簡(jiǎn)析國(guó)內(nèi)外政府投資工程項(xiàng)目管理模式

陳立圖

(東莞市鳳崗建筑工程公司，廣東東莞 523690)

1 新加坡的政府投資工程項(xiàng)目管理模式

新加坡的政府投資工程在進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，不斷的進(jìn)行私有化和市場(chǎng)化改革。新加坡的政府投資工程項(xiàng)目統(tǒng)稱為公共部門項(xiàng)目，又可以細(xì)分為政府組屋、基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑等。

政府組屋是由建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)管理，到2003年初，該局進(jìn)行改革，成立下屬建屋發(fā)展公司，將以前該局的部分業(yè)務(wù)下放由建屋發(fā)展公司負(fù)責(zé)，具體包括政府組屋的設(shè)計(jì)、施工和項(xiàng)目管理等職責(zé)。同時(shí)，到了2004年，建屋發(fā)展公司的控股權(quán)轉(zhuǎn)讓給淡馬錫公司——新加坡最大的全資國(guó)有控股公司，并且在政府組屋方面還進(jìn)行逐年私有化進(jìn)程。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也正在進(jìn)行由集中管理到分散化市場(chǎng)管理的轉(zhuǎn)化，由以前的中央政府統(tǒng)一采購(gòu)，轉(zhuǎn)化為各職能部門按照自身的需要進(jìn)行采購(gòu)，其采購(gòu)方式大多選用“DB”或“交鑰匙”管理模式。

公共建筑的改革過(guò)程類似于政府組屋，原本由公共工程局作為管理主體開(kāi)展政府工作，到1999年新加坡撤銷了公共工程局，并將其工作分別轉(zhuǎn)移到各職能部門，而項(xiàng)目的具體運(yùn)作管理由國(guó)有獨(dú)資公司——新加坡工程集團(tuán)負(fù)責(zé)，具體包括工程建議書(shū)和可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)、招投標(biāo)、施工、全過(guò)程工程管理等，一直到竣工驗(yàn)收移交為止。新加坡工程集團(tuán)也是由淡馬錫控股。

新加坡政府投資工程項(xiàng)目的管理模式采用的是企業(yè)型分散管理模式，新加坡是亞洲的四小龍之一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)，人民的生活水平也較為富裕。當(dāng)?shù)卣疀](méi)有實(shí)行完全市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)政策，而是采用國(guó)有企業(yè)進(jìn)行控股投資，對(duì)于在公共部門項(xiàng)目采用該管理模式，引入市場(chǎng)化的商業(yè)運(yùn)作模式，改善了政府集中管理的臃腫機(jī)構(gòu)架設(shè)，有效形成市場(chǎng)激勵(lì)和約束制度，通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)提高專業(yè)管理水平，減少政府在公務(wù)員上面的開(kāi)資，精員簡(jiǎn)構(gòu)，實(shí)行政府職能由劃槳轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫妗?/p>

2 英國(guó)政府投資工程項(xiàng)目管理模式

英國(guó)的政府投資工程統(tǒng)稱為公共工程，主要包括公共住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑等。對(duì)于公共住房，英國(guó)交由住房協(xié)會(huì)進(jìn)行建設(shè)和管理，主要為低收入家庭提供住房?；A(chǔ)設(shè)施和公共建筑主要是道路、橋梁、鐵路、航空、港口、機(jī)關(guān)辦公樓等。這些公共工程都是由相應(yīng)的職能部門獨(dú)自進(jìn)行建設(shè)和管理。

英國(guó)政府投資工程項(xiàng)目管理模式是一個(gè)典型的不斷深化私有化改革的模式，尤其在20世紀(jì)后期和21世紀(jì)初。起初在1970年的英國(guó)，采用的是傳統(tǒng)工程采購(gòu)模式，也就是中央統(tǒng)一集中進(jìn)行采購(gòu)。過(guò)了幾年，英國(guó)成立財(cái)產(chǎn)服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，接管了政府投資工程項(xiàng)目興建和管理任務(wù)，在這個(gè)時(shí)期，英國(guó)公共工程仍然是采用集中采購(gòu)模式，但是其操作主體由政府部門轉(zhuǎn)化為非政府職能部門來(lái)進(jìn)行。到了20世紀(jì)80年代末期，由于財(cái)產(chǎn)服務(wù)代理機(jī)構(gòu)滋生了種種腐敗行為和尋租現(xiàn)象，英國(guó)對(duì)其進(jìn)行改革，推向市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)等市場(chǎng)手段，引進(jìn)更具實(shí)力的私人企業(yè)進(jìn)行政府投資工程的建設(shè)和管理。于20世紀(jì)90年代，不斷運(yùn)用及改良BOT，BT，PPP，PFI等先進(jìn)管理模式到英國(guó)政府的公共工程中，并廢除了財(cái)產(chǎn)服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)由各職能部門進(jìn)行各自獨(dú)立的采購(gòu)活動(dòng)。

