉證責(zé)任機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境訴訟，其主體資格就顯得較為清晰，借此也可以體現(xiàn)出強(qiáng)大的司法優(yōu)勢，進(jìn)而更大程度上反證其參與的現(xiàn)實(shí)合理性。

結(jié) 論

《檢》以對調(diào)研問卷和訪談資料的分析為基礎(chǔ)，分析檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)及其阻礙因素，論證其現(xiàn)實(shí)合法性、抽象合理性，并由此設(shè)定相關(guān)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。通過對國外相關(guān)公益訴訟的理論的引進(jìn)和分析，并結(jié)合我國國情，研究相關(guān)訴訟主體資格設(shè)定的合理性所在?？梢哉f，本書的研究結(jié)論，對于我國環(huán)境公益訴訟的理論探討或者訴訟實(shí)踐有較大的借鑒意義，能在一定程度上推動相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展和由此需要的理論研究。但在閱讀過程中，也發(fā)現(xiàn)本書也存在一些不足，如在環(huán)境公益訴訟的過程中，檢察機(jī)關(guān)的具體行動機(jī)制就需要進(jìn)一步探究。這些探索中的不足，也構(gòu)成對其研究的深入期待。

[1]孫洪坤，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究[M].法律出版社，2013：235.