主任檢察官制度的去行政化研究

張龍

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京100026）

主任檢察官制度的去行政化研究

張龍

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京100026）

我國現(xiàn)行檢察官錄用、晉升、獎懲均納入政府對公務(wù)員管理體系，在辦案過程中，始終沿用“承辦人——科（處）長——（副）檢察長”層層審批的模式，具有明顯的行政化色彩，違背司法活動所要求的親歷性、中立性和獨立性的原則。主任檢察官制度的內(nèi)涵與鮮明特征，決定著其去行政化的必要性，應(yīng)從多方面、多維度對主任檢察官的去行政化體制進行構(gòu)建，進而凸顯檢察機關(guān)的司法屬性。

主任檢察官制度；檢察權(quán)；去行政化；司法屬性

最高人民檢察院《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，要建立起權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運行高效的組織模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出深化司法體制改革，突出法官、檢察官的辦案主體地位，確保檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。檢察機關(guān)在實踐中積極推行主任檢察官制度，積極推進檢察辦案過程中去行政化進程，著力打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的檢察隊伍。

一、我國主任檢察官制度概述

我國主任檢察官制度是積極探索適應(yīng)檢察權(quán)司法屬性的組織架構(gòu)，逐步淡化檢察機關(guān)的行政色彩而推行的，力在打造職業(yè)化、專業(yè)化的國家公訴人隊伍。根據(jù)最高人民檢察院的部署，北京市市檢一分院、上海浦東區(qū)檢察院和閔行區(qū)檢察院進行了主任檢察官制度的實踐，在該制度的選任方式、職責(zé)定位等方面取得了一定的經(jīng)驗，值得推廣和借鑒。

（一）我國主任檢察官制度的概念

主任檢察官制度是指主任檢察官在檢察長及檢察委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度［1］。

施行主任檢察官制度，有利于優(yōu)化審批程序，提高辦案效率。如江蘇宜興人民檢察院2013年7月1日出臺《主任檢察官辦案制度實施方案》并率先在公訴部門試行，據(jù)統(tǒng)計，該院實行主任檢察官制度半年多來，辦理各類公訴案件800余件，主任檢察官自行決定案件的比率達到了88%，公訴案件審結(jié)時間平均下降2～3天［2］。北京市檢察院第一分院從2007年試行“主任檢察官制度”，該院公訴二處2008年案件辦結(jié)率為77.6%，到2012年在案件受理數(shù)量大幅上升的情況下，結(jié)案率達97.9%［3］。

施行主任檢察官制度，有利于推進檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，提高辦案質(zhì)量。主任檢察官的選任及考核要求其政治素質(zhì)過硬、專業(yè)知識夯實、辦案經(jīng)驗豐富等，間接促進檢察隊伍的素質(zhì)提升，推進檢察事業(yè)的發(fā)展。

施行主任檢察官制度有利于增強檢察官的主體意識與責(zé)任意識，確保依法、公正辦案。“誰辦案，誰決定，誰負(fù)責(zé)”的案件質(zhì)量終身責(zé)任制，使檢察官在辦案中形成風(fēng)險意識，樹立唯法律至上的司法信念，所辦案件經(jīng)得起歷史的考驗。

（二）我國主任檢察官制度的特征

1.管理去行政化，直接接受檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)。主任檢察官對辦案組內(nèi)案件享有審核權(quán)，案件辦理過程中不再提交部門負(fù)責(zé)人審批。部門負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變自身角色，主要負(fù)責(zé)本部門諸如分發(fā)案件等執(zhí)法辦案管理工作、召開主任檢察官聯(lián)席會議、通過績效考核等監(jiān)督主任檢察官行使職權(quán)情況等工作，除重大、疑難、復(fù)雜案件外不再對具體案件負(fù)責(zé)。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一，凸出檢察官獨立主體地位，司法屬性明顯。主任檢察官制度，賦予檢察官部分案件的審核權(quán)，成為獨立性檢察權(quán)的行使主體。但這并不是簡單的放權(quán)，有權(quán)力就有責(zé)任，主任檢察官對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使審核權(quán)的同時，也對自己審核案件質(zhì)量把關(guān)且終身負(fù)責(zé)。對于辦案組內(nèi)無法達成一致處理意見的案件，需由檢察長或者檢委會決定的，主任檢察官應(yīng)對事實和證據(jù)負(fù)責(zé)［4］。

