經(jīng)濟法視野下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)的重構(gòu)

王夢蝶

（安徽大學(xué)法學(xué)院,合肥230601）

經(jīng)濟法視野下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)的重構(gòu)

王夢蝶

（安徽大學(xué)法學(xué)院,合肥230601）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)是專門負責(zé)區(qū)域規(guī)劃，制定區(qū)域政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)。目前很多國家都通過立法特別設(shè)立了協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展機構(gòu)，其對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起了很大的促進作用。但是，我國在這方面的法律層面的立法幾乎是空白，因此沒有依據(jù)法律規(guī)定設(shè)立的專門協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)。而現(xiàn)今存在的一些根據(jù)政策法規(guī)設(shè)立的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)也存在諸多問題和不足，因此，制定專門的法律，并基于此設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)，對于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是非常必要的。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；機構(gòu)設(shè)置；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)，顧名思義，是根據(jù)法律規(guī)定設(shè)立的專門負責(zé)擬定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、制訂區(qū)域發(fā)展政策，加強各部門及各地區(qū)之間的溝通合作等促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)。國外很多國家都制定專門的法律并設(shè)立了專門的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)，如美國的田納西河流域管理局、阿拉巴契亞區(qū)域委員會、日本的北海道開發(fā)廳等，對于推動當(dāng)?shù)芈浜蟮貐^(qū)的發(fā)展起到了很大的促進作用。我國也有專門的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)，如西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、東北振興領(lǐng)導(dǎo)小組、發(fā)改委的西部開發(fā)司和東北振興司等，由于法律層面的空白，它們主要是根據(jù)政府的政策、法規(guī)文件等設(shè)立，并且這些區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)的設(shè)置及運作模式也還有很多不足之處有待完善。本文主要通過對我國有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)設(shè)置的一般性分析，總結(jié)出目前我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)設(shè)置的不足之處，最后提出完善的對策和建議。

一、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)設(shè)置的一般分析

（一）中央層面

在我國，中央層面負責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)涉及發(fā)展改革、財政、金融、國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等十幾個部門，其中最主要的就是國家發(fā)展與改革委員會。國家發(fā)展改革委的主要職責(zé)包括社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃、制定財政金融土地價格等政策以協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行、重大項目及生產(chǎn)力布局的規(guī)劃、編制主體功能區(qū)規(guī)劃、宏觀調(diào)控、可持續(xù)發(fā)展以及西部開發(fā)、東北振興、氣候變化政策等內(nèi)容。這其中有很大一部分是有關(guān)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，國家發(fā)展改革委內(nèi)部機構(gòu)中涉及專門區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)主要有西部開發(fā)司和東北振興司。

1.西部開發(fā)司

我國中央政府在2000年擬定西部大開發(fā)戰(zhàn)略，自1999年開始，國務(wù)院和各部委局就密集出臺了20余部法規(guī)文件，主要包括國務(wù)院《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（2000年）、《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》（2001年）、《關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》、《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》（2002年）、《關(guān)于進一步推進西部大開發(fā)若干意見》（2004年）、《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》（2007年）和《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（2010年）、《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》（2011年）等，其目的是為加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小東西部間區(qū)域差距。為此，國務(wù)院專門成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院總理任組長，目前在國家發(fā)展改革委下設(shè)立西部開發(fā)司，具體負責(zé)西部地區(qū)開發(fā)的日常工作。主要職責(zé)是：組織擬訂推進西部大開發(fā)的戰(zhàn)略、規(guī)劃和重大政策，協(xié)調(diào)有關(guān)重大問題，提出西部地區(qū)重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、重大項目布局等建議并協(xié)調(diào)實施。

西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組屬非常設(shè)機構(gòu)，而西部開發(fā)司屬于國家發(fā)展改革委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，層級較低，并且西部大開發(fā)戰(zhàn)略也涉及各部委及西部各省份。故國家發(fā)展改革委西部開發(fā)司能否勝任西部地區(qū)開發(fā)相關(guān)工作以及協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委之間的關(guān)系，值得商榷。

