區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位探析

汪永福

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出：基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的身份化思考

在建立社會主義市場經(jīng)濟的今天，區(qū)域間存在不協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域間要協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域間有可能協(xié)調(diào)發(fā)展為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的產(chǎn)生提供了充分條件，同時區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也確定了政府職能的邊界，對政府在區(qū)域的發(fā)展過程中應何時協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)等問題作出明確界定，從而使政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的行為規(guī)范化、制度化。理論界對于建構區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律以調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關系已無爭議，只是對于形式上如何建構、建構怎樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律關系尚無共識。本文在構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的引導下就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的歸屬做出有益論證。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法本身是調(diào)整政府在協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展過程中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范，也是組成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的最基本元素，是調(diào)整區(qū)域發(fā)展過程中的基本問題、共同問題、綜合性問題的“基本法”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律是以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法為首的和一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法共同構成的多層次、多方面的法律系統(tǒng)。

法律的定位主要是指該部法律在法律體系中居于何種法律部門當中，在該類法律體系中又是居于何種地位。其一，部門法的定位便于適用本部門學科內(nèi)部的共同基礎理論以及該類學科下共同基礎理論的深入研究。同一部門法都有共同適用的基礎理論，如作為核心的基本原則，定位部門法便于該部門法下的法律元素適用該部門法的理念、價值、原則等基礎理論，同樣避免了重復研究。學者研究的能力是有限的，做研究是在有限的時間做無限的探索，而同一研究者的研究具有連續(xù)性，也就說同一研究者在同一領域的研究所產(chǎn)生的邊際效益是遞增的，而學科的類型化和定位便于研究者在同一類學科進行持續(xù)的研究，以產(chǎn)生更多的邊際效益。其二，部門法以及部門下位法的定位不僅僅是促進基礎理論的研究，更是科學搭建立法架構，合理設計具體法律制度的前提。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中最基本的法律，其首要的問題同樣是正確認識區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的定位，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中居于何種法律部門當中，以及在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中又是居于何種地位。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位包括兩方面：一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位是指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中居于哪個法律部門當中；另一方面，法律體系和法律部門又是多層次的，可以根據(jù)一定的標準，對整個法律體系和法律部門進行連續(xù)的劃分，就會形成下位層次的法律體系和下位層次的部門法，調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而形成的法律關系本身也形成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，從這個意義來說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的地位也指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個下位法律體系居于何種地位。

當前對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的研究，由于尚未制定出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實定法，即對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的探討也止于一種應然的視角，這也導致了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律理論研究制定法等實證資料的闕如。另外，理論上，對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律本身的研究止于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的構建，而對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系內(nèi)部的基本法卻無深入探討，包括近期對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的性質(zhì)研究，也只是認為區(qū)域協(xié)調(diào)法律體系的性質(zhì)是兼具經(jīng)濟法和社會法的法律系統(tǒng)[1]。或者針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一法律應調(diào)整的關系,認為應當構建區(qū)域經(jīng)濟法這一法律部門，并認為區(qū)域經(jīng)濟法屬于國內(nèi)經(jīng)濟法分支部門法，針對這一觀點，筆者隨后進行探討。

本文從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法出發(fā)，從法律的內(nèi)容實質(zhì)和形式層級視角對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法分別進行定位，認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在整個法律體系中應歸屬于宏觀調(diào)控法這一經(jīng)濟法的子部門法，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)內(nèi)部居于“基本法”或稱之為“通則”的地位。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是有關區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本原則、基本制度、一般區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)則的通則性立法，主要解決協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展活動中的基本問題、共同問題、綜合性問題，重點規(guī)定協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程中的實體基本制度、程序基本制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在法律體系中的定位，也就是正確認識區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與其他部門法的關系，實質(zhì)上就是其否獨立于現(xiàn)行部門法，還是從屬于某一部門法。

不論從傳統(tǒng)部門法劃分標準，即調(diào)整對象、調(diào)整方式，還是從法的宗旨、功能來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法都難以成為獨立部門法學，其缺乏獨立部門法的理論基礎和制度價值。而且，其調(diào)整對象在經(jīng)濟法的調(diào)整范圍之內(nèi)，與經(jīng)濟法有共同的調(diào)整方式、本位理念和功能價值。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于經(jīng)濟法的調(diào)整范圍，雖然學界對經(jīng)濟法的體系仍有爭議，但市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法屬于經(jīng)濟法的子部門法之觀點已被大部分學者所認可，如此可以說宏觀調(diào)控法是經(jīng)濟法的第二層次的部門法。從這層意義進行劃分，筆者認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法的子部門法，即是經(jīng)濟法的第三層次的部門法。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法屬于宏觀調(diào)控法是指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法法律體系的子部門法，宏觀調(diào)控法包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法，與經(jīng)濟法一樣，其調(diào)整對象在宏觀調(diào)控法的調(diào)整范圍之內(nèi)，其與宏觀調(diào)控法也有相同的理念、宗旨和功能，遵循著宏觀調(diào)控法的一般原則。

宏觀調(diào)控法調(diào)整的是國家對國民經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)和控制總體活動發(fā)生的經(jīng)濟關系，而這種經(jīng)濟關系同樣包括空間的結(jié)構關系，也就是區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟關系，所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的調(diào)整對象在宏觀調(diào)控法的調(diào)整范圍之內(nèi)。再者，宏觀調(diào)控法的調(diào)節(jié)方式主要是宏觀調(diào)控，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法本身就是國家對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控，即具有與宏觀調(diào)控法相同的調(diào)控方式。而且區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與宏觀調(diào)控法的其他子部門法擁有共同的調(diào)整方法，它們共同構成了宏觀調(diào)控法法律體系的整體，即遵循劃分法律部門的整體性原則，從這個方面來說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也屬于宏觀調(diào)控法。

