我國(guó)法律救助制度的問(wèn)題梳理與體系構(gòu)建

胡靜

（湖北省直機(jī)關(guān)工委黨校，湖北武漢430064）

我國(guó)法律救助制度的問(wèn)題梳理與體系構(gòu)建

胡靜

（湖北省直機(jī)關(guān)工委黨校，湖北武漢430064）

法律實(shí)施需要成本，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)條件的法律主體很難享受司法程序來(lái)救濟(jì)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)權(quán)益，這就需要國(guó)家和社會(huì)提供必要的法律救助。我國(guó)現(xiàn)有的法律救助體系存在著諸多相互抵牾的問(wèn)題，地方與中央之間的實(shí)踐也不一致，立法體系很分散。中國(guó)需要建立包括法律援助、司法救助、對(duì)刑事被害人的救助以及申請(qǐng)執(zhí)行人的救助在內(nèi)的統(tǒng)一的法律救助體系，以解決現(xiàn)有問(wèn)題并促進(jìn)法律救助的發(fā)展，從而維護(hù)社會(huì)和諧正義。

法律實(shí)施；法律救助；司法助力；體系

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.06.016

一、問(wèn)題的緣起

法律是國(guó)家制定的社會(huì)規(guī)范。法律規(guī)范的國(guó)家制定不但意味著其制定和實(shí)施的程序必須“鄭重其事”，而且法律規(guī)范從來(lái)不是解決社會(huì)全部沖突、調(diào)整全部社會(huì)關(guān)系的法寶。在這背后至少包含兩層含義：一方面，法律是一種有選擇的調(diào)整工具，反映在實(shí)施上意味著進(jìn)法院有門檻，并不是任何糾紛都能進(jìn)入到法院，通過(guò)法官做出審判，這種情況可稱之為“非必要性案件”；另一方面法律的實(shí)施需要成本，不具備經(jīng)濟(jì)成本而難以適用法律的案件，可稱之為“非可能性案件”。非必要性案件并不是法律能解決的問(wèn)題，其本質(zhì)是不需要法律來(lái)解決。但非可能性案件則不一樣，它可能涉及到公平、正義的價(jià)值問(wèn)題，需要認(rèn)真對(duì)待。因?yàn)樯鐣?huì)沖突與問(wèn)題總是免不了的，法的實(shí)施成本所導(dǎo)致的一個(gè)無(wú)法避免的問(wèn)題就是總有特定主體因?yàn)榉ǖ膶?shí)施成本過(guò)高而使法律無(wú)法按照事先規(guī)定得以實(shí)現(xiàn)，取得預(yù)設(shè)的法律效果。這種“無(wú)法實(shí)現(xiàn)”主要表現(xiàn)為特定主體的權(quán)利無(wú)法得到保障和落實(shí)。而究“成本過(guò)高”之實(shí)際因素，無(wú)外乎就是知識(shí)水平與經(jīng)濟(jì)成本二維[1]。在職業(yè)分途、社會(huì)分工的背景下，知識(shí)水平這一阻礙因素會(huì)以報(bào)酬的方式換取專業(yè)法律人士來(lái)進(jìn)行。因此，在非可能性案件中，法的實(shí)施成本作為實(shí)現(xiàn)權(quán)利的障礙，主要是指缺乏經(jīng)濟(jì)條件。

