試論水電移民工程項目設(shè)計總承包風(fēng)險及防控措施

鄭 萍 偉， 何 生 兵

(中國水電顧問集團成都勘測設(shè)計研究院，四川 成都 610072)

1 概 述

移民工程項目泛指與水電工程中建設(shè)征地移民安置相關(guān)的復(fù)(新)建配套基礎(chǔ)設(shè)施和工程項目，主要包括移民建房、移民集中安置點建設(shè)，城(集)鎮(zhèn)復(fù)建、專業(yè)項目復(fù)(改)建、移民配套水利工程建設(shè)和防護工程建設(shè)等。其中專業(yè)項目涉及公路、鐵路、水運、電力、電信、廣播電視、水電設(shè)施、工礦企業(yè)、事業(yè)單位、文物古跡、礦產(chǎn)資源、甚至機場和軍事設(shè)施等項目。移民工程項目具備涉及行業(yè)范圍廣、項目種類多，行業(yè)主管部門繁雜等特點。目前處理方式主要包括復(fù)(新)建和一次性補償兩種方式。

對于需要復(fù)(新)建的移民工程項目，由業(yè)主或設(shè)計單位工程總承包，建設(shè)完成并通過驗收后交“鑰匙”給地方政府使用的工程建設(shè)方式是目前較為新穎的建設(shè)模式，同時也符合電站和項目建設(shè)主流發(fā)展方向。該模式在西方國家已有幾百年的歷史，累積了大量的工程建設(shè)和管理經(jīng)驗。但在國內(nèi)的移民項目建設(shè)中，鑒于移民工作政策性強、以政府為實施主體、移民意愿變化快、社會影響大等特殊性，總承包工程模式尚處于探索階段，存在工作責(zé)權(quán)不清晰、不按審批的設(shè)計文件實施、設(shè)計變更多，進度和資金控制較差、超概算現(xiàn)象嚴重等問題。給工程建設(shè)管理帶來較多問題，存在一定風(fēng)險。

2 設(shè)計總承包優(yōu)勢

和其他建設(shè)方式相比較，設(shè)計總承包模式具備以下不可替代的優(yōu)勢。從而使設(shè)計總承包建設(shè)模式成為建設(shè)市場發(fā)展的必然趨勢和客觀要求，得到業(yè)主的廣泛認同和支持。

2.1 技術(shù)優(yōu)勢

作為水電站建設(shè)龍頭的設(shè)計單位，具備多專業(yè)、多人才、多經(jīng)驗的技術(shù)特質(zhì)，對于項目建設(shè)流程熟悉、關(guān)鍵節(jié)點清晰、掌握核心技術(shù)等方面優(yōu)勢使得設(shè)計總承包模式比其他建設(shè)模式簡化了建設(shè)流程，提高工作效率，降低費用和風(fēng)險。同時也充分發(fā)揮設(shè)計源頭主導(dǎo)作用，有效控制投資、進度和質(zhì)量。

2.2 信譽優(yōu)勢

作為國有大型科技型企業(yè)，設(shè)計單位具備良好的信譽和口碑，因此在總承包建設(shè)中與參建各方均能建立良好的合作關(guān)系，得到支持和配合。

2.3 管理優(yōu)勢

作為總包方的設(shè)計院貫穿項目建設(shè)設(shè)計、采購和施工全過程，在管理過程中可以結(jié)合項目建設(shè)實際情況，對設(shè)備采購、工期計劃、質(zhì)量進度進行合理的變更和調(diào)整，不僅可以縮短工期，同時也提高了工作效率。

2.4 采購優(yōu)勢

設(shè)計工作同制造廠、施工單位聯(lián)系密切，對制造廠、施工單位有較深了解，可以選擇到最佳的制造和施工分包商。為業(yè)主提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

2.5 質(zhì)量保障

設(shè)計院的質(zhì)量體系是以ISO9001為標(biāo)準(zhǔn)建立的，稍加延伸，就可覆蓋工程設(shè)計、采購、施工的各種要素，且可從質(zhì)量保證的源頭設(shè)計抓起。在項目實施過程中通過建立具備相關(guān)資質(zhì)的各分承包商、工程監(jiān)理在內(nèi)的質(zhì)量保證監(jiān)督體系，可有效地協(xié)調(diào)各方關(guān)系，保證工程建設(shè)質(zhì)量和進度。

2.6 方便簡潔

對業(yè)主單位，尤其是政府部門來說，行政管理職能已相關(guān)繁重。由設(shè)計單位總承包、交鑰匙建設(shè)模式，使其較大程度的減輕了管理、組織壓力，使其能夠得到方便簡潔、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實現(xiàn)“放心、舒心和省心”。