綜上所述，英國(guó)政府在公共工程的參與度日漸降低，市場(chǎng)化不斷攀高，并且靈活運(yùn)用了各種先進(jìn)的管理模式，不僅有效盤活了社會(huì)資金對(duì)于政府工程的投資熱忱，減輕了政府在公共工程上面的負(fù)擔(dān)，明確了英國(guó)政府在公共工程的位置，從參與者中脫離出來(lái)，有利于減少政府的具體管理事務(wù)，使政府更能從宏觀大局的角度進(jìn)行管理和監(jiān)督，符合他人管理原則。至今為止，英國(guó)的政府投資工程項(xiàng)目管理模式的私有化和市場(chǎng)化改革是取得了一定效果，明顯減少了政府官員在工程建設(shè)方面的腐敗行為，活化了市場(chǎng)的投資氛圍，對(duì)我國(guó)各級(jí)政府投資的工程項(xiàng)目在管理上具有借鑒和參考作用。

3日本政府投資工程項(xiàng)目管理模式

在日本，政府建設(shè)投資工程項(xiàng)目，簡(jiǎn)稱為公共工程，是指國(guó)家、當(dāng)?shù)毓矆F(tuán)體及其他公共團(tuán)體出資興建的土木工程、建筑工程和測(cè)量工程，具體包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、管理、土地測(cè)量、地圖測(cè)繪等，還包括由國(guó)土交通大臣專門指定的有關(guān)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)的重要土木工程、建筑工程和測(cè)量工程。

日本的政治體制是學(xué)習(xí)西方的三權(quán)分立制度，實(shí)行立法、司法和行政獨(dú)立運(yùn)行。二戰(zhàn)以后，為了有效刺激日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采取了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)措施，對(duì)于處在關(guān)鍵位置的政府投資工程，為了使其能穩(wěn)健高效前進(jìn)，并以此帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展，日本對(duì)政府投資實(shí)行高度集中管理模式，并且設(shè)置了眾多法律法規(guī)作為保障機(jī)制。在2001年，日本的政府投資工程項(xiàng)目管理模式發(fā)生了重大的改革，在之前，政府投資是由建設(shè)省全面負(fù)責(zé)，包括所有公共工程的建設(shè)和管理工作，到了2001年后，中央政府提出投資改革方向，將日本政府從工程項(xiàng)目的具體管理中抽離出來(lái)，通過(guò)成立公共團(tuán)體，代替政府具體執(zhí)行以前的管理工程角色。公共團(tuán)體是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與私人企業(yè)一樣，需要通過(guò)自身的收益來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的支出，并且從而獲取利潤(rùn)進(jìn)行再生產(chǎn)。這種“官辦民營(yíng)”的公共團(tuán)體活躍于政府投資工程項(xiàng)目中，因?yàn)槠湫再|(zhì)介于政府與私企之間，可以利用私企靈活的管理方式對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和管理，有利于工程管理的市場(chǎng)化和專業(yè)化，大大提高了政府投資工程的管理績(jī)效和水平，也明確落實(shí)了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，責(zé)權(quán)到人，避免政府工程出現(xiàn)責(zé)任主體空缺的現(xiàn)象。

4 國(guó)內(nèi)政府投資工程項(xiàng)目管理模式

在20世紀(jì)80年代前，國(guó)內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家作為單一的投資主體，配置著所有資源。20世紀(jì)80年代后，國(guó)內(nèi)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，投資主體由單一變成多元化，國(guó)家不再是唯一的投資主體。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，政府投資工程項(xiàng)目的概念最終于2000年財(cái)政局正式文件中明確下來(lái)，用以區(qū)分國(guó)內(nèi)多元化的投資主體。為了創(chuàng)新政府投資工程項(xiàng)目管理模式，到了20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)并引進(jìn)了國(guó)外先進(jìn)的政府投資工程項(xiàng)目管理模式，把代建制，BOT，PFI等運(yùn)用到政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。其實(shí)，代建制的雛形最早出現(xiàn)在1993年的廈門市，到2004年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》進(jìn)一步確立了代建制的發(fā)展路線，明確了代建制是通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選擇專業(yè)化管理單位對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量、安全和工期等的管理工作。目的是為了分離政府投資工程項(xiàng)目的“投資、建設(shè)、監(jiān)督、使用”的多位一體。自《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布以來(lái)，在全國(guó)各地迅速開(kāi)展嘗試，按照“邊試點(diǎn)、邊探索、邊完善”的指導(dǎo)方針，累積了不少經(jīng)驗(yàn)，也取得了代建制改革的積極成效。

