也談行政復(fù)議改革

李子

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

也談行政復(fù)議改革

李子

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

我國(guó)的行政復(fù)議制度作為一種高效、便捷、經(jīng)濟(jì)的行政救濟(jì)手段本應(yīng)具有很高的使用率，但現(xiàn)實(shí)中卻因其制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方面的一系列問題導(dǎo)致人們普遍對(duì)其持懷疑態(tài)度，行政復(fù)議制度也因此而并未發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。對(duì)此，亟需從復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、程序的中立性以及制度的落實(shí)等相關(guān)方面進(jìn)行改革，以求更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政復(fù)議的制度價(jià)值。

行政復(fù)議；行政訴訟；改革

一、當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議存在的問題及原因

我國(guó)自行政復(fù)議制度實(shí)施以來，一大批行政爭(zhēng)議得到了很好的解決，在維護(hù)群眾合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。但是，近年來，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的快速增長(zhǎng)之后，各地的行政復(fù)議案件數(shù)量開始下降。人們對(duì)行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為也很少去申請(qǐng)行政復(fù)議，而是轉(zhuǎn)向了體制外的信訪和程序較行政復(fù)議復(fù)雜得多的行政訴訟。這一情況也為2013年全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查所證實(shí)。該執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)地方，行政復(fù)議在化解行政糾紛中的地位和作用還有待提高。①以遼寧省大連市為例，2010年到2012年，全市共發(fā)生行政糾紛4552件，其中行政信訪案件2397件，行政訴訟案件1360件，行政復(fù)議案件795件；再以該省營(yíng)口市為例，2010年到2012年，全市共發(fā)生行政糾紛6732件，其中直接尋求信訪解決的4459件，提起行政訴訟的917件，申請(qǐng)行政復(fù)議的1356件。遼寧省高級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年全省各級(jí)法院共受理一審行政案件14035件，其中12285件未經(jīng)行政復(fù)議直接提起了行政訴訟。參見彭東昱：《行政復(fù)議：公民爭(zhēng)議“減壓閥”》，載《中國(guó)人大》2013年第24期。這說明行政復(fù)議制度本身必然存在不合理的地方，因此，對(duì)其進(jìn)行改革勢(shì)在必行。此外，制度外的一些因素，如制度落實(shí)和推廣等問題亦不容忽視。總結(jié)起來，主要有以下幾點(diǎn)原因：

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，即我們常說的法制處或法制辦。實(shí)際上，它們?cè)谛姓C(jī)關(guān)中的地位并不高，甚至不是主流機(jī)構(gòu)。而且同行政機(jī)關(guān)里的其他部門一樣，無論是在經(jīng)費(fèi)上還是行政管理體制上，都完全受制于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。②行政復(fù)議法》第28條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。”此外，法制工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限僅僅限于審查和提出意見，最終還是要由復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人來作出復(fù)議決定，這對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的積極性具有很大的負(fù)面影響?？上攵趶?fù)議機(jī)構(gòu)沒有足夠自主權(quán)的復(fù)議體制下，又如何能夠保證其客觀、公正地運(yùn)用法律所賦予的職責(zé)和權(quán)力對(duì)案件進(jìn)行審查處理呢。公正的前提在于獨(dú)立，所以行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的問題。