3 制約因素

從理論上講，設(shè)計單位總承包建設(shè)模式可以適用于所有移民工程項目。但該模式仍然受到一定的制約，存在風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 政策制約

移民工作政策性強、涉及面廣，且涉及利益群體多，影響大。因此移民工程項目同樣收到移民政策和行業(yè)要求影響，有時甚至移民政策和行業(yè)要求之間存在分歧，需認真研究把握尺度。例如：隨著州縣出臺新的稅收標(biāo)準(zhǔn)、畝產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)征地補償標(biāo)準(zhǔn)，可能對在建的移民工程項目報批程序和投資造成重大影響。尤其是建設(shè)工期較長的移民工程項目。

3.2 移民(政府)意愿制約

移民工程項目建設(shè)最終目的是為移民和當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)的，但移民意愿具有多樣性、善變性和不可控制等特點，可能導(dǎo)致移民項目建設(shè)實施方案發(fā)生重大調(diào)整和變化。導(dǎo)致移民項目承包出現(xiàn)重大風(fēng)險。尤其是集中居民點和集鎮(zhèn)等建設(shè)項目。可能存在花費大量資金修建完畢后沒人去或在建設(shè)實施過程中推翻原方案重新選址規(guī)劃設(shè)計的情況。例如：在移民安置規(guī)劃設(shè)計征求移民意愿時，移民愿意搬遷到集中移民安置點；設(shè)計單位根據(jù)移民對接成果完成集中居民點規(guī)劃設(shè)計工作并配套相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，并完成審查審批程序，完成施工圖設(shè)計工作；在實施過程中，大部分移民選擇自行購買土地、房屋或投親考友等其他方式分散安置；導(dǎo)致移民集中安置點不得不取消或縮減規(guī)模。

根據(jù)移民安置條例規(guī)定，縣級人民政府是移民安置實施主體，也是移民項目建設(shè)管理機構(gòu)，而移民項目出資方為電站項目業(yè)主。兩者間存在一定的利益分歧。在移民項目建設(shè)過程中必然涉及到地方政府和當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T的利益訴求和建設(shè)要求，存在項目審定后要求局部變更、方案變更、追加投資等現(xiàn)象。從而導(dǎo)致工程建設(shè)投資增加、建設(shè)工期無法滿足合同要求等不良狀況發(fā)生。

3.3 身份制約

在設(shè)計總承包模式下，設(shè)計單位既是工程項目概算設(shè)計和編制者，同時又是項目建設(shè)的代建和實施者，具備雙重身份。該身份處理不當(dāng)可能導(dǎo)致電站業(yè)主對設(shè)計單位身份質(zhì)疑，嚴重影響設(shè)計單位聲譽和與電站項目業(yè)主關(guān)系。尤其在項目建設(shè)工程中出現(xiàn)變更多、超概算等情況時，問題更為嚴重。

3.4 行業(yè)資質(zhì)制約

移民工程項目涉及居民點，城(集)鎮(zhèn)、包含公路、鐵路、水運、電力、電信、廣播電視、水電設(shè)施、工礦企業(yè)、事業(yè)單位、文物古跡、礦產(chǎn)資源、甚至機場和軍事設(shè)施等項目。涉及行業(yè)范圍廣、項目種類多，行業(yè)主管部門繁雜。

設(shè)計單位的資質(zhì)主要針對某一行業(yè)或幾種行業(yè)資質(zhì)，通常無法滿足所有的移民項目設(shè)計需求。

3.5 綜合能力和資源制約

設(shè)計單位通常承擔(dān)了較多設(shè)計任務(wù)、工作量飽滿。同時由于總承包項目的全面性和綜合性，需要即懂工程設(shè)計、移民政策，又懂工程管理和行政管理、均衡全面發(fā)展的綜合型高素質(zhì)人才。因此從人力資源、人才素質(zhì)、單位資源等方面也對移民工程項目總承包工作構(gòu)成一定的制約。

3.6 其他制約

移民工程項目設(shè)計總承包同時還受到工程項目所在區(qū)域建設(shè)難度、建設(shè)條件、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面因素制約。

4 風(fēng)險分析

結(jié)合受限因素，設(shè)計總承包存在的主要風(fēng)險包括技術(shù)性風(fēng)險和非技術(shù)性風(fēng)險兩大類。其中技術(shù)類風(fēng)險包括合同風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計方案風(fēng)險、實施管理控制風(fēng)險、工程變更風(fēng)險、監(jiān)理風(fēng)險、分包商選擇風(fēng)險和其他風(fēng)險等。非技術(shù)性風(fēng)險包括法律風(fēng)險、移民政策風(fēng)險、移民意愿變化風(fēng)險、安全風(fēng)險和自然風(fēng)險等。