3.主任檢察官的精英化。主任檢察官需帶領(lǐng)檢察官獨立辦理各種案件，應(yīng)當(dāng)從檢察隊伍中擇優(yōu)選擇產(chǎn)生，在選任的過程中應(yīng)當(dāng)堅持“突出專業(yè)、兼顧資歷”的標(biāo)準(zhǔn)，綜合政治素質(zhì)、團隊協(xié)作、學(xué)歷水平、履歷背景等綜合考核。以浦東新區(qū)人民檢察院為例，其通過考核選任和競崗選任兩種程序進行遴選產(chǎn)生，其中15名主任檢察官是省級以上的“三優(yōu)一能”［1］。

二、主任檢察官制度去行政化必要性

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》僅明確規(guī)定了檢察委員會討論決定的案件類型，但其他案件的辦案組織形式及流程，并未作出規(guī)定。對此，最高檢在1980年的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中，采用司法解釋的方式，確立了“三層審批”的檢察辦案方式，行政化特點明顯。所謂檢察職權(quán)行政化，是指違背檢察機關(guān)和檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運作模式構(gòu)建和運行檢察活動。主任檢察官制度是司法體制改革中的創(chuàng)新實踐，與之相適應(yīng)的管理模式、辦案機制等去行政化尤為重要。

1.深化司法體制改革，確保依法獨立行使檢察權(quán)的必然要求。人民檢察院依法獨立公正行使檢察權(quán)，是憲法明確賦予的權(quán)力，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的關(guān)鍵所在。人民檢察院獨立行使檢察權(quán)不僅包括不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人干涉外部獨立，也應(yīng)該包含檢察官在辦案過程中的獨立地位。

近年來，冤假錯案、司法腐敗等現(xiàn)象被頻頻曝光，在對當(dāng)事人及其家庭造成傷害的同時，也嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威和司法公信力，對社會公平正義造成了極大的傷害。究其原因，在一定程度上是由于現(xiàn)行辦案模式的缺陷，在現(xiàn)行辦案制度中承辦人負(fù)責(zé)審閱案卷并出具處理意見，后經(jīng)過層層審批，檢察長、部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)案件的決定權(quán)，造成承辦人審閱案卷但無決定權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，呈現(xiàn)明顯行政化色彩。主任檢察官制度中去行政化，賦予檢察官對案件的決定權(quán)，突出檢察官的訴訟主體地位，為我國司法體制改革，保障檢察權(quán)的獨立行使，提升司法公信力提供必要保障。

2.深入實施人才強檢戰(zhàn)略，積極推進檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的應(yīng)有之義。人才工作關(guān)系到檢察事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，檢察機關(guān)能否充分、有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保障人權(quán)，打擊犯罪，與檢察人才隊伍建設(shè)有密切的關(guān)系。檢察機關(guān)為貫徹落實《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》，加強檢察隊伍建設(shè)，秉持“聚才、引才、育才、用才”的基本理念，施行主任檢察官制度，主任檢察官依據(jù)自己學(xué)識、經(jīng)驗對案件進行辦理，淡化行政色彩。

筆者上文提到，主任檢察官是一支精英化的隊伍，其選任條件嚴(yán)格，主任檢察官均是業(yè)務(wù)行家、辦案能手，在權(quán)限范圍內(nèi)對案件享有審核權(quán)。主任檢察官去行政化給予其更大的自主決定權(quán)，最大限度地免受部門領(lǐng)導(dǎo)的干涉，能充分調(diào)動其辦案積極性，激發(fā)其強烈的榮譽感，不斷提升其業(yè)務(wù)技能。同時，主任檢察官去行政化能充分發(fā)揮檢察官的專業(yè)知識，培養(yǎng)和造就一支業(yè)務(wù)精湛、經(jīng)驗豐富的職業(yè)檢察隊伍。