對(duì)非可能性案件中的經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行考量，有學(xué)者認(rèn)為，“在現(xiàn)代法治國(guó)家，當(dāng)事人依法獲得司法保護(hù)乃是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，而保證經(jīng)濟(jì)確有困難者亦能有機(jī)會(huì)平等地利用司法程序在本質(zhì)上則是一種國(guó)家責(zé)任”[2]。審視我國(guó)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)和文本規(guī)定，在“保證經(jīng)濟(jì)困難者獲得機(jī)會(huì)以平等地利用司法程序”上還存在很多問(wèn)題，而學(xué)理上亦沒(méi)有引起足夠的重視，本文對(duì)此想做一個(gè)嘗試，以期引玉?；舅悸肥峭ㄟ^(guò)梳理現(xiàn)有相關(guān)法律救助制度中所存在的問(wèn)題引出統(tǒng)一建構(gòu)司法救助體系的必要性，再試圖構(gòu)建起一個(gè)法律救助的體系：一項(xiàng)包括法律援助、司法救助、刑事被害人司法救助、申請(qǐng)執(zhí)行人法律救助在內(nèi)的法律救助制度正是這一努力，法律救助制度所保障的是缺乏經(jīng)濟(jì)條件的法律主體（即窮人）的司法權(quán)利，即“為了窮人的司法”。

二、法律救助制度的運(yùn)行問(wèn)題分析

1.法律援助中的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院《法律援助條例》第2條的規(guī)定，法律援助是指符合一定條件的公民依法獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無(wú)償法律服務(wù)的行為，它是“為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)（《法律援助條例》第一條）”的政府責(zé)任（《法律援助條例》第三條）和律師義務(wù)（《法律援助條例》第三條、《律師法》第四十二條）?！罢?zé)任”與“律師義務(wù)”的涵義表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，法律援助的實(shí)施主體。顧名思義，政府責(zé)任和律師義務(wù)的表述表明法律援助的主體就是政府和律師。根據(jù)《法律援助條例》第三條：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”這是所謂政府責(zé)任的來(lái)源，然而，這里的政府卻并不是一個(gè)十分準(zhǔn)確的說(shuō)法。根據(jù)《刑事訴訟法》第三十四條第二款、第三款之規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)對(duì)盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人以及可能被判處無(wú)期徒刑、死刑又沒(méi)有委托辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人負(fù)有“應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)”的法律義務(wù)。該條規(guī)定了法院和檢察院的“通知義務(wù)”，所以法院和檢察院也是法律援助義務(wù)的實(shí)施主體之一，政府在這里應(yīng)做廣義的解釋。此外，根據(jù)司法部《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，法律援助的主體還包括律師、公證員和基層法律工作者以多種形式實(shí)施法律援助①《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》規(guī)定法律援助的形式包括：1、法律咨詢、代擬法律文書；2、刑事辯護(hù)和刑事代理；3、民事、行政訴訟代理；4、非訴訟法律事務(wù)代理；5、公證證明；6、其他形式的法律服務(wù)。。最后，以高等法學(xué)院校為代表的法律援助公益組織也以一定的形式參與到法律援助中去了。一言以蔽之，作為一項(xiàng)救助窮人的司法措施，法律援助不僅僅是政府的責(zé)任，其他司法機(jī)關(guān)和律師、社會(huì)組織都能成為法律援助的主體。在法律援助的主體問(wèn)題上，我們應(yīng)當(dāng)保持一種開放的思維，政府萬(wàn)能的思路必須讓位于國(guó)家——社會(huì)二元模式。

第二，法律援助的性質(zhì)。法律援助的性質(zhì)因其“政府的責(zé)任”和“律師的義務(wù)”而具有雙重性，即國(guó)家性和公益性。法律援助的國(guó)家性即是“政府的責(zé)任”的表現(xiàn)。公益性是指律師等法律援助人員無(wú)償提供法律服務(wù)。法律援助對(duì)律師而言，應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)職業(yè)倫理，它源于律師在法律實(shí)踐中對(duì)司法正義的自覺(jué)要求[3]。值得注意的是，新修訂的《刑事訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定：犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。對(duì)符合法律援助條件的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護(hù)。從而規(guī)定了需要法律援助的人可以直接向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，規(guī)范了法律援助機(jī)構(gòu)的義務(wù)，弱化了公、檢、法在指定辯護(hù)上的決定權(quán)，非常有利于保護(hù)窮人的司法權(quán)。