4.1 技術(shù)性風(fēng)險

4.1.1 合同風(fēng)險

合同(包括設(shè)計合同和代建合同)是水電移民工程設(shè)計總承包工作中最基礎(chǔ)，最重要的一環(huán)，是反映業(yè)主要求、規(guī)范實施管理、清晰各方責(zé)任，具備法律約束的重要文件。好的合同條款應(yīng)清晰反映業(yè)主各項要求、建設(shè)工期及質(zhì)量要求、資金規(guī)定和各方義務(wù)。相反，如果在合同條款中各方責(zé)任不清晰、工期不合理、資金撥付不明確，則會給工程建設(shè)帶來較大風(fēng)險。

4.1.2 規(guī)劃設(shè)計方案風(fēng)險

在前期規(guī)劃設(shè)計論證階段，由于設(shè)計周期不足、對地質(zhì)地基和水文條件勘察不到位，項目未經(jīng)審批先實施、對業(yè)主和項目需求了解不到位、對當(dāng)?shù)孛袼酌耧L(fēng)不了解等因素，可能導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計成果與實際情況脫節(jié)，從而給總承包建設(shè)工作留下重大隱患。

4.1.3 實施管理控制風(fēng)險

在項目建設(shè)實施過程中，三控制，即“質(zhì)量、進度和資金”控制至關(guān)重要，是重要的風(fēng)險源，同時可能存在材料、設(shè)備供應(yīng)不及時，管理人員不到位或管理經(jīng)驗不足等現(xiàn)象導(dǎo)致風(fēng)險。

4.1.4 工程變更風(fēng)險

在項目實施過程中，可能出現(xiàn)設(shè)計存在缺陷、實際建設(shè)條件發(fā)生變化等不確定因素，造成工程變更，給總承包項目造成影響。

4.1.5 監(jiān)理風(fēng)險

移民綜合監(jiān)理和移民工程監(jiān)理是項目建設(shè)環(huán)節(jié)中重要一環(huán)，是工程建設(shè)質(zhì)量的重要責(zé)任人和基本保障，監(jiān)理單位的綜合素質(zhì)、監(jiān)督能力和技術(shù)應(yīng)納入工程代建重點考慮范圍。

4.1.6 分包商風(fēng)險

針對主體設(shè)計單位不一定具備移民工程項目全部建設(shè)資質(zhì)的事實，選擇具備相關(guān)資質(zhì)的，良好的科研單位和合格分包商是保障總承包項目建設(shè)質(zhì)量、進度和資金的必備條件之一。如果分包商選擇不合理，則給工程建設(shè)造成較大風(fēng)險。

4.1.7 其 他

包括合同違約、人員素質(zhì)等方面的風(fēng)險。

4.2 非技術(shù)性風(fēng)險

4.2.1 法律風(fēng)險

法律風(fēng)險主要針對設(shè)計單位雙身份的特殊性而言。設(shè)計單位即是工程項目概算設(shè)計和編制者，同時又是項目建設(shè)實施者，具備“雙重身份”。目前尚缺乏嚴格、有效的管理和監(jiān)督機制。如果設(shè)計單位以總承包、代建為目的不合理的編制概算或調(diào)整概算，既導(dǎo)致業(yè)主單位反感，同時可能導(dǎo)致法律訴訟，有違規(guī)套取國家移民資金的嫌疑。

4.2.2 移民政策風(fēng)險

移民工作政策性強、涉及面廣，且涉及利益群體多，影響大。同時移民政策也正處在不斷修改和完善的時期，更新快、變化大。對移民工程項目建設(shè)影響較大。

4.2.3 移民意愿變化風(fēng)險

由于移民意愿(政府意見)具有多樣性、善變性和不可控制等特點，可能導(dǎo)致移民項目建設(shè)方案發(fā)生重大調(diào)整和變化。導(dǎo)致移民項目承包出現(xiàn)重大風(fēng)險。

4.2.4 安全風(fēng)險

安全風(fēng)險主要指在施工建設(shè)過程中的人員傷亡、機械設(shè)備損毀、也包括移民阻工、遭遇搶劫、盜竊、恐怖襲擊、重大疾病等安全方面存在的風(fēng)險。

4.2.5 自然風(fēng)險

包括地震、泥石流、火災(zāi)、民族宗教習(xí)俗等不可抗拒風(fēng)險等。

5 風(fēng)險防控

目前國際國內(nèi)總承包項目中風(fēng)險防控措施主要包括風(fēng)險回避、風(fēng)險(損失)控制、風(fēng)險自留和風(fēng)險轉(zhuǎn)移四類。

