淺析黑龍江省農(nóng)民工法律援助中的困境與對(duì)策

郭 威，徐古祥

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

淺析黑龍江省農(nóng)民工法律援助中的困境與對(duì)策

郭 威，徐古祥

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

農(nóng)民工是社會(huì)發(fā)展中迫切需要保障權(quán)利的群體，法律援助制度是維護(hù)其合法權(quán)益的重要制度保障。從黑龍江省的角度來看，由于多方面原因存在，使對(duì)農(nóng)民工的法律援助工作仍然存在著若干問題。目前，從國(guó)家政策和法制建設(shè)方面為法律援助提供了政策指導(dǎo)和法律依據(jù)，要結(jié)合黑龍江省的實(shí)際，通過發(fā)揮地方層面的制度創(chuàng)新作用，以“小制度”來尋求黑龍江省農(nóng)民工法律援助工作中所存困難的解決之道。

農(nóng)民工；法律援助；困境

一、我國(guó)農(nóng)民工法律援助的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

農(nóng)民工群體作為弱勢(shì)群體、特殊群體，由于諸多因素的存在，導(dǎo)致其合法權(quán)益不能得到應(yīng)有的保障。近年來農(nóng)民工因?yàn)榍沸?、沒有保險(xiǎn)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、缺乏勞動(dòng)保護(hù)導(dǎo)致工傷得不到應(yīng)得賠償?shù)葐栴}而引發(fā)的群體性事件、自殺甚至犯罪等后果，已經(jīng)引起了人們的廣泛重視。當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，應(yīng)該如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，通過什么途徑保護(hù)自己的權(quán)益，是關(guān)系到創(chuàng)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、維護(hù)社會(huì)秩序的大問題。

在司法部法律援助工作司公布的2009年上半年全國(guó)法律援助工作統(tǒng)計(jì)分中，涉及農(nóng)民工的民事案件數(shù)為92 856件，增長(zhǎng)41.0%。請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬案件為72 334件，增長(zhǎng)43.8%。工傷案件14 833件，增長(zhǎng)12.3%。2009年上半年，法律援助機(jī)構(gòu)接受來訪、來信、來電咨詢中，農(nóng)民工是提出咨詢最多的群體，達(dá)636 033人次。農(nóng)民和農(nóng)民工受援人次分別為111 354和120 951人次，與2008年同期相比分別增加33.6%和25.3%。之后，據(jù)司法部法律援助司統(tǒng)計(jì)，在2012年，全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)共組織辦理農(nóng)民工法律援助案件40多萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)28.3%。其中，刑事法律援助農(nóng)民工2.2萬(wàn)多名，民事法律援助農(nóng)民工近38萬(wàn)名。全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)去年為100多萬(wàn)農(nóng)民工提供法律咨詢①以上數(shù)據(jù)來源于司法部法律援助司網(wǎng)站。。從中不難看到，我國(guó)的法律援助制度為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益發(fā)揮了巨大的作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要手段。但是，我國(guó)的農(nóng)民工群體仍然是法律援助制度所要面對(duì)的巨大的群體，這一群體的法律需求由于其群體的弱勢(shì)地位、邊緣地位而對(duì)法律援助的需求仍然迫切，而且法律援助數(shù)量的絕大多數(shù)是民事上的法律援助，刑事上的法律援助很少。

對(duì)這些問題，國(guó)家相應(yīng)地做出了一些政策上和法律上的調(diào)整。司法部在2013年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律援助工作的意見》②司法部網(wǎng)站http://www.moj.gov.cn/flyzs/content/2013-06/06/content_4537352.htm?node=7677。中，也提出了在新形勢(shì)下，要擴(kuò)大法律援助覆蓋面，深化法律援助便民服務(wù)。健全基層法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)法律援助工作站和聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)法律援助向社區(qū)、鄉(xiāng)村延伸。繼續(xù)推進(jìn)臨街一層法律援助便民服務(wù)窗口建設(shè)，改善服務(wù)設(shè)施等。這是在國(guó)家層面進(jìn)行的制度完善和政策方針，這些舉措都為黑龍江省的法律援助工作提供了法律上的依據(jù)和政策上的指引。同時(shí)，新修訂的刑事訴訟法，擴(kuò)大了法律援助的受援主體和援助范圍。刑事訴訟法修改擴(kuò)大了受援主體和法律援助范圍。經(jīng)濟(jì)困難的和未成年人、盲聾啞人，限制行為能力的精神障礙人，也可以享受法律援助。原刑訴法規(guī)定只有死刑案件被告人才可以申請(qǐng)法律援助，而新法則規(guī)定,可能被判無(wú)期徒刑的案件,被告人也可以申請(qǐng)。此外,以前都是在審判階段,由法院指定律師提供法律幫助,現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)偵查,檢察機(jī)關(guān)審查、起訴,法院審判,只要符合條件,沒有辯護(hù)律師的,一律提供法律援助。在法律規(guī)定上為法律援助提供了法律依據(jù)，使刑事案件的法律援助的擴(kuò)大有了法律依據(jù)。