通常法律援助的內(nèi)容被理解為律師等主體無(wú)償?shù)貫榻?jīng)濟(jì)困難者提供咨詢、代理、刑事辯護(hù)等服務(wù)活動(dòng)，筆者以為這是有失偏頗的。法律援助的主體包括國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)維度，顯然上述理解只是概括了律師的法律援助行為而忽視了國(guó)家的責(zé)任表現(xiàn)，因此，法律援助的內(nèi)容既包括律師等無(wú)償?shù)貫榻?jīng)濟(jì)困難者提供咨詢、代理、刑事辯護(hù)等服務(wù)活動(dòng)；還應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)的以下行為：（1）提供財(cái)政支持；（2）設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)；（3）支持、鼓勵(lì)其他社會(huì)組織為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助；（4）獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰對(duì)法律援助工作作出突出貢獻(xiàn)或違法亂紀(jì)的個(gè)人或團(tuán)體；（5）法院和檢察院負(fù)有指定辯護(hù)的告知與通知義務(wù)[3]。

此外，申請(qǐng)法律援助的公民需要滿足“一定條件”。這些條件的規(guī)定體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是原因條件，主要指國(guó)務(wù)院《法律援助條例》第10條第一款規(guī)定“因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托代理人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助”；二是范圍條件，如《法律援助條例》第10條規(guī)定申請(qǐng)法律援助的范圍包括請(qǐng)求國(guó)家賠償案件、社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇案件、撫恤金、救濟(jì)金、贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)案件、支付勞動(dòng)報(bào)酬案件等等。但該條第二款又同時(shí)規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)前款規(guī)定以外的法律援助事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定”。因此，根據(jù)這條委任性行政規(guī)范的要求或者授權(quán)，每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人大或者政府在制定法律援助條例時(shí)都補(bǔ)充了法律援助的案件范圍，這導(dǎo)致案件范圍在各省被不平行地?cái)U(kuò)大或者改變。這一項(xiàng)頗具中國(guó)特色的司法現(xiàn)象，其背后是法律援助適用范圍的公平與否的問(wèn)題，有些案件在這個(gè)省區(qū)可以獲得法律援助但在另外的省區(qū)則不一定可以。如依據(jù)《重慶市法律援助條例》第十條的規(guī)定，未成年人請(qǐng)求損害賠償且其監(jiān)護(hù)人經(jīng)濟(jì)困難案件在重慶可以獲得法律援助，而這種情況在湖南則不一定能享受法律援助的權(quán)利。這種因地域不同而人為地使公民不能享有平等權(quán)利的問(wèn)題需要加以認(rèn)真思考。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定適用于全國(guó)的《法律援助法》是必要的。

2.司法救助的混惑

司法救助的概念頗有爭(zhēng)議。“司法救助”一詞最早出現(xiàn)在1999年6月19日最高人民法院審判委員會(huì)第1070次會(huì)議通過(guò)的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》補(bǔ)充規(guī)定中[3]，2000年7月12日最高人民法院審判委員會(huì)第1124次會(huì)議通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《司法救助規(guī)定》）中對(duì)司法救助的概念進(jìn)行了界定，該規(guī)定的

第二條：“本規(guī)定所稱司法救助，是指人民法院對(duì)于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟但經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交”。根據(jù)該規(guī)定，司法救助是法院的行為，司法救助的內(nèi)容是對(duì)訴訟費(fèi)用實(shí)行緩交、減交、免交；并且司法援助僅適用于民事訴訟案件和行政訴訟案件。但有學(xué)者認(rèn)為司法救助“是指司法機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難和訴訟上處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人依法給與相應(yīng)的法律幫助，以保障其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)不因經(jīng)濟(jì)困難和處于弱勢(shì)地位而受到影響……司法救助適用的范圍非常廣泛，不僅包括民事、行政訴訟案件，也包括刑事訴訟案件和執(zhí)行案件”[4]。筆者堅(jiān)持對(duì)規(guī)范性法律文件解釋主義的立場(chǎng)，對(duì)該種觀點(diǎn)持否定態(tài)度，從前述就可以看出，筆者對(duì)刑事案件和執(zhí)行案件中窮人的救助問(wèn)題“另立門戶”，也即對(duì)刑事被害人救助和對(duì)執(zhí)行申請(qǐng)人的救助是與司法救助并行關(guān)系而非被包含與包含的關(guān)系。主要原因在于對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人的救助和司法救助存在性質(zhì)上的不同：司法救助是法院免除訴訟費(fèi)用，但對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人的救助不存在訴訟費(fèi)用的問(wèn)題，對(duì)他們的救助主要是進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償?shù)?，就不只涉及法院一個(gè)主體了。