2.東北振興司

國務(wù)院于2003年發(fā)布《關(guān)于成立國務(wù)院東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組的決定》，作出了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的決策，并成立了國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院總理任組長，現(xiàn)國家發(fā)展改革委東北振興司具體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。其主要職責(zé)是負責(zé)組織擬訂振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略、規(guī)劃和重大政策，協(xié)調(diào)有關(guān)重大問題；提出老工業(yè)基地調(diào)整改造、資源型城市可持續(xù)發(fā)展、重大項目布局等建議并協(xié)調(diào)實施。隨后，國務(wù)院及各部委陸續(xù)頒布了多部振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的法規(guī)文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進東北老工業(yè)基地進一步擴大對外開放的實施意見》（2005年）、《國務(wù)院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（2009年）、《國家開發(fā)銀行關(guān)于進一步支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興的意見》（2010年）、《東北振興“十二五”規(guī)劃》（2012年）等。

（二）地方層面

在地方層面，涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)主要有兩種：一是地方政府或行業(yè)組織自發(fā)組成的區(qū)域合作組織。如東北四省區(qū)合作行政首長聯(lián)席會議、長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議辦公室、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、泛珠三角區(qū)域合作首長聯(lián)席會議等。這些組織主要研究協(xié)調(diào)跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)、對外開放以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問題。二是地方政府自行設(shè)立的機構(gòu)或職能部門。如廣東省發(fā)展改革委就內(nèi)設(shè)有區(qū)域經(jīng)濟處，專門組織擬訂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大政策，實施主體功能區(qū)規(guī)劃等。廣東省政府成立了實施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長任組長，并在政府辦公廳內(nèi)設(shè)立省實施珠三角規(guī)劃綱要領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，其職能是：組織對《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》實施情況的督促檢查，組織協(xié)調(diào)有關(guān)評估考核等工作；承擔(dān)省實施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。江蘇省在省發(fā)展改革委下不僅設(shè)立發(fā)展規(guī)劃處，還在區(qū)域經(jīng)濟處下設(shè)立“長三角”合作與發(fā)展辦公室，專門負責(zé)“滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展”的組織和協(xié)調(diào)工作，承擔(dān)聯(lián)絡(luò)組的日常工作，保持與上海、浙江的工作聯(lián)系和溝通等。

二、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)設(shè)置存在的問題

（一）缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門機構(gòu)

如前所述，我國目前還沒有設(shè)立負責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門機構(gòu)，有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作涉及國家發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行、國土資源部等大多數(shù)部門，這不僅加大了政策協(xié)調(diào)的難度，而且各部門之間也難以建立起有效的溝通合作機制。

（二）現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)多依規(guī)范性文件等設(shè)立，地位不明，不具有穩(wěn)定性

無論是西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組還是東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興小組等都不是依法設(shè)立的，且屬非常設(shè)機構(gòu)，其職責(zé)缺乏法律的明確規(guī)定，地位不明、不具有穩(wěn)定性。國家發(fā)展改革委下屬的負責(zé)日常工作的西部開發(fā)司和東北振興司等有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)則權(quán)限較低、地位不明。地方上自發(fā)組成的各種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展組織結(jié)構(gòu)松散，也無監(jiān)督約束機制，難以擔(dān)當(dāng)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之重任。

（三）涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機構(gòu)過多，難以協(xié)調(diào)

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)采取的是分立的職能部門模式，國務(wù)院大部分部委的職能都涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的事務(wù)或與之相關(guān)。而分離的職能部門模式的缺陷十分明顯，主要有：各部門間在制定有關(guān)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策規(guī)劃時會發(fā)生矛盾，由于各自的側(cè)重點及追求的利益不同致使這些矛盾難以避免；容易造成區(qū)域發(fā)展規(guī)劃項目的重復(fù)，浪費公共資源；區(qū)域或地方爭取區(qū)域政策資源的成本大，由于各區(qū)域或地區(qū)要面對眾多區(qū)域政策決定主體，而各中央部門的區(qū)域政策制定、實施與監(jiān)督和評價程序不完全相同，地方政府或地方區(qū)域開發(fā)機構(gòu)往往需要花費大量的人、財、物力以爭取區(qū)域政策項目；由于缺乏明確的區(qū)域管理目標和政策體系，導(dǎo)致政府的短期行為和機構(gòu)重復(fù)設(shè)置嚴重［1］。