可以說，從國(guó)家制度層面，我國(guó)已經(jīng)建立起了一套法律援助體系，在一定程度上為農(nóng)民工提供了一定的法律援助，滿足了部分法律需求。同時(shí)，隨著社會(huì)的變革，法律援助制度也在不斷完善，向更便捷、更人性化、更公平正義的方向發(fā)展。

二、黑龍江省農(nóng)民工法律援助工作中存在的主要問題

從黑龍江省來看，黑龍江省的農(nóng)民工對(duì)法律援助需求很大。以哈爾濱為例，與農(nóng)民工聯(lián)系最緊密的就是勞動(dòng)法律關(guān)系。在2010年，我們參加了由市司法局組織的“哈爾濱市建筑業(yè)服務(wù)業(yè)農(nóng)民工法律援助情況調(diào)查”活動(dòng)。在活動(dòng)中針對(duì)在農(nóng)民工日常生產(chǎn)生活中的14大項(xiàng)問題進(jìn)行了社會(huì)調(diào)查。共從14個(gè)方面對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行了調(diào)查問卷。其中所得的調(diào)查情況反映了在農(nóng)民工法律援助方面存在的一些問題：第一項(xiàng)，農(nóng)民工與用工單位簽訂勞動(dòng)合同的占39.3%，沒有簽訂的59%，棄權(quán)1.6%。第二項(xiàng)，如果沒有與用工單位簽訂勞動(dòng)合同，與包工頭簽訂勞動(dòng)合同的占37.7%，沒有簽的37.7%，棄權(quán)23.5%。第三項(xiàng)，達(dá)到最低工資標(biāo)準(zhǔn)（650元/月）的占68.9%，沒有達(dá)到的占27.9%，棄權(quán)的1.6%。第四項(xiàng)，用工單位拖欠過工資的占26.8%，沒有拖欠的68.3%，棄權(quán)1.6%。第五項(xiàng)，拖欠工資等勞資糾紛發(fā)生后找人調(diào)解的占14.5%，通過仲裁解決的15.3%，找政府部門解決的占4.4%，個(gè)人解決的25.7%，棄權(quán)35.5%。第六項(xiàng)，追討拖欠工資結(jié)果中，已討占19.1%，未果的占30.1%，放棄追討的占5.5%，棄權(quán)占41.5%。第七項(xiàng)，拖欠工資的數(shù)額，1 000元以下的占23.5%，1 000～5 000元占29%，5 000元以上的占1.6%，棄權(quán)的占41.5%。第八項(xiàng)，受過工傷的占19.1%，沒有受過工傷的占73.8%，棄權(quán)的占1.6%。第九項(xiàng)，受工傷后用工單位賠償?shù)恼?8.4%，未賠償?shù)恼?7.9%，棄權(quán)41.5%。第十項(xiàng)，知道法律援助的占40.4%，不知道的占53.6%，棄權(quán)2.2%。第十一項(xiàng)，了解法律援助程序和獲得援助條件的占25.7%，不了解的占68.9%，棄權(quán)占3.8%。第十二項(xiàng)，申請(qǐng)過法律援助的占13.7%，未申請(qǐng)過的占78.7%，棄權(quán)3.8%。第十三項(xiàng)，申請(qǐng)法律援助的結(jié)果，提供援助的占25.1%，未提供的占22.4%，棄權(quán)的占51.4%。第十四項(xiàng)，對(duì)法律援助的結(jié)果滿意的占18.6%，不滿意的占9.3%，覺得一般的占18.6%，棄權(quán)占51.9%。

