國庫集中支付制度改革對高校部門預算會計的影響探析

張 歡

（江漢大學 財務處，湖北 武漢 430056）

所謂國庫集中支付制度就是從預算分配到資金撥付、使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務提供者賬戶的全過程直接由國庫控制。如工資的集中支付，就是從國庫直接支付到每個人的工資賬戶上，不再層層下?lián)?。通過政府采購的工程和物資也是國庫資金直接支付到商品和勞務供應者的賬戶。財政部門在中央銀行設立一個統(tǒng)一的國庫賬戶，各單位的預算資金全部在該賬戶的分類賬戶集中管理。各單位可根據(jù)自身職能的需要在批準的預算額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務，但款項要由財政部門支付。部門有部門預算，資金仍屬于部門，所有權、使用權都沒有改變，僅僅改變了支付方式[1]。

一、高校部門預算會計的內(nèi)涵

當前在我國，實行部門預算績效考評不僅有其必要性，并且隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的深入以及預算管理改革的不斷推進，實行部門預算績效考評也已具備了良好的條件，具備了開展此項工作的現(xiàn)實可行性。

從政府預算制度在英國的產(chǎn)生和發(fā)展過程中，我們可以清楚地認識到，從根本上看，政府預算制度就是市場對政府活動進行約束和限制的基本途徑。針對我國預算管理體制不夠規(guī)范、統(tǒng)一，預算約束不力，監(jiān)管不嚴、財政支出效益等問題，我國從2000年開始實行部門預算改革。中央本級率先在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動和社會保障部四個部門試編部門預算，而后中央和地方部門預算改革進展較快。2001年，部門預算報送全國人大審議的部門增加至26個；2004年部門增加到34個，并且全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市本級財政部門已實行了部門預算；2008年，40個部門報全國人大審議[2]。

二、國庫集中支付改革的內(nèi)容

國庫集中收支制度的特點是：第一，國庫集中收支是一種集權式財政管理。一是國庫資金范圍的集權；二是國庫資金使用過程的集權。第二，國庫資金支出決策者與辦理者分離。也稱為指標與資金分離，是指國庫支出的辦理者即用款單位獲得的預算是一個可用的財政資金指標，而不是資金，資金統(tǒng)一集中于財政的國庫賬戶，并根據(jù)單位的指標直接向商品和勞務的提供者支付款項。第三，以國庫單一賬戶體系為基礎。國庫單一賬戶體系一般由國庫單一賬戶和分類賬戶組成。

財政國庫管理制度的主要內(nèi)容有：1.建立國庫單一賬戶體系：包括預算內(nèi)和預算外資金在內(nèi)的所有政府財政資金都集中于一家銀行的賬戶中，所有的支出均通過這一賬戶直接支付給供貨商。2.規(guī)范收入的收繳程序：財政收入的收繳方式有兩種，即直接繳庫和集中匯繳。在直接繳庫方式下，由納稅人提出納稅申報，經(jīng)征收機關審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款直接繳入國庫單一賬戶[3]。在集中匯繳方式下，由征收機關收繳收入，匯總繳入國庫單一賬戶，一般是對小額零散稅收和法律另有規(guī)定的收入。3.規(guī)范支出撥付程序：財政直接撥付的資金占主體，改變目前由財政部門將資金撥付到各部門，各部門再層層下?lián)艿淖龇ǎ鞠Y金流經(jīng)環(huán)節(jié)多的弊端。