（二）行政復(fù)議程序缺乏中立性

我國(guó)行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)之初是作為一種行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)的制度出現(xiàn)的，因此《行政復(fù)議法》規(guī)定，一般情況下的行政復(fù)議機(jī)關(guān)為作出具體行政行為機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)（包括同級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門兩種情況），省一級(jí)的行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，其復(fù)議機(jī)關(guān)為本級(jí)機(jī)關(guān)。這兩種情況需要分而論之。（1）對(duì)于前者，其將行為機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)分離的做法初衷是好的，但由于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以復(fù)議過程難免會(huì)受到各種利益關(guān)系的影響，從而導(dǎo)致該撤的不撤、該改的不改等不公正的現(xiàn)象，久而久之，使得公眾產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)之間“官官相護(hù)”的感覺。另外，值得注意的是，在具體行政行為作出的過程中時(shí)常會(huì)有這樣一種情形，即一些具體行政行為是下級(jí)機(jī)關(guān)在請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)之后或直接在上級(jí)機(jī)關(guān)授意之下作出的，此時(shí)，行政復(fù)議無異于自己審查自己。（2）對(duì)于省級(jí)行政機(jī)關(guān)為自己的復(fù)議機(jī)關(guān)的規(guī)定，這與“自己不做自己法官”的原則是相違背的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為畢竟很少，而且工作人員一般素質(zhì)較高，應(yīng)該能夠保證復(fù)議的質(zhì)量。對(duì)此，筆者并不贊同。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！睓?quán)力的濫用和辦案人員的素質(zhì)不能說毫無關(guān)系，但也絕不能說素質(zhì)高就一定能杜絕權(quán)力的濫用，還是應(yīng)該有相應(yīng)的制度來進(jìn)行保障的。更何況，省一級(jí)的案子往往涉及更大的權(quán)益，一旦有誤，造成的損失也是不可估量的。

（三）行政復(fù)議質(zhì)量難以保證

原《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”該規(guī)定造成的直接后果就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)由于不愿作被告而常常作出維持的復(fù)議決定，而這也是我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議普遍具有高維持率的主要原因。《行政訴訟法》之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)樵谛姓?fù)議制度實(shí)施之初，立法者主要是將其定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度”，這種定位直接將行政復(fù)議定性為一種行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，與其他具體行政行為并無二致，因而其必然要受到司法的審查。新修改的《行政訴訟法》雖然對(duì)此條規(guī)定進(jìn)行了修改，即復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定后，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，這在一定程度上可以緩解復(fù)議機(jī)關(guān)高維持率的問題，但是由于目前的行政復(fù)議資源本來就不足，再加上還要頻繁地應(yīng)訴，復(fù)議的質(zhì)量必然會(huì)受到影響。此外，隨著時(shí)代的發(fā)展以及行政復(fù)議制度實(shí)施效果的每況愈下，我們有必要調(diào)整一下我們對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，也就是從偏行政性轉(zhuǎn)到偏司法性上來，要更多地重視其對(duì)人民權(quán)利的救濟(jì)功能。這與當(dāng)下“以人為本、立法為民”的立法工作宗旨也是相契合的。站在將行政復(fù)議視為準(zhǔn)司法性行為的角度來看《行政訴訟法》的這項(xiàng)規(guī)定，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)將作為居中裁判者的復(fù)議機(jī)關(guān)推上法庭，造成“拉架的挨打”，這明顯與法理不符。[1]此外，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都是為了能更快更好地解決因最初的具體行政行為所引發(fā)的行政爭(zhēng)議，而將爭(zhēng)議的標(biāo)的又轉(zhuǎn)向復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為，無異于平添爭(zhēng)議。

（四）行政復(fù)議制度普及率不夠

在當(dāng)下對(duì)行政復(fù)議的批判主要集中在制度設(shè)計(jì)的大形勢(shì)下，我們也不能忘了制度之外的其他因素。其中很重要的一點(diǎn)就是行政復(fù)議制度的宣傳和推廣問題。據(jù)調(diào)查，我國(guó)《行政復(fù)議法》的民眾普及率很低。全國(guó)人大常委會(huì)2013年開展行政復(fù)議法執(zhí)法檢查時(shí)，曾在15個(gè)?。▍^(qū)、市）發(fā)放調(diào)查問卷4800份，根據(jù)回收的4351份有效問卷統(tǒng)計(jì)，超過60%的受調(diào)查者表示對(duì)行政復(fù)議缺乏了解，其中1184人對(duì)《行政復(fù)議法》和行政復(fù)議制度完全不了解，約占1/3。在一些省市，不了解行政復(fù)議制度的受訪者竟高達(dá)80%。此外，約有60%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前制約《行政復(fù)議法》實(shí)施、行政復(fù)議作用發(fā)揮不好的重要原因之一就是群眾對(duì)行政復(fù)議缺乏了解。在某省，檢查組隨機(jī)走訪的幾名曾經(jīng)申請(qǐng)過行政復(fù)議的相對(duì)人，他們都表示，申請(qǐng)復(fù)議純屬偶然，此前根本不知道行政復(fù)議這種救濟(jì)渠道和方式。[2]可想而知，在這種情況下，行政復(fù)議制度如何能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