從以上數(shù)據(jù)中，可以看到，從全國(guó)以及黑龍江省來看，法律援助工作對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益維護(hù)是起到了巨大的作用的，成為農(nóng)民工解決糾紛所選擇的重要途徑。同時(shí)也能看到，農(nóng)民工對(duì)法律援助工作的需求仍然很迫切。從調(diào)查結(jié)果來看農(nóng)民工法律援助的現(xiàn)狀以及具體需求，法律援助工作取得了一定的成績(jī)，也存在著問題。我們可以看到，在哈爾濱市的建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)農(nóng)民工中存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，農(nóng)民工處于弱勢(shì)群體地位。從簽訂勞動(dòng)合同的比率上、工傷以及工傷賠償中的數(shù)據(jù)就可以看出來，農(nóng)民工和用工單位相比較仍然處于弱勢(shì)。而且由于農(nóng)民工的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致了他們?cè)趧趧?dòng)過程中沒有取得和雇傭者平等的地位，所以得不到平等的對(duì)待。在勞動(dòng)過程中發(fā)生勞資糾紛后，非正式渠道仍然是解決問題的基本途徑。具體解決問題的途徑，通過正式渠道解決的比例比之通過私人之間關(guān)系這種非正式渠道解決的比例僅僅高出幾個(gè)百分點(diǎn)，甚至在出現(xiàn)違反法律情況的發(fā)生時(shí)多數(shù)人選擇了沉默或放棄自己的權(quán)益。

第二，農(nóng)民工的法律意識(shí)薄弱。這可以從簽訂勞動(dòng)合同的比率以及其拖欠工資的比率，選擇解決勞資糾紛的辦法中可以看出。很多農(nóng)民工對(duì)工傷以及賠償?shù)南嚓P(guān)事宜以及相關(guān)法律仍然是未知的狀態(tài)。在解決自己的勞資糾紛時(shí)很少選擇正式的法律程序，取而代之的是選擇其他方法。而且在解決糾紛時(shí)，托人找關(guān)系等現(xiàn)象仍然存在，人際關(guān)系的功效大于法律的功效。

第三，法律援助對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工而言仍然是個(gè)模糊的概念，還沒有真正走入農(nóng)民工的生活世界。同時(shí)，對(duì)法律援助在農(nóng)民工維護(hù)自身權(quán)益過程中所起的作用，感到滿意、獲得認(rèn)同的比例仍然很低。大多數(shù)人甚至不知道、不了解法律援助。絕大多數(shù)人都沒有申請(qǐng)過法律援助，申請(qǐng)過的人中對(duì)法律援助的結(jié)果滿意的也較少。法律援助還沒有在農(nóng)民工中樹立起自己的地位。雖然目前的法律援助能夠有限度地進(jìn)行，但是，由于缺乏對(duì)法律援助的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，援助的質(zhì)量和結(jié)果仍有待考量。

從以上分析可以看出，這些問題是主要存在于農(nóng)民工群體中的，其產(chǎn)生與農(nóng)民工個(gè)人因素、所處的社會(huì)環(huán)境、面臨的現(xiàn)實(shí)困難等方面是分不開的，如果僅僅依靠農(nóng)民工自身的力量是很難克服的。在這種情況下，國(guó)家勢(shì)必要承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的職責(zé)，法律援助制度的初衷亦是如此。從制度層面來說，存在著法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置職能不明確、司法資源短缺等方面的原因[1]，亦是法律援助沒有取得應(yīng)有效果的重要原因。一方面是依然有需求，但由于法律意識(shí)淡薄、維權(quán)路徑不清楚、鄉(xiāng)土氣息濃厚，選擇私力救濟(jì)的方式成為最現(xiàn)實(shí)的選擇；另一方面是援助機(jī)構(gòu)仍存在諸多問題，在需求面前不能及時(shí)、有力地給予幫助。這是需求和供給之間的矛盾，是由思想、文化、制度等方面多重原因造成的結(jié)果。

三、由存在問題引發(fā)的幾點(diǎn)思考

中國(guó)社會(huì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是社會(huì)矛盾比較突出的時(shí)期，如何維護(hù)社會(huì)的公平正義是形成穩(wěn)定團(tuán)結(jié)局面的大問題。由于我國(guó)法律援助制度起步較晚，發(fā)展較慢，同社會(huì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的飛速進(jìn)步不太匹配。大量的農(nóng)民工成為城市建設(shè)的主力軍，對(duì)法律的需求也逐漸增大。如何保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，唯有在對(duì)法律援助的需求與供給之間尋求一種平衡，才是問題的解決之道。