然而在司法實(shí)踐中，地方黨委和司法部門出臺(tái)了所謂的“司法救助專項(xiàng)資金使用管理辦法”等文件或者省級(jí)政府制定的“實(shí)施司法救助制度管理辦法”等，所稱的“司法救助”都不是指法院減免緩交訴訟費(fèi)用。比如《北京市實(shí)施司法救助制度管理辦法（試行）》第一條規(guī)定：“……本辦法所稱司法救助，是指人民法院在辦理執(zhí)行及涉法涉訴案件中，針對(duì)生活確實(shí)困難、迫切需要救助的當(dāng)事人，采用救助金的形式給予的臨時(shí)救助”，該辦法中所確定的“司法救助”，無(wú)論是其目的、內(nèi)容還是主體，都和《救助規(guī)定》所稱的司法救助存在根本性的差異，其“司法救助”基金主要用來(lái)解決信訪和執(zhí)行的問(wèn)題；又如《仙桃市司法救助專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》第七條規(guī)定；個(gè)案司法救助主要適用于“因案件未破或犯罪嫌疑人、被告人缺乏經(jīng)濟(jì)賠償能力，致受害人或受其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)的直系親屬遭受嚴(yán)重的生活困難，其他社會(huì)救助措施又難以落實(shí)，確需救助的”等四種情形。顯而易見(jiàn)，這些文件所稱的“司法救助”不是指法院減免訴訟費(fèi)用，實(shí)質(zhì)是對(duì)刑事被害人、執(zhí)行人、證人等進(jìn)行的國(guó)家補(bǔ)償。這些文件只是地方黨委和司法部門在解決涉法涉訪問(wèn)題、建設(shè)和諧社會(huì)上所做的各種努力，不需要也不能拿到書面上做規(guī)范的分析，但這些文件的大量存在一方面混淆了可以作為一項(xiàng)制度加以建構(gòu)的司法援助制度之概念與實(shí)施；另一方面也正是由于這些文件和指令的存在，造成了司法的紊亂，甚至有諸多阻礙司法順利進(jìn)行的因素，需要引起重視。

3.刑事被害人、申請(qǐng)執(zhí)行人司法救助的現(xiàn)狀與問(wèn)題

刑事被害人救助制度長(zhǎng)期受到立法者的忽視，最新修改的《刑事訴訟法》繼續(xù)傾斜于對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的法律援助權(quán)利（第三十四條）的保護(hù)，而沒(méi)有提及刑事被害人的法律救助權(quán)利。學(xué)術(shù)上對(duì)刑事被害人的法律救助已經(jīng)有了諸多探討，從刑事被害人司法救助機(jī)制研究、刑事被害人法律援助權(quán)及其實(shí)現(xiàn)等實(shí)體問(wèn)題到刑事被害人司法救助程序等程序研究，相關(guān)的學(xué)術(shù)理論有了長(zhǎng)足的發(fā)展，可以說(shuō)刑事被害人司法救助立法的學(xué)理分析已經(jīng)成熟。但這些探討沒(méi)有得到國(guó)家立法層面的積極回應(yīng)，只有司法界和部分地方的相關(guān)部門已經(jīng)著手進(jìn)行規(guī)范制定和制度建構(gòu)等方面的諸多努力。