（四）缺乏監(jiān)督評價機制

由于我國多數(shù)區(qū)域發(fā)展政策由中央和省級政府制定，沒有專門的獨立的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)，也沒有權(quán)威的法律法規(guī)體系加以保障，因此，有關(guān)區(qū)域政策的制定和實施具有一定的主觀隨意性，基本屬于自我監(jiān)督的模式。由于缺乏必要的對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策和規(guī)劃實施的專門評價和監(jiān)督制約機制，以至于不少政策和規(guī)劃的實施沒有達到理想的效果。政府的行政管理權(quán)與經(jīng)濟調(diào)控權(quán)集于一身的結(jié)果是自我監(jiān)督，這種雙重身份容易造成區(qū)域發(fā)展管理權(quán)力的濫用，容易導(dǎo)致盲目建設(shè)等問題，其結(jié)果往往會浪費公共資源、破壞生態(tài)環(huán)境。

三、關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)設(shè)置的具體建議

（一）中央層面——設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會

為了落實西部大開發(fā)及振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策，組織領(lǐng)導(dǎo)西部開發(fā)及東北地區(qū)振興工作，國務(wù)院設(shè)立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興小組。這種設(shè)立模式的優(yōu)點是：地位較高，能做出有效的決策，對于重大規(guī)劃和重點項目建設(shè)有決定權(quán)力，能有效領(lǐng)導(dǎo)西部開發(fā)及東北振興工作。但是其缺點也是顯而易見的，主要有：一是設(shè)立依據(jù)不合法，領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立依據(jù)的是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而非全國人大或其常委會頒布的法律，其地位缺乏法律的明確規(guī)定。二是領(lǐng)導(dǎo)小組屬于非常設(shè)機構(gòu)，組織松散，不具有穩(wěn)定性，其下設(shè)的西部開發(fā)辦和東北振興辦則層級較低，權(quán)限不足。三是領(lǐng)導(dǎo)小組成員為各部委負責(zé)人，由于組織松散，各部門在各自制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策時會發(fā)生矛盾、重復(fù)，造成部門間的沖突和資源的浪費。

從以上分析可見，我國采取的這種模式弊大于利，不利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而這種分立的職能部門模式也沒有被世界上多數(shù)國家所采用。因此，我們必須改變現(xiàn)有的區(qū)域發(fā)展機構(gòu)設(shè)置模式，制定協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律，并依此建立專門的負責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，以協(xié)調(diào)中央各部門在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策規(guī)劃及執(zhí)行過程中的矛盾，整合涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各部門的資源。

1.中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會的設(shè)立宗旨及職責(zé)

該委員會設(shè)立的宗旨是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小各區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，加強區(qū)域合作等。其主要職責(zé)是：提出整體的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、針對部分地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃以及與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)的政策建議；協(xié)調(diào)中央各部委之間、地方政府之間以及中央與地方之間在制定區(qū)域發(fā)展政策時的銜接與沖突；對經(jīng)濟落后地區(qū)提供援助、加大投資；研究區(qū)域問題，指導(dǎo)和規(guī)范地方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)的運作，并監(jiān)督和約束其行為等。

2.中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會的人員組成

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會委員長可以由國務(wù)院總理擔(dān)任，其成員可以由發(fā)展改革委、財政、金融、國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通等各部門的人員組成，并且可以借鑒西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立聯(lián)絡(luò)員的方式，設(shè)立專門的負責(zé)西部開發(fā)、東北振興及中部崛起等方面的聯(lián)絡(luò)員。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會下可設(shè)若干辦公室，如發(fā)展規(guī)劃辦公室、區(qū)域協(xié)調(diào)辦公室、法規(guī)辦公室、評價與監(jiān)督機構(gòu)等等，具體負責(zé)規(guī)劃區(qū)域、協(xié)調(diào)發(fā)展以及監(jiān)督評價工作。

3.中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)委員會的運行方式

中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會屬于常設(shè)性機構(gòu)，舉行會議時，其他部委可派人參加會議，及時溝通交流各部委在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的工作進程以及政策規(guī)劃等。委員會在做出有關(guān)決策、規(guī)劃之前，除了要與各部委溝通協(xié)調(diào)、聽取意見之外，還必須經(jīng)過論證、聽證等民主決策程序。重大決策、規(guī)劃及項目建設(shè)應(yīng)反復(fù)論證，組織相關(guān)的利害關(guān)系人進行聽證，或者通過網(wǎng)絡(luò)等途徑聽取社會各界人士的意見和建議。然后還要報國務(wù)院或者全國人大常委會審批等。

如在國務(wù)院或者區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會提出了西部開發(fā)的規(guī)劃后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會根據(jù)西部地區(qū)的發(fā)展情況負責(zé)具體政策的制定，在與其他部委及地方政府就發(fā)展規(guī)劃、土地等資源的規(guī)劃利用、財政支持、貨幣金融政策的配套、環(huán)境保護等溝通協(xié)調(diào)，達成一致，并通過聽證程序后，交由國務(wù)院及全國人大常委會審批通過，然后由各部委根據(jù)各自不同的職責(zé)分別執(zhí)行，制定相關(guān)的政策，并報區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會備案。

4.監(jiān)督與評價機制

中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會同相關(guān)部門一起負責(zé)監(jiān)督全國性的區(qū)域規(guī)劃的執(zhí)行情況；對各部委審批通過的國家重大建設(shè)項目工程招標投標、建設(shè)進度、工程質(zhì)量、資金管理使用等進行監(jiān)督；對相關(guān)行業(yè)和地方貫徹執(zhí)行國家區(qū)域規(guī)劃政策、法律法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查；跟蹤檢查相關(guān)行業(yè)和地方貫徹執(zhí)行國家政策和規(guī)定情況。另外要及時對有關(guān)信息進行公開以便公眾進行監(jiān)督。各級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)監(jiān)督本級及下級的區(qū)域規(guī)劃政策的執(zhí)行情況并且對工作進行評價。

（二）地方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)

在我國，各地方目前也無統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)。為此，建議在縣級以上地方各級人民政府內(nèi)設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展處、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展局等職能部門。該部門主要負責(zé)人由省長、市長、縣長等擔(dān)任，以更好地促進區(qū)域政策的貫徹實施，協(xié)調(diào)政府各部門的工作。地方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構(gòu)可由專門人員以及政府其他相關(guān)部門人員組成，也可聘請相關(guān)專家學(xué)者等，專門負責(zé)區(qū)域政策的制定與執(zhí)行。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展局隸屬于地方政府部門，負責(zé)執(zhí)行中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會制定的政策，以及報告地方的區(qū)域發(fā)展狀況以及人口、資源、環(huán)境等情況。同時應(yīng)設(shè)置評價與監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，來監(jiān)督政府其他部門有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的執(zhí)行情況、區(qū)域發(fā)展資金的使用情況。

鼓勵各地方自發(fā)成立有關(guān)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的組織，該組織可以是一些企業(yè)聯(lián)合組成的跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織，也可以是區(qū)域地方上的民間組織，或者行業(yè)協(xié)會內(nèi)部成立的區(qū)域協(xié)調(diào)組織等，這種機構(gòu)具有跨行政區(qū)域和行業(yè)性的特點，具有一定的優(yōu)勢，可以促進和鼓勵企業(yè)間的跨區(qū)域合作及交流。

［1］陳宣慶，張可云.統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略問題與政策研究

［M］.中國市場出版社，2007：171.

［責(zé)任編輯：劉曉慧］

Discussion about the Reconfiguration of Coordinated Regional Development Agencies

WANG Meng-die

The coordinated regional development agencies are agencies that formulating the regional planning and regional strategies, promoting coordinated regional development.Currently, the coordinated regional development agencies have been set up by legislation in many countries, it played a great role in promoting coordinated regional development.Legal aspects of China's legislation in this area are almost empty, so there are no specialized coordinated regional development agencies under the law. However the coordinated regional development agencies exist today established in accordance with policies and regulations have a lot of problems and deficiencies, formulate the specialized legal and basedon this the creation of specialized coordinated regional development agency for promoting coordinated regional developmentis necessary.

coordinated regional development; institutional settings; regional coordinating committee for development

DF41

：A

：1008-7966（2014）04-0068-03

2014-04-11

王夢蝶（1990-），女，安徽蚌埠人，2012級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。