從問題的本身來看，似乎是增加供給就能滿足需求。但是，如果我們將問題放置在國(guó)家的法律制度層面中來看，問題就不是簡(jiǎn)單的供給與需求之間的矛盾了。從制度設(shè)計(jì)層面看我國(guó)的法律援助制度，《法律援助條例》第3條闡明“法律援助是政府的責(zé)任”，第8條規(guī)定：“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用立身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”。我國(guó)法律援助是一種自上而下的制度構(gòu)建，基點(diǎn)是政府責(zé)任，即為公民提供法律援助是政府的責(zé)任，是以政府為主導(dǎo)、以其他社會(huì)公益力量為補(bǔ)充的一種法律援助體系。在當(dāng)前的援助制度中存在的問題無(wú)論是政府還是學(xué)者都看到了，就是由于政府受到財(cái)力、人員等方面的限制，對(duì)法律援助的需求無(wú)法實(shí)現(xiàn)滿足，而且農(nóng)民工群體由于自身的特點(diǎn)，如流動(dòng)性強(qiáng)、組織分散等特點(diǎn)，為對(duì)其進(jìn)行法律援助增添了許多困難。此外，從國(guó)際視角來看，現(xiàn)在世界上許多國(guó)家的法律援助體系都已經(jīng)或正在進(jìn)行重組，以使法律援助更易于被困難群體所理解、法律援助程序更加簡(jiǎn)易、便捷為目標(biāo)。法律援助提供形式也日趨多元化，越來越多的人認(rèn)同“法律援助發(fā)展的目標(biāo)在于預(yù)防沖突”這一觀點(diǎn)[2]。那么，從我國(guó)的法律援助制度建設(shè)現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢(shì)來看，在現(xiàn)有條件下，為了更好地實(shí)現(xiàn)法律援助的目的，如何才能在法律援助的供給與需求之間來達(dá)成平衡呢？而且從全國(guó)來看，各個(gè)地方省份由于各自情況不同，面對(duì)的問題也不同。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民工問題也同其他省份不同，而且在改革開放后，黑龍江省所面臨的問題也是其他省份所沒有的。那么，簡(jiǎn)單的供給與需求之間的矛盾問題就會(huì)轉(zhuǎn)化為法律制度問題，我們認(rèn)為，這個(gè)問題既涉及國(guó)家的法制建設(shè)，同時(shí)更涉及地方法制建設(shè)。

從法治建設(shè)來看，通過法律的實(shí)施對(duì)權(quán)利進(jìn)行保障是法治的核心要義。而法律作為規(guī)則體系，它的實(shí)施一方面需要國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各黨派、各公民自覺遵守，另一方面，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)亦需要切實(shí)的實(shí)施機(jī)制，這樣才能使權(quán)利從字面上的權(quán)利走向真正的、現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，法律規(guī)則的內(nèi)涵才能真正實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上說，法律的實(shí)施不僅需要國(guó)家的正式制度，也需要結(jié)合地方的實(shí)際情況去考慮如何實(shí)現(xiàn)法律的各項(xiàng)規(guī)定、建立可靠的法律實(shí)施機(jī)制。從地方治理的現(xiàn)實(shí)層面來看，地方現(xiàn)實(shí)更能反映真實(shí)的需要，也更需要采取適應(yīng)于地方特色的制度化手段。自上而下的立法雖然能從國(guó)家的高度確立法制統(tǒng)一與法律權(quán)威，但是也不能一勞永逸地解決各地的實(shí)際問題。在這種情況下，地方法制的建設(shè)就成為自下而上地發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)與特色、解決地方問題、實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家法律及宏觀政策的適當(dāng)補(bǔ)充的現(xiàn)實(shí)選擇?？梢愿鶕?jù)國(guó)家的法律和政策，結(jié)合黑龍江省的現(xiàn)實(shí)條件，通過創(chuàng)建“小制度”來建立黑龍江省的農(nóng)民工法律援助制度。