刑事被害人救助的探索實(shí)踐始于地方。2004年2月，山東省淄博市委政法委與市中級(jí)人民法院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立刑事被害人經(jīng)濟(jì)困難救助制度的實(shí)施意見(jiàn)》，在全國(guó)率先開展刑事被害人救助工作。同年年底，浙江省寧波市兩級(jí)法院開始陸續(xù)建立司法救助基金。2009年3月，《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》由中央政法委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、財(cái)政部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)，刑事被害人救助工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開，該指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)開展刑事被害人救助工作的總體要求、基本原則、救助對(duì)象范圍及標(biāo)準(zhǔn)、救助資金保障與管理、救助的審批與發(fā)放等基本問(wèn)題作了原則規(guī)定，為各地具體制定實(shí)施細(xì)則提供了指導(dǎo)意見(jiàn)[5]。

與刑事被害人的司法救助制度不同，對(duì)執(zhí)行案件中申請(qǐng)執(zhí)行人的國(guó)家法律救助無(wú)論是學(xué)術(shù)上還是實(shí)務(wù)上都沒(méi)有形成成熟的理論支持和規(guī)范的制度建構(gòu)。刑事被害人的司法救助和對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的司法救助一樣，都是因?yàn)榧雍π袨槿说臒o(wú)能為力致使窮人的司法權(quán)利無(wú)法得到落實(shí)，國(guó)家此時(shí)有義務(wù)對(duì)處于經(jīng)濟(jì)困難地位的刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行司法上的救助。從立法的角度上，確立以國(guó)家責(zé)任為核心、同時(shí)吸收非政府組織（NGO）和個(gè)人的助力對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行司法救助顯然是可行且必要的。而現(xiàn)階段由各地政法委主導(dǎo)的有關(guān)對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人的“司法救助”因地域不同不能公平地享受司法救助權(quán)利而容易與刑事被害人、申請(qǐng)執(zhí)行人做出訴訟“交易”等問(wèn)題，更加劇了立法的緊迫性。

這里的問(wèn)題在于，國(guó)家對(duì)刑事被害人、申請(qǐng)執(zhí)行人

進(jìn)行救助后，原來(lái)負(fù)有賠償責(zé)任的犯罪嫌疑人、被告人或者被申請(qǐng)執(zhí)行人的責(zé)任應(yīng)該如何處理？上述筆者提到的政法委主導(dǎo)的訴訟“交易”也來(lái)源于這個(gè)問(wèn)題：現(xiàn)階段有的地區(qū)有關(guān)“司法救助基金管理辦法”明文或者默示規(guī)定，申請(qǐng)司法救助金之后，一般不得再提出訴訟或者執(zhí)行主張，已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序或者執(zhí)行程序的，申請(qǐng)司法救助基金的條件之一是結(jié)束刑事附帶民事訴訟或者結(jié)束執(zhí)行程序，即不得再向犯罪嫌疑人、被告人或者被申請(qǐng)執(zhí)行人主張權(quán)利。這些明示或者默示的規(guī)定出發(fā)點(diǎn)在于換取所謂“和諧社會(huì)”的假象以及結(jié)案率，但這些規(guī)定顯然同時(shí)免除了犯罪嫌疑人、被告人和被申請(qǐng)執(zhí)行人的責(zé)任，造成了司法不公。筆者以為，國(guó)家對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行司法救助和國(guó)家補(bǔ)償?shù)男袨橐环N福利性質(zhì)的國(guó)家或者社會(huì)救濟(jì)行為，是國(guó)家福利政策或者社會(huì)公益狀況的體現(xiàn)，不能代替犯罪嫌疑人、被告人和被申請(qǐng)執(zhí)行人的履責(zé)行為，不能成為犯罪嫌疑人、被告人和申請(qǐng)執(zhí)行人減、免責(zé)任的條件。事實(shí)上，因刑事被害人獲得國(guó)家司法救助而對(duì)犯罪嫌疑人、被告人減輕責(zé)任的制度與我國(guó)最新修改的刑事訴訟法所確認(rèn)的刑事和解制度相違背。刑事和解的初衷在于犯罪嫌疑人、被告人對(duì)被害人進(jìn)行補(bǔ)償后一方面得到被害人及其家屬的諒解，另一方面在于證明其悔過(guò)的主觀心理，以減輕刑罰。而國(guó)家對(duì)刑事被害人的救助一般是因?yàn)榉缸锵右扇?、被告人沒(méi)有對(duì)被害人進(jìn)行有效的補(bǔ)償才發(fā)生的，一般不可能獲得被害人及其家屬的諒解，至少是自愿的諒解，違背刑事和解的初衷；而在刑事附帶民事訴訟執(zhí)行案件中，把申請(qǐng)“司法救助”基金作為執(zhí)行案件結(jié)束的默認(rèn)方式，使那些沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力、一無(wú)所有而無(wú)所牽掛的犯罪分子逃脫責(zé)任，也違背了刑罰特殊預(yù)防與一般預(yù)防的目的以及懲罰、威懾、安撫等刑罰的功能；對(duì)于民事執(zhí)行案件中為申請(qǐng)人提供法律救助之后，作為一種國(guó)家的補(bǔ)償，不能成為被申請(qǐng)執(zhí)行人免責(zé)的條件或者事由，否則就是法院人為地導(dǎo)致司法不公。