3.推行辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，提高辦案效率的必然前提?，F(xiàn)行檢察機關(guān)層層審批制的辦案體制中，承辦人負(fù)責(zé)審閱案卷，形成案件審查報告提交審批，由于案件數(shù)量繁多、辦案期限限制，檢察長、部門負(fù)責(zé)人往往無法全部審閱案件，多數(shù)情況下依賴承辦人的報告書及匯報，存在辦案責(zé)任分散，出現(xiàn)問題無人明確負(fù)責(zé)的問題。施行主任檢察官制度是推行辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，提高辦案效率的必然要求，而主任檢察官去行政化則是辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，提高辦案效率的必然前提。主任檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)享有案件的審核權(quán)，根據(jù)“誰辦案，誰決定，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全檢察官權(quán)責(zé)統(tǒng)一的辦案責(zé)任制，檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。主任檢察官去行政化，才能增強檢察官的辦案主體意識、責(zé)任意識，實現(xiàn)案件責(zé)任到人，對檢察官違法辦案的，依照有關(guān)法律的規(guī)定追究責(zé)任。

三、主任檢察官去行政化的基本思路

主任檢察官去行政化應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)主任檢察官轉(zhuǎn)變執(zhí)法辦案理念，嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，避免案件承辦人無決定權(quán)，不承辦案件的行政領(lǐng)導(dǎo)享有案件審批權(quán)，承辦人“唯領(lǐng)導(dǎo)是從”的現(xiàn)象出現(xiàn)。檢察機關(guān)應(yīng)在全面深化司法體制改革，促進依法獨立公正行使檢察權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步淡化檢察機關(guān)辦案過程中的行政化色彩，凸顯檢察機關(guān)的司法屬性。

（一）檢察委員會的去行政化

主任檢察官制度中，主任檢察官直接受檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行檢察長及檢察委員會的決定。各級人民檢察院的檢察長、副檢察長和各個主要部門的負(fù)責(zé)人是檢察委員會的委員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專職委員非常少，致使檢察委員會具有明顯的行政化特點?！靶g(shù)業(yè)有專攻”，檢察委員會委員在面對具體刑事案件時，不可能全部做到精通熟練，多數(shù)委員可能都是外行，這樣的人員構(gòu)成無法為案件質(zhì)量提供必要的保障。

檢察委員會應(yīng)當(dāng)引入檢察業(yè)務(wù)專家制度，選拔檢察院內(nèi)部專業(yè)造詣精深、實踐經(jīng)驗豐富、重大疑難復(fù)雜案件突破能力強、工作業(yè)績一流的檢察工作人員，擔(dān)任檢察委員會專職委員，由主任檢察官提供案件事實和證據(jù)材料，在此基礎(chǔ)上對重大、疑難、復(fù)雜、新型案件的法律適用問題及爭議進行討論研究，最終形成處理意見。

檢察委員會職能應(yīng)專業(yè)化。按照法律的規(guī)定，檢察委員會討論與決定事項除了重大、疑難案件以外，還包含了執(zhí)行法律、政策方面的重大問題，各項檢察工作條例、規(guī)定，向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會作的工作報告和匯報，其他重大事項等［5］。檢察委員會承擔(dān)了一定比例的行政事務(wù)，忽視了其法律專業(yè)組織的特點，嚴(yán)重影響了辦案效率。檢察委員會職能應(yīng)專業(yè)化，僅對重大、疑難、復(fù)雜、新型案件的法律適用及爭議問題進行討論決策，其他行政性事務(wù)交由檢察機關(guān)黨組決策。此外，檢察委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律政策研究工作，對司法改革、法律實施、業(yè)務(wù)辦理等提供指導(dǎo)性的研究。