宏觀調(diào)控法的宗旨是防止和消除經(jīng)濟運行中總量失衡和結(jié)構失調(diào)，優(yōu)化資源配置，保障國家經(jīng)濟安全，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，以實現(xiàn)經(jīng)濟法主體經(jīng)濟利益的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。宏觀調(diào)控法追求的是一種社會整體利益，立足于社會本位，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是為了克服市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局限性和規(guī)制政府促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的，其所要保護的既不是市場主體的個體利益，也不是單純的國家利益，而是對具有盲目性、自發(fā)性的自由競爭狀態(tài)進行調(diào)控，實現(xiàn)社會經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，追求區(qū)域間的公平發(fā)展，達到社會整體的平衡，其從產(chǎn)生之時就以社會整體利益為本位。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法與宏觀調(diào)控法具有共同的價值追求。

宏觀調(diào)控法的立足點是全國各個區(qū)域，它通過規(guī)范宏觀調(diào)控政策和措施，以保持全國經(jīng)濟總量的基本平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構的優(yōu)化，促進各區(qū)域的平衡發(fā)展，引導國民經(jīng)濟持續(xù)、迅速、健康發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法立足于區(qū)域，它通過合理的區(qū)域規(guī)劃和規(guī)范的區(qū)域經(jīng)濟政策和措施，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展[3]，因此，在實質(zhì)上，區(qū)域協(xié)調(diào)權也是屬于宏觀調(diào)控權，是宏觀調(diào)控權的一部分。有些學者[4]認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)節(jié)權是屬于中觀調(diào)控權，當前對于中觀調(diào)控權的界定仍有爭議，但從區(qū)域發(fā)展的角度，中觀調(diào)控權是指一國地方政權機構，綜合運用各種引導、促進方式，對所轄行政區(qū)域的社會經(jīng)濟結(jié)構和運行進行調(diào)控的一種地方經(jīng)濟調(diào)節(jié)權。[5]因此，一般認為，中觀調(diào)控權是相對于宏觀調(diào)控權而言的，是一種局部性的調(diào)控權或者是地方性的調(diào)控權，但這在本質(zhì)上仍然屬于宏觀調(diào)控權，只是一種“整體”和“局部”的關系。而且，中觀調(diào)控權不足以涵蓋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權的全部內(nèi)容，所以，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權界定為宏觀調(diào)控權更為妥當。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法的組成部分，而不是與宏觀調(diào)控法并列屬于經(jīng)濟法的子部門法。一些學者[6]把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關系稱為區(qū)域經(jīng)濟法，并認為區(qū)域經(jīng)濟法是調(diào)整區(qū)域調(diào)控經(jīng)濟關系和區(qū)域市場規(guī)制經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱。也就是認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法應當包括區(qū)域市場規(guī)制法，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中確實也需要國家對市場的規(guī)制，但是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的市場壟斷問題已經(jīng)有市場規(guī)制法進行調(diào)整，而且市場規(guī)制問題只會存在于微觀市場，而市場規(guī)制法本身針對的就是微觀市場。因此，為避免重復立法，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法不應包括區(qū)域市場規(guī)制法。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是“基本法”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是規(guī)模適度、體系科學的比較發(fā)達的基本法，是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系化的基本形態(tài)，是順應和推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法典化發(fā)展趨勢的基本法典[7]。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中的體例來看，其在區(qū)域協(xié)調(diào)法律系統(tǒng)中是居于“基本法”地位。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是“基本法”，指區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法的整個法律體系中居于基本法的地位，是組成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)中最核心的元素。作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的基礎性法律，區(qū)域發(fā)展基本法在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整個法律體系中具有基礎性、框架性和綱領性的地位。[8]

首先，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是基礎法。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法規(guī)定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宗旨、基本原則、機構設置、實施保障等基本問題，是其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律立法的基礎。換言之，其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法是以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法為軸心而建立起來的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的宗旨、原則是其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的精神綱領，對其它區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的立法具有指導作用。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法，也就是說它統(tǒng)率著其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法，各特別法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的統(tǒng)率之下，而且區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法之間有著明確的分工，在各自的領域發(fā)揮著作用，并借助區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的統(tǒng)率形成一個協(xié)調(diào)一致、高效運作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的整體。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一般法也意味著其規(guī)定的是綜合性的內(nèi)容，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策均有普適性，相對于對整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系而言，它處于中心地位，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的主干。

最后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是中央立法。一方面，意味著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是法律，其它一切行政法規(guī)、部門規(guī)章不得與其相抵，但是，它不能因此成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系中效力最高的，因為一部法律或法規(guī)的效力等級如何，取決于其制定的機構和制定的程序，而不是取決于其規(guī)定的內(nèi)容。另一方面，它是中央立法，意味著其調(diào)整的是全國范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，地方性法規(guī)不得與其相抵，其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法無規(guī)定時，應當依照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的核心元素。具體來說，一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是宏觀調(diào)控法，確定了調(diào)控的功能地位和政府協(xié)調(diào)邊界，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)的系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化，可以促進區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃的宏觀統(tǒng)一性，也確定了其應遵循維護社會利益、社會公平等價值理念的本位原則。另一方面，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法居于基本法的地位，不僅為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律體系的形成提供了理論框架，而且對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法以及區(qū)域發(fā)展政策具有高度的靈活性和開放性，使其能夠靈活地面對新任務，適應變化著的要求，并能在社會變革時作出反應。

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