三、法律救助制度的體系建構(gòu)

通過(guò)上述問(wèn)題的梳理我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的法律救助體系內(nèi)矛盾重重，甚至概念也相互抵牾，中央與地方在這個(gè)問(wèn)題上不但有矛盾的地方，甚至還有地方存在隨意地?cái)U(kuò)大或者縮小中央規(guī)定事項(xiàng)的情況，同時(shí)關(guān)于法律救助的規(guī)范體系缺乏立法層面的規(guī)范化文件，過(guò)度依賴于地方黨政部門的文件?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，我們有必要從統(tǒng)一的高度提出我國(guó)法律救助體系建構(gòu)的設(shè)想。然而，法律救助的統(tǒng)一立法是一個(gè)系統(tǒng)而龐大的問(wèn)題，本文前述梳理旨在回答體系建構(gòu)的必要性，而接下來(lái)的體系建構(gòu)論述，筆者只打算論述這個(gè)體系的成立可能性，以期對(duì)相關(guān)方面的立法與司法實(shí)踐有所脾益。

1.明晰法律救助的定義與內(nèi)涵

法律救助制度一詞在國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中雖有出現(xiàn)，但和筆者這里所概括的內(nèi)涵不盡相同。本文所力圖表達(dá)和建構(gòu)的法律救助制度，主要是指法律援助、司法救助、對(duì)刑事被害人的救助、對(duì)執(zhí)行案件中申請(qǐng)執(zhí)行人的救助四項(xiàng)，而文獻(xiàn)中已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的法律救助一詞有的就是指法律援助[6]，有的是指法律援助制度和司法救助制度的統(tǒng)稱[7]，有的是指刑事被害人法律救助[8]。對(duì)此，筆者認(rèn)為上述四項(xiàng)救助都是國(guó)家、社團(tuán)組織或者個(gè)人利用法律或者是因?yàn)榉傻脑蚨o弱勢(shì)法律主體提供的一種司法助力（assistance-powerrelatedtojustice）。筆者的基本思路是：法律救助制度是作為囊括法律援助、司法救助、對(duì)刑事被害人的救助以及對(duì)執(zhí)行案件中申請(qǐng)執(zhí)行人的救助四者的上位概念，法律救助制度的內(nèi)容也旨在闡述這四者的內(nèi)容以及相關(guān)制度之間的聯(lián)系。