檢察委員會可以引入人民監(jiān)督員制度。2003年正式啟動人民監(jiān)督員制度試點，目前已經(jīng)在全國檢察機關(guān)全面推行。人民監(jiān)督員制度是伴隨著我國司法體制改革和民主法治建設(shè)的推進而誕生的，檢察機關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定，必須接受人民群眾的監(jiān)督，檢察委員會去行政化可以引入人民監(jiān)督員制度，推行檢務(wù)公開、陽光檢察。

（二）辦案制度的去行政化

現(xiàn)行案件的審批程序具有濃重的層層審批的行政色彩，嚴(yán)重影響案件辦理效率，與我國日益增加的案件數(shù)量和檢察機關(guān)承擔(dān)的繁重任務(wù)不相適應(yīng)。主任檢察官制度，是實現(xiàn)我國檢察機關(guān)“扁平化”辦案機制的探索與實踐，減少了中間審批層級，對于重大、疑難、復(fù)雜案件之外的案件，主任檢察官可以在檢察長的授權(quán)范圍內(nèi)決定和處理，大大簡化了辦案流程，提高了辦案效率。

厘清主任檢察官與檢察長、檢察委員會的關(guān)系。主任檢察官在行使職權(quán)、辦理案件的過程中必然涉及與檢察長和檢察委員會的關(guān)系，主任檢察官辦案上必須接受檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，對檢察長、檢察委員會的決定必須服從。

厘清主任檢察官與檢察官之間的關(guān)系。管理學(xué)上認(rèn)為“一個最佳管理范圍是5～6人”［6］，主任檢察官制度設(shè)計中，一個主任檢察官辦案組內(nèi)設(shè)置3～5名檢察官和1～2名書記員，這樣在辦案中必然涉及主任檢察官與承辦人之間的關(guān)系。主任檢察官負(fù)責(zé)指導(dǎo)、審核本辦案組內(nèi)案件辦理，并對其審核案件承擔(dān)責(zé)任，主任檢察官對辦案組內(nèi)一般刑事案件享有決定權(quán)，當(dāng)主任檢察官與辦案組內(nèi)案件承辦檢察官意見不一致時，應(yīng)當(dāng)對證據(jù)、法律適用等問題充分進行溝通，如果仍不能達成一致意見，應(yīng)當(dāng)將案件提交檢察長或檢察委員會討論決定。

厘清主任檢察官與部門處（科）長的關(guān)系。部門處（科）長是行政領(lǐng)導(dǎo)的同時，也是部門首席主任檢察官，其辦案經(jīng)驗、業(yè)務(wù)技能最為嫻熟，在辦案過程中應(yīng)不斷強化業(yè)務(wù)部門處（科）長的辦案職能，盡可能使其在繁重的行政事務(wù)中脫離出來，承擔(dān)重大疑難、復(fù)雜、新型犯罪、社會高度關(guān)注案件的辦理工作。部門處（科）長雖淡化了案件的審批權(quán)，但在以下方面承擔(dān)一定職能：第一，部門處（科）長享有分案權(quán)，即可以自主決定案件由哪個辦案組負(fù)責(zé)。部門負(fù)責(zé)人對于主任檢察官辦案權(quán)限內(nèi)的案件無權(quán)干涉，部門負(fù)責(zé)人提出的辦案建議，是否采納由主任檢察官決定，對于主任檢察官權(quán)限內(nèi)案件的決定，部門負(fù)責(zé)人無權(quán)直接否定或更改。第二，部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)召集部門內(nèi)部及跨部門之間的主任檢察官聯(lián)席會議，對一些疑難案件及熱點問題進行研究和討論。