二、對(duì)完善行政復(fù)議相關(guān)問題的建議

鑒于行政復(fù)議目前存在的一系列問題，我們有必要盡快完善相關(guān)的制度。具體來說有以下幾點(diǎn)：

（一）設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

目前我國(guó)行政復(fù)議制度的獨(dú)立性欠缺主要就表現(xiàn)在復(fù)議機(jī)構(gòu)受制于復(fù)議機(jī)關(guān)，自己沒有決定權(quán)。鑒于此，國(guó)務(wù)院決定在部分有條件的省市設(shè)立復(fù)議權(quán)相對(duì)集中的、獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即行政復(fù)議委員會(huì)。將原來分散在各個(gè)單位的復(fù)議權(quán)集中到一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，如在各級(jí)人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，統(tǒng)一受理相對(duì)人針對(duì)下一級(jí)政府和同級(jí)職能部門提起的復(fù)議申請(qǐng)。①國(guó)務(wù)院法制辦早在2008年就發(fā)布了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，其中指出：“根據(jù)行政管理體制改革的要求和步驟，在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)過程中探索并逐步推行相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強(qiáng)化政府依法解決行政爭(zhēng)議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮，也是在不大規(guī)模增加現(xiàn)有編制的前提下，加強(qiáng)行政復(fù)議力量的途徑。”行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置很好地解決了復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的問題，而且將分散在各個(gè)單位的復(fù)議權(quán)集中起來也有利于提高復(fù)議的質(zhì)量。但行政復(fù)議委員會(huì)現(xiàn)在仍處在試點(diǎn)的過程中，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制與《行政復(fù)議法》實(shí)際上是相沖突的，這不禁讓人們對(duì)其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。事實(shí)上，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)是打了一個(gè)“擦邊球”，它并沒有公然違背《行政復(fù)議法》的規(guī)定。在實(shí)際操作中，復(fù)議決定書的落款仍為原復(fù)議機(jī)關(guān)，但只不過是一個(gè)形式。然而，這并不是長(zhǎng)久之計(jì)，我們還是需要盡快從立法層面對(duì)這種改革予以法律上的確認(rèn)，真正做到立法先行。

（二）吸引社會(huì)上的學(xué)者、專家及其他公正人士的廣泛參與

針對(duì)如何保證復(fù)議機(jī)關(guān)公正性的問題，其實(shí)近幾年一些地方的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作已給出了解決方案。比如，北京市和哈爾濱市都對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的人員組成進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，除了主任、副主任和常任委員以外還應(yīng)有相應(yīng)比例的外部委員，由社會(huì)上的專家、學(xué)者及其他公正人士擔(dān)任。北京市行政復(fù)議委員會(huì)外部委員的比例達(dá)到60%，哈爾濱市更是高達(dá)80%。這些外部委員的加入大大增強(qiáng)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的中立性和公正性，事實(shí)證明這種人員設(shè)置的確起到了應(yīng)有的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年來北京市共受理行政復(fù)議案件8555件，比2010至2011年案件總量增長(zhǎng)了61.8%，并已連續(xù)兩年超過法院同期同類行政訴訟一審案件數(shù)量。[3]哈爾濱市的行政復(fù)議案件數(shù)量也早已大大超過了行政訴訟案件。[4]現(xiàn)在這種吸收外部委員的人員設(shè)置面臨的主要問題就是基層的推廣，如果某些基層縣市的專家、學(xué)者沒有那么多，這種吸收外部委員的制度如何落實(shí)？筆者認(rèn)為，吸收外部委員的制度還是要堅(jiān)持的，如果專家、學(xué)者的數(shù)量不夠，也可以招募社會(huì)上各行各業(yè)的公正人士，比如學(xué)校老師、基層有聲望的干部等。為了防止外部委員的專業(yè)水平不夠以致影響復(fù)議的質(zhì)量，我們還可以邀請(qǐng)基層法院和基層檢察院的工作人員來當(dāng)兼職委員。畢竟，根據(jù)目前大部分行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的情況來看，委員會(huì)最低也就設(shè)置到縣一級(jí)，這一問題應(yīng)該是可以解決的。