法律救助制度包括上述四維，可以四者的主體為其制度體系建構(gòu)以及相互區(qū)分的依據(jù)。具體而言，法律援助是指符合一定條件的公民依法獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無(wú)償法律服務(wù)的行為。法律援助的主體包括兩個(gè)維度：一是國(guó)家（行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）；二是律師、公證員、基層法律工作者等。上文已經(jīng)指出，這兩類主體在法律援助中的行為內(nèi)容與角色地位是不相同的。司法救助是指人民法院對(duì)于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟但經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交，由此可見(jiàn)，司法救助的主體僅限于人民法院。根據(jù)現(xiàn)有地方有關(guān)“法律援助”基金管理辦法的規(guī)定，對(duì)刑事被害人司法救助和申請(qǐng)執(zhí)行人司法救助的主體一般是人民法院；理論上也有檢察機(jī)關(guān)開展刑事被害人司法救助研究的問(wèn)題與制度設(shè)計(jì)的探討和研究[9]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)講，對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人的法律救助既包括國(guó)家機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括非政府組織（NGO）甚至個(gè)人的援助。

2.明確法律救助的性質(zhì)

以四者的主體作為前提，進(jìn)而產(chǎn)生了性質(zhì)和內(nèi)容上的區(qū)分。性質(zhì)上，四者的共性在于都有國(guó)家的參與，因而都具有一定的公行為之性質(zhì)。區(qū)別在于：法律援助具有公行為和公益性兩重屬性；司法救助是法院的行為，是純粹的國(guó)家司法行為；對(duì)刑事被害人和申請(qǐng)執(zhí)行人的司法救助既有國(guó)家的公行為，也有公益性質(zhì)的行為。內(nèi)容上，法律援助包括律師等主體為經(jīng)濟(jì)困難者提

供無(wú)償?shù)姆勺稍?、代理、刑事辯護(hù)等服務(wù)，還包括行政機(jī)關(guān)為法律援助提供財(cái)政支持、設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)、支持鼓勵(lì)其他社會(huì)組織為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助、獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰對(duì)法律援助工作作出突出貢獻(xiàn)或違法亂紀(jì)的個(gè)人或團(tuán)體，以及法院和檢察院應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人享有指定辯護(hù)的權(quán)利和通知相應(yīng)法律援助機(jī)構(gòu)出庭辯護(hù)的義務(wù)；司法救助的內(nèi)容是法院對(duì)經(jīng)濟(jì)困難者的訴訟費(fèi)用進(jìn)行減、免、緩繳；對(duì)刑事被害人的司法救助主要是在犯罪嫌疑人、被告人缺乏附帶民事訴訟經(jīng)濟(jì)賠償?shù)那闆r下由國(guó)家機(jī)關(guān)或者社會(huì)相應(yīng)的組織對(duì)刑事被害人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，廣義還應(yīng)包括對(duì)刑事被害人提供法律援助；對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的法律救助主要是指因被執(zhí)行人經(jīng)濟(jì)困難而使執(zhí)行無(wú)法履行而申請(qǐng)人又經(jīng)濟(jì)困難的情況下，由國(guó)家對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)性援助的制度，主要內(nèi)容在于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難者提供的臨時(shí)性無(wú)償援助。四者在主體和性質(zhì)上都有重合，但各自的內(nèi)容是不相同的，綜合主體、性質(zhì)、內(nèi)容三維的區(qū)別既可以區(qū)分法律援助、司法救助、刑事被害人的法律救助、申請(qǐng)執(zhí)行人法律救助四者，還能使一個(gè)囊括上述四者的法律救助體系與制度得以成立。