（三）厘清檢察工作與行政工作的關(guān)系

主任檢察官制度的設(shè)立即為突出檢察官的主體地位，檢察官依靠個人的學(xué)識、經(jīng)驗等，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，獨立行使審查逮捕、立案監(jiān)督、審查起訴等權(quán)力。行政機關(guān)實行的是首長負(fù)責(zé)制，其公務(wù)人員向行政首長負(fù)責(zé)，本身沒有獨立性，這是司法與行政的重要區(qū)別［7］。檢察機關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機關(guān)，明確劃分檢察人員的職責(zé)、權(quán)力范圍，有利于合理開發(fā)和利用人力資源，提高檢察隊伍的整體素質(zhì)，進一步保障案件質(zhì)量和社會效果。

根據(jù)2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》，把檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員分為檢察官、行政人員、輔助人員三大類，實行分類管理［8］。對從事不同工作的人員實行分類管理，分別使用不同的管理辦法，是國家政治體制改革的要求和提高管理效率的客觀需要［9］。檢察官包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員，檢察輔助人員包括書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員，行政管理人員包括管理人員、政工人員及工勤人員。在主任檢察官制度中，檢察官及檢察輔助人員中書記員根據(jù)一定比例組成辦案組，獨立承擔(dān)辦案工作，在權(quán)限范圍內(nèi)，主任檢察官享有決定權(quán)，不受行政管理者的干涉。行政管理人員、政工人員負(fù)責(zé)檢察機關(guān)內(nèi)部的行政工作，包括檢察機關(guān)的政工黨務(wù)、人員調(diào)動、財務(wù)管理、裝備管理、生活管理等，對于該類人員應(yīng)當(dāng)參照國家公務(wù)員的管理辦法進行管理，為檢察機關(guān)更好地行使法律監(jiān)督權(quán)的司法職能提供必要的保障。

我國《檢察官法》規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員”，明確了檢察官的主體地位，主任檢察官制度的施行體現(xiàn)了對檢察官主體地位的尊重。主任檢察官制度去行政化，能夠進一步提高檢察官的責(zé)任意識，提高辦案效率和辦案質(zhì)量，有利于充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，為打造一支高素質(zhì)、職業(yè)化、專業(yè)化的檢察隊伍提供必要的保障。

［1］陳寶富.論主任檢察官制度的創(chuàng)新實踐［J］.檢察風(fēng)云，2013，（10）.

［2］盧志堅，金晶，王學(xué)濤.減少中間層級增強辦案責(zé)任［N］.檢察日報，2014－01－19（1）.

［3］林中明.為主任檢察官“把脈”［N］.檢察日報，2013－11－02（1）.

［4］鄭青.關(guān)于檢察官辦案責(zé)任制改革的幾點思考［N］.檢察日報，2014－01－08（11）.

［5］張毅，王中開.論檢察委員會的去行政化［J］.法學(xué)雜志，2008，（4）.

［6］于嘯波.對審查逮捕工作若干問題的思考［J］.上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2001，（3）.

［7］王竹青.司法改革的整體設(shè)計行為方向——司法體制的去行政化［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報，2003，（4）.

［8］趙景慧.檢察人員分類管理制度淺析［J］.法制與社會，2013，（6）.

［9］于萍.對檢察輔助人員應(yīng)分類管理［J］.人民檢察，1999，（9）.

［責(zé)任編輯：王澤宇］

The Study on De-administration of Chief Prosecutor System

ZHANG Long

The current hiring, promotion, rewards and punishments of prosecutors in our country are included in the government civil service management system, and the process of handling cases always follows the pattern layers of approval that "undertaker---section chief---(deputy) procurator---general", which has obvious features of administration and goes against the requirements of judicial activity witnessed, neutrality and independence principles. The connotation and distinctive characteristics of chief prosecutor system determine its necessity to de-administration. we should build chief prosecutor system in multidimensional aspects ,and then high lighting the attributes of judicial.

The chief prosecutor system;Procuratorialauthority;De-administration;the Judicialattribution

DF7

：A

：1008-7966（2014）04-0112-03

2014-04-06

張龍（1988-），男，河北保定人，偵查監(jiān)督一處書記員。