風(fēng)險回避是以一定的方式中斷風(fēng)險源，使其不再發(fā)生或不再發(fā)展，以達到避免損失的目的；風(fēng)險控制是降低風(fēng)險發(fā)生的機率，降低風(fēng)險嚴重性或進一步發(fā)展的可能，減少損失，是一種積極主動的風(fēng)險對策；風(fēng)險自留就是將風(fēng)險留給自己，從企業(yè)內(nèi)部財務(wù)的角度應(yīng)對風(fēng)險；風(fēng)險轉(zhuǎn)移包括非保險轉(zhuǎn)移和保險轉(zhuǎn)移，讓任何風(fēng)險都應(yīng)由最適合承擔(dān)或最有能力承擔(dān)的一方承擔(dān)。

針對移民項目的特殊性和風(fēng)險防控的基本原則，移民工程總承包風(fēng)險具體措施主要通過弄懂政策、加強溝通、注重程序、明確身份、清楚認識、團結(jié)協(xié)作、合作共贏、精心布置、合理策劃、嚴格控制投資等方面予以防范和控制。

5.1 風(fēng)險回避

5.1.1 弄懂政策、加強溝通

要避免移民政策對移民工程項目建設(shè)的影響，首先必須弄懂移民政策，明白移民政策主體引導(dǎo)方向和基礎(chǔ)傾向；加強對行業(yè)規(guī)范的學(xué)習(xí)，將行業(yè)規(guī)范要求和移民政策要求有機結(jié)合。同時加強與各級政府和移民主管部門溝通，了解最新的移民政策資訊。

5.1.2 完善程序、加強控制

在移民規(guī)劃設(shè)計期間，注重移民意愿調(diào)查和了解工作，嚴格按照移民規(guī)范要求完善移民居民點、集鎮(zhèn)選址和征求意見、設(shè)計成果報批審查等相關(guān)工作。在設(shè)計成果未獲得審批前，嚴禁啟動移民工程項目建設(shè)工作。

在項目建設(shè)期間，由于不可控原因?qū)е略O(shè)計變更、方案變更、概算調(diào)整等情況出現(xiàn)時，必須按照設(shè)計變更程序，報原審批單位審批。

5.1.3 明確身份、清楚認識

將移民工程項目設(shè)計和總承包分層次、分階段處理。在各層次、各階段忠實履行設(shè)計單位身份。在移民工程項目規(guī)劃設(shè)計時，嚴格按照規(guī)范設(shè)計、合理控制工程量和概算。在項目總承包建設(shè)過程中，精心組織、合理策劃、嚴格管理和控制投資。

5.2 風(fēng)險控制

5.2.1 團結(jié)協(xié)作、合作共贏

在項目總承包期間，作為項目總承包方，應(yīng)該整合相關(guān)項目設(shè)計單位和高等大學(xué)等科研研究單位，嚴格按程序要求尋求具備相關(guān)行業(yè)資質(zhì)的合作伙伴和分包商。團結(jié)協(xié)作保證工程項目的順利建設(shè)。

5.2.2 精心布置、合理策劃

在保證設(shè)計任務(wù)順利完成的前提下，設(shè)計單位應(yīng)注重各類資源的有效利用，培養(yǎng)高素質(zhì)、全能型綜合人才，注重高素質(zhì)人才引進；加強對國內(nèi)外工程總承包項目工程經(jīng)驗和建設(shè)管理學(xué)習(xí)；同時也應(yīng)制定相關(guān)的激勵和獎勵機制，引導(dǎo)政策適當(dāng)向總承包項目傾斜，保證工程項目順利進行，按時、保質(zhì)和完成項目建設(shè)合同要求。

5.3 風(fēng)險轉(zhuǎn)移

主要通過購買工程保險、工程索賠等方式處理。

6 結(jié) 語

目前設(shè)計總承包移民工程項目建設(shè)，完成并通過驗收后交“鑰匙”的工程建設(shè)模式是目前水電移民工程項目中較為新穎的建設(shè)模式，同時也符合電站和項目建設(shè)主流發(fā)展方向。但目前該方式尚處于探索階段，尚無完善的管理模式和體系，存在政策影響大、設(shè)計單位雙身份、設(shè)計變更多、概算超支等諸多問題，給總承包工作帶來一定風(fēng)險。筆者認為，移民工程項目種類繁多，涉及面廣、社會影響大，設(shè)計單位又具備設(shè)計、施工雙重身份，因此，設(shè)計單位總承包移民單項工程，其核心除了做好“三控制，兩管理”工作外，還需要注重移民工作的特殊性，注重方式方法；注重自身“雙身份”的特殊性，注重單位信譽，合理合法的規(guī)避工程項目風(fēng)險。

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