法律救助體系，其性質(zhì)是調(diào)整弱勢(shì)法律主體提供司法助力這一類法律關(guān)系的法律規(guī)范所形成的法律制度。作為一項(xiàng)整體制度的法律救助，它的內(nèi)容包括了無(wú)償?shù)姆煞?wù)、政府在法律救助體系中的作為義務(wù)、訴訟費(fèi)用的減免緩、政府和非政府組織對(duì)刑事被害人或者申請(qǐng)執(zhí)行人的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償與救濟(jì)等等。一言以蔽之，法律救助體系的內(nèi)容囊括了一切因?yàn)楦F人遭遇法律的原因而無(wú)法輕易實(shí)現(xiàn)其權(quán)益時(shí)所獲得的政府、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織甚至個(gè)人的司法助力；它的主體涉及了律師、公證員等法律工作者、政府行政機(jī)關(guān)、法院甚至檢察院以及非政府性的有關(guān)公益性組織等，既包括了專門的法律主體，還涉及了對(duì)經(jīng)濟(jì)困難人員負(fù)有救濟(jì)義務(wù)的政府、非政府的公益性組織甚至有條件的個(gè)人，主體的廣泛性也同時(shí)意味著窮人獲得司法助力、實(shí)現(xiàn)司法權(quán)利的可能性之大。

四、結(jié)語(yǔ)：為了弱者的司法

在和諧社會(huì)理念的指導(dǎo)下，司法資源的掌握者為了保障弱者的司法權(quán)利進(jìn)行了諸多的努力，前文提到的各地政法委主導(dǎo)的“司法救助基金”就是明例，但現(xiàn)狀是現(xiàn)階段的努力方向不對(duì)又缺乏統(tǒng)一、位階較高的甚至沒(méi)有法律規(guī)范，導(dǎo)致司法不公的現(xiàn)象發(fā)生，從而違背法治的愿望。此即法律救助制度的立法需求之維。做為司法資源需求者的窮人，采取了諸多頗具中國(guó)特色的方式來(lái)維護(hù)自身的利益，近年來(lái)不斷增長(zhǎng)的群體性事件或許就是這種利用和諧理念來(lái)保障利益方式的典型表現(xiàn)。群體性事件通過(guò)創(chuàng)造不和諧的社會(huì)現(xiàn)象以換取政府和媒體的關(guān)注，從而“迫使”政府通過(guò)特殊的途徑解決問(wèn)題、維護(hù)權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是對(duì)司法程序和司法救濟(jì)的排斥或者是無(wú)奈，究其原因還是難逃司法成本過(guò)高之咎。無(wú)論是群體性事件對(duì)司法程序的排斥還是個(gè)體窮人對(duì)司法程序的望塵莫及，都迫使建立一套合適的法律救助制度成為必要，這是其客觀需求之維。

弱者的司法所要解決的是維護(hù)社會(huì)關(guān)系的平衡。社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展源于社會(huì)關(guān)系中的平衡，包括人與人之間、人與國(guó)家之間的平衡，正常狀態(tài)下彼此之間的力量是對(duì)等平衡的，人與人之間不能平衡的社會(huì)是沒(méi)有獨(dú)立人格的社會(huì)，人與國(guó)家之間不能平衡的社會(huì)是專制社會(huì)。違法行為與侵害行為是對(duì)平衡社會(huì)關(guān)系的一種破壞，導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系失衡。各種糾紛的解決方式都旨在恢復(fù)社會(huì)關(guān)系被侵害之前的平衡，恢復(fù)社會(huì)正常的發(fā)展。法律救助制度所要解決的僅僅是訴訟解決方式下，對(duì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件有限而無(wú)法實(shí)現(xiàn)訴訟程序或者無(wú)法獲得訴訟結(jié)果的人所進(jìn)行的司法助力，旨在恢復(fù)訴訟中各主體之間的平衡關(guān)系以促進(jìn)社會(huì)正常進(jìn)步。法律救助制度對(duì)被破壞的社會(huì)關(guān)系之恢復(fù)平衡，實(shí)質(zhì)也就是維護(hù)社會(huì)的公平正義，體現(xiàn)文明國(guó)度里主體之間的平等。

[1]莫洪憲.為了社會(huì)的公平與正義——法律援助實(shí)踐之探索[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002，（5）.

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（責(zé)任編輯 周吟吟）

胡靜（1980—），女，湖北咸寧人，湖北省直機(jī)關(guān)工委黨校講師，主要從事行政法和經(jīng)濟(jì)法研究。

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