在代建制的實(shí)踐過(guò)程中，出現(xiàn)了兩種不同的形式:市場(chǎng)化企業(yè)型代建和政府機(jī)構(gòu)集中型代建。政府機(jī)構(gòu)集中型代建能集中統(tǒng)一管理，變分散管理為集中，有助于提高代建部門的邊際效應(yīng)，提高工程項(xiàng)目的專業(yè)化管理技術(shù)水平，并且政府的意志容易貫徹落實(shí)到代建單位上，由于本質(zhì)上該代建單位就是一個(gè)國(guó)有企業(yè)或者一個(gè)歸屬政府管理的事業(yè)單位，在與其他部門辦事或協(xié)調(diào)具有優(yōu)勢(shì)。但是，也由于其本質(zhì)性沒(méi)有改變，也就沒(méi)有從根本上改革政府投資工程項(xiàng)目“投資、建設(shè)、監(jiān)督、使用”多位一體的僵局。這種政府機(jī)構(gòu)集中型代建可以說(shuō)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的過(guò)渡形式，按照我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo):充分發(fā)揮市場(chǎng)自主配置資源，利用市場(chǎng)化手段來(lái)提高效益。因此，政府投資工程項(xiàng)目的最終目的應(yīng)該是充分引入市場(chǎng)手段，實(shí)現(xiàn)代建制的市場(chǎng)化企業(yè)型代建。然而，由于體制慣性大、機(jī)制不健全、配套法律不完善等原因，市場(chǎng)化企業(yè)型代建并沒(méi)有得到充分和有效發(fā)揮的空間。并且，代建制實(shí)踐過(guò)程中，很多代建單位實(shí)質(zhì)上貫徹不了代建制責(zé)任，只是在工程建設(shè)過(guò)程中從事一些協(xié)調(diào)輔助和銜接的工作，難以獨(dú)當(dāng)一面的開(kāi)展真正意義上的代建職責(zé)，只是從事類似于監(jiān)理單位的職責(zé)。這一方面是由于政府部門不愿放棄手中權(quán)利，擺脫不了傳統(tǒng)管理體制的慣性，多加干涉代建單位的正常工作，使代建人無(wú)法落實(shí)自身的專業(yè)管理步調(diào)和方法。另一方面也是出于代建制法律制度和代制協(xié)議合同的不完善，尚未有法律法規(guī)明確定義代建單位的法律地位。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益深化，政府投資的工程項(xiàng)目必將數(shù)量更多、規(guī)模更大、技術(shù)更深。國(guó)內(nèi)政府投資工程項(xiàng)目管理模式的發(fā)展方向應(yīng)該是學(xué)習(xí)和汲取國(guó)外先進(jìn)管理模式的同時(shí)，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，慢慢降低政府對(duì)政府投資工程項(xiàng)目管理的參與度，加快推進(jìn)政府投資工程項(xiàng)目管理模式的不斷市場(chǎng)化、多元化和私有化進(jìn)程，多渠道、多層面地靈活運(yùn)用各種先進(jìn)項(xiàng)目管理模式(例如BOT，PPP，PFI等)，旨在促使政府投資工程項(xiàng)目管理模式更好適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展。

［1］ 烏云娜，牛東曉．政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)［M］．北京:電子工業(yè)出版社，2007．

［2］ 韋勇球，鐘厚冰．國(guó)外政府投資項(xiàng)目管理模式分析與啟示［J］．公路交通科技(應(yīng)用技術(shù)版)，2009(S1):7-8．

［3］ 尹貽林，閆孝硯．政府投資項(xiàng)目管理模式研究［M］．天津:南開(kāi)大學(xué)出版社，2002．

［4］ 楊 平．政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理重慶模式的探討［J］．重慶建筑，2009(7):30-31．

［5］ 遲季平，翟 芳，鄭少軍．代建制在政府投資污水處理廠工程建設(shè)項(xiàng)目中的探索應(yīng)用［J］．城市，2009(10):65-66．

［6］ 嚴(yán) 敏，嚴(yán) 玲，尹貽林．政府投資項(xiàng)目集中管理模式制度創(chuàng)新研究:一個(gè)交易成本分析的視角［J］．土木工程學(xué)報(bào)，2011(9):49-50．

［7］ 趙 義．新型政府投資項(xiàng)目管理模式簡(jiǎn)析［J］．金融經(jīng)濟(jì)，2009(14):17-18．