三、國庫集中支付制度改革對高校部門預算會計的影響

（一）部門預算制度的建立與完善，為部門預算績效考評提供了可能

部門預算首先確立了部門預算的范圍。在編制預算時，各部門應當將部門的所有支出，包括行政經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費、基建支出等納入本部門預算范圍，并將預算支出分為兩大類，分別采用不同的管理方式，即將部門支出分為“基本支出預算”和“項目支出預算”兩部分，采用不同的編制方法?；局С鲱A算主要包括高校的經(jīng)常性支出預算，包括人員經(jīng)費預算和公用經(jīng)費預算兩部分；項目支出預算主要是部門為完成特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃，主要包括基本建設類項目、事業(yè)單位類項目和其他類項目，其中，事業(yè)單位類項目主要是指國家批準設立的有關事業(yè)發(fā)展專項計劃、工程、基金項目，經(jīng)常性專項業(yè)務費項目，以及大型修繕、大型購置、大型會議等項目。各部門在編制項目預算時，將項目支出預算與本部門發(fā)展規(guī)劃結合起來，進行可行性研究、項目支出績效考評并合理排序。財政部根據(jù)國家政策、部門發(fā)展規(guī)劃、財力可能，按項目的效率和急需程度進行評審排序，建立項目庫。項目支出計劃列入預算后，由部門組織項目實施，并明確要求預算管理要進行追蹤。顯然，部門預算這一制度的實施，為部門預算績效考評提供了可能。

（二）國庫集中支付制度的實施，為部門預算績效考評提供了依據(jù)

國庫集中支付制度，也稱為財政單一賬戶制度，是指行政事業(yè)單位不再設置單獨的賬戶，而由國庫直接向企業(yè)、個人支付報酬(含勞務報酬和商品貨款)、結算收入的財政制度。具體操作過程為：支出部門在獲得預算指標后，按各項事業(yè)的進度要求，將指標分解為各項具體預算和分期、分項用款計劃，并報送財政部門批準。當他們需要用款時，填寫請撥款書交國庫機構，國庫機構按請撥款書的金額，直接將款項支付給對方；當支出部門發(fā)工資時，國庫機構按其編制的工資單，直接把工資打入個人信用卡，除少量的出差報銷款外，支出部門無需管理資金[4]。顯然，這一制度的實施，為部門預算績效考評提供了充分的依據(jù)。

（三）政府采購制度的推行，為部門預算績效考評提供了條件

長期以來，財政一直采取以貨幣形式向部門供給經(jīng)費，再由部門分散采購所需物品，財政對支出比重大的購買性支出難以實行有效的控制，對資金使用的監(jiān)督無力，致使資金使用浪費嚴重，效益低下。政府采購制度的實施，從根本上改變了這種狀況。我國傳統(tǒng)的國庫支付制度的最大特點是各部門在商業(yè)銀行都開立賬戶，財政部門根據(jù)各個部門的預算，把資金按進度撥到各個部門在商業(yè)銀行開設的賬戶上。這種制度的缺陷隨著市場經(jīng)濟改革的深化和人們觀念的轉變?nèi)找嫱癸@出來，首先是財政資金使用過程脫離了財政監(jiān)督。隨意支付、違反財經(jīng)紀律、截留挪用財政資金的行為頻頻發(fā)生；其次是國庫資金大量沉淀在各部門，降低了財政資金使用效率；再次是財政資金運行的信息不能及時、充分地得到反映，財政只知道資金到了哪個部門，并不能準確及時地得到這些資金運用到了哪個方面的信息；最后則是導致財政無法用預算約束對公共支出進行控制。因此，實行國庫集中支付制度被提到重要的議事日程。其次，政府采購制度采取招標、購買等方式，引入了競爭機制，促使廠家在競爭中薄利多銷，從而降低了政府采購成本，節(jié)約了財政支出。另外，政府采購制度也改變了以往分散采購的方式，實行集中采購，由于數(shù)額大，利于從廠家直接進貨，利于享受成批采購的價格優(yōu)惠，從而大大降低采購成本，節(jié)約財政支出。此外，政府采購制度實行由財政直接將采購資金撥付給供應商的辦法，財政部門可以控制資金的用途和流向，強化了支出控制力度，減少了資金流轉環(huán)節(jié)，避免了采購資金被擠占、濫用而造成浪費。預算績效管理是以預算資金為對象的績效管理活動。它是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理制度。財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