“小制度”是指“地方國(guó)家機(jī)關(guān)和組織為了實(shí)施國(guó)家法律以及本地方有關(guān)地方立法的過程中，所創(chuàng)設(shè)和生成的各種工作制度”[3]。“小制度”是相對(duì)于國(guó)家正式制度而言的，國(guó)家的正式制度是指國(guó)家自上而下的制度構(gòu)建，而“小制度”則是在國(guó)家的正式制度下基于基層的工作實(shí)際情況而形成的制度?！靶≈贫取辈皇桥c國(guó)家正式制度對(duì)立，而是作為國(guó)家正式制度在失靈、滯后、與地方情況出現(xiàn)差異的時(shí)候?qū)?guó)家正式制度的一種補(bǔ)充，有時(shí)候甚至是國(guó)家正式制度在基層得以實(shí)現(xiàn)所需的最重要的方式。地方問題的具體性和地方性，是小制度存在的大前提，它的產(chǎn)生有其必然性，“除了國(guó)家層面的制度化因素，往往源于特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會(huì)或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，是不同領(lǐng)域中互為獨(dú)立的多重過程的互動(dòng)作用導(dǎo)致的，不完全是國(guó)家層面的理性設(shè)計(jì)，而組織環(huán)境中的制度化機(jī)制則進(jìn)一步促進(jìn)小制度的穩(wěn)定存在和重復(fù)再生，因此使其具有合法性或合理性”[4]。同時(shí)，也能保障國(guó)家正式制度的生命力，真正的將法律與權(quán)利落實(shí)到人民的生活中去。

在國(guó)家政策指引和法律規(guī)定的前提下，黑龍江省利用好現(xiàn)有資源，并充分整合其他社會(huì)性的資源，實(shí)現(xiàn)“下”對(duì)“上”的合理補(bǔ)充，來做好法律援助工作，是能使法律援助工作獲得最大公平、為需要援助的人提供更多機(jī)會(huì)的現(xiàn)實(shí)選擇。如從法律援助預(yù)防沖突的功能出發(fā)，開展公共法律教育；建立法律援助的基層服務(wù)體系，將之納入基層綜合服務(wù)體系；實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)，充分地整合社會(huì)資源（如法律診所等），如此既可以補(bǔ)充政府法律援助力量的不足，又能夠擴(kuò)展法律援助的延伸力，實(shí)現(xiàn)法律援助的預(yù)防功能，減少法律援助的成本，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)公平和正義探索一條結(jié)合地方實(shí)際的特色道路。從某種意義上說，這種結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)形成的制度創(chuàng)新，也是當(dāng)下我國(guó)“小制度”的一種表現(xiàn)形式。這些“小制度”是基層政治智慧的體現(xiàn)，是對(duì)實(shí)際產(chǎn)生問題的積極應(yīng)對(duì)，能夠在正式制度滯后或失靈的情況下，更為靈活地解決具體問題，這種“小制度”也應(yīng)是新時(shí)期我國(guó)法制建設(shè)的一種新思路。

［1］王永欣.我國(guó)法律援助的困境分析［J］.世紀(jì)橋，2010，（11）.

［2］左秀美，郭婕.法律援助的國(guó)際視野［J］.中國(guó)司法，2009，（9）.

［3］葛洪義.我國(guó)地方法律法制研究中的若干問題［J］.法律科學(xué)，2011，（1）.

［4］余濤.論農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“小制度”［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2013，（3）.

［責(zé)任編輯：曲占峰］

Analysis of the Difficulty and Solution of Legal Aid System to Migrant

Workers in Heilongjiang

GUO Wei,XU Gu-xiang

Migrant workers are groups which rights are urgent to be protected in social development.Legal aid system is an important institutional guarantee for safeguarding their legitimate rights and interest.Because there are many reasons,the legal aid to migrant workers still has some problems.At present,the national policy and legal system construction have provided policy guidance and legal basis for the legal aid.According to the practice in our province,and the role of the system innovation,by the"quasi institution",wes hould seek the solution of the difficult,which kept in legal aid to migrant workers in our province.

Migrant workers;Legal aid;Difficulty

DF47

：A

：1008-7966（2014）03-0127-03

2014-03-23

黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“黑龍江省農(nóng)民工法律援助的困境與對(duì)策研究”面上項(xiàng)目（12512016）；中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題“地方法制進(jìn)程中的‘小制度’研究”部級(jí)項(xiàng)目（CLS（2013）D103）

郭威(1977-)，男，黑龍江人，講師；徐古祥(1980-),男，江蘇鹽城人，講師。