（三）加快行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接

為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，我們必須要厘清行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系，并做好二者之間的銜接。盡管新《行政訴訟法》對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改，但仍然沒有改變復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的狀況。站在行政復(fù)議是具有準(zhǔn)司法性的行為的角度，我們可以參考訴訟制度中一些程序上的設(shè)計(jì)，比如復(fù)議決定作出后并不立即生效，而是給予相對(duì)人一定的起訴期限，若相對(duì)人提起訴訟，則復(fù)議決定自動(dòng)失效，案件進(jìn)入訴訟程序；若在法定期限內(nèi)，相對(duì)人未提起訴訟，則復(fù)議決定生效并具有執(zhí)行力。另外，無論復(fù)議機(jī)關(guān)作出何種決定，相對(duì)人都只能針對(duì)原行政行為提起行政訴訟。這樣的規(guī)定可以讓復(fù)議機(jī)關(guān)沒有任何后顧之憂，不但提高了其工作積極性，還可以讓相對(duì)人與原行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議盡快得到解決。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)不受司法審查是否會(huì)導(dǎo)致其權(quán)力濫用的問題，應(yīng)當(dāng)不必過多擔(dān)心，因?yàn)樗允艿饺舜?、政府、檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)的多方監(jiān)督，若有違法違紀(jì)問題，必然會(huì)受到相應(yīng)的懲處。

（四）加大行政復(fù)議制度的宣傳力度

全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上曾說過：“法律的生命力在于實(shí)施”，“法律不能光印在本上、掛在墻上，而是要實(shí)施的、執(zhí)行的?！痹俸玫闹贫热绻貌坏接行У膶?shí)施也只是一紙空文。法律的實(shí)施中一個(gè)很重要的方面就是做好宣傳工作，使廣大群眾知曉相關(guān)的法律制度，以便在權(quán)益受到侵害時(shí)能夠盡快找到相應(yīng)的救濟(jì)途徑。我國(guó)地域廣、人口多，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均衡，尤其是東西部地區(qū)之間具有較大的差距，這就造成一些偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的法律普及率較低，許多人根本就不知道《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律制度的存在，更別提運(yùn)用它們來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)了。這樣的狀況會(huì)使得行政復(fù)議制度淪為“精英的救濟(jì)”，如此，行政復(fù)議也就失去了其存在的價(jià)值。因此，我們必須進(jìn)一步加大行政復(fù)議制度的普及和宣傳力度，尤其是其改革之后在社會(huì)上起到的良好效果，使越來越多的民眾了解并運(yùn)用它，從而增強(qiáng)人們的信任感，只有這樣行政復(fù)議才能真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

[1]青峰,張水海.行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告問題的反思[J].行政法學(xué)研究,2013(1):9.

[2]楊海坤,朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國(guó)《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評(píng)論,2014(4): 18-19.

[3]王斌.北京市行政復(fù)議案件緣何逐年遞增[N].法制日?qǐng)?bào),2014-0 6-06.

[4]沈俊福.行政復(fù)議委員會(huì)體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建[J].政治與法律, 2011(9):66-77.

D912.1

A

1673―2391(2014)12―0061―03

2014-10-22責(zé)任編校：江流