四、國庫集中支付制度改革下高校部門預算會計的策略

現(xiàn)階段，績效考評總的想法是：根據(jù)我國部門預算管理改革的總體部署和要求，充分借鑒國外先進經(jīng)驗，結合我國實際情況，把績效管理理念與方法引入部門預算管理改革中。具體的工作思路是：按照探索方法、完善制度、積累經(jīng)驗、逐步推進的原則，積極穩(wěn)妥地推進部門績效考評。

（一）實行高校會計集中核算

由于實行會計集中核算，成立會計中心，組織一批會計人員對各單位的賬務進行統(tǒng)一管理，而且，把各單位的賬戶都開設在同一銀行的同一機構，這就為國庫集中支付制度的建立創(chuàng)造了條件。從會計集中核算向國庫集中支付過渡，只需在會計中心設立一個資金部，并開設一個支付專戶，給各預算單位開設一個零余額賬戶。實踐證明，從會計集中核算向國庫集中支付過渡只是改變了國庫資金的撥付方式，并不影響預算單位的預算下達、資金分配和使用，單位對資金的管理權、使用權和分配權并不改變，而且將會計集中核算和國庫集中支付兩種制度較好地結合起來，具有簡單易學、便于推廣、優(yōu)勢突出的特點[5]。

（二）深化預算會計體系與國庫集中支付制度的關系

國庫集中支付制度改革這種僅僅是支付方式的改變，會影響到傳統(tǒng)的預算會計體系和分級。國庫集中支付制度正式實行后，傳統(tǒng)的預算領撥款關系將發(fā)生變化，前面所述的事業(yè)行政單位會計分級的含義也隨之發(fā)生變化，主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位之間的經(jīng)費領報關系被淡化，但單位間的行政隸屬關系和業(yè)務指導關系并不改變，上級部門的預算仍然包括上級單位本級的經(jīng)費和所屬各下級單位經(jīng)費之和。當然，各單位的會計仍將保留，仍然發(fā)揮著會計核算和會計監(jiān)督作用。

（三）規(guī)范高校部門預算的編制

1.預算指標要量化、細化、硬化。這是指部門預算指標要從總量分配上最終量化精確到下面每個子部門，直至科室（系），以及每個預算口子；金額計算上要進一步細化到每個部門、每個人的一些平均指標上；最后，這些指標要硬性地下達和執(zhí)行，不得進行上浮和下調(diào)等更改。

2.各級領導要高度重視預算編制工作，要把這項工作當作一件大事來抓，同時要與財政部進行積極溝通，在財政部積極協(xié)調(diào)的基礎上，共同做好這項工作。

3.組織上要充分給予保證。要成立預算編制相應機構，建立計算機支持系統(tǒng)等。

4.部門內(nèi)分工要明確，責任不清協(xié)調(diào)不好，會影響編制時間和質(zhì)量。要明確責任，做到分工合理、相互配合、環(huán)環(huán)相扣，保證預算工作的順利進行。

5.要明確部門預算的指導思想和基本原則，保證部門預算要圍繞本部門中心工作。

6.部門預算的編制要有預見性，準確程度要高。預算一旦確定就不能調(diào)整，這就要把握重點，充分預算下一年的業(yè)務工作，認真估算各項業(yè)務所需要的資金，又要充分考慮財政的可能，分清輕重緩急。

總之，當前在我國高校部門預算會計實行國庫集中支付制度不僅有其必要性，并且隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的深入以及預算管理改革的不斷推進，實行部門預算績效考評也已具備了良好的條件，具備了開展此項工作的現(xiàn)實條件。

[1]孫惠娟.國庫集中支付制度改革研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2013，（2）：41.

[2]許玲.關于完善國庫集中支付制度改革若干問題的思考[J].經(jīng)濟師，2013，（2）：193-194.

[3]涂林青.國庫集中支付制度改革對高校財務的影響及政策建議[J].民營科技，2013，（2）：87.

[4]梁艷.探討國庫集中支付制度改革的現(xiàn)狀[J].企業(yè)導報，2013，（3）：4，11.

[5]李克勤，王瑩，梁清泉.基于國庫集中支付制度下高校預算經(jīng)費績效考核研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2013，